推進城鎮化與鄉村振興問題研究

余登波 王旭明

推進城鎮化和實施鄉村振興戰略，這一看似對立的矛盾，從理論和頂層設計層面來認識和處理好兩者之間的關系，是“十四五”時期我們面對的重大課題。本文就推進城鎮化和實施鄉村振興戰略的重要性和二者之間的關系進行分析，以期對編制“十四五”國民經濟和社會發展規劃提供一定參考。

統籌推進城鎮化與鄉村振興的重要性

1.“十四五”時期依然是推進城鎮化的重要階段

1978年，我國城鎮化水平僅為17.9%，經過改革開放40多年發展，到2019年，我國常住人口城鎮化率達60.6%，戶籍人口城鎮化率為44.38%。按照國際標準，一個國家的人口城鎮化率達到60%，就意味著基本實現城鎮化，初步完成從鄉村社會到城市社會的轉型，城鎮化進程將逐步放緩。近年來，我國城鎮化率增幅與此趨勢相吻合。從目前看，一方面，城鄉居民之間、農業與非農產業之間收入存在顯著差距，是“十四五”期間繼續推進城鎮化的主要動力。這兩個顯著差距的存在，將繼續推動農業勞動力向勞動生產率和收入水平更高的非農產業和城鎮地區轉移就業。只要城鄉居民收入差距造成的張力存在，城鎮化的步伐就不會停止。另一方面，就業結構與產業結構偏離較大，為“十四五”期間推進城鎮化提供了很大空間。從我國地區生產總值構成和就業結構看，第一產業增加值占全部增加值比重不足10%，而就業勞動力比重則接近30%；第二產業增加值占比已超過40%，而就業勞動力比重不足30%，通過這組數據可見，一、二產業生產率和收益高低立顯。三產增加值占比比勞動力占比僅高6個百分點，而一產增加值占比比勞動力占比低了近20個百分點，一、三產業生產率和收益高低差異也很大。

2.“十四五”時期是實施鄉村振興戰略的關鍵時期

一方面，城鎮化是歷史發展必然趨勢，也是從根本上解決我國“三農”問題的有效途徑，繼續推進城鎮化發展是“十四五”時期的重要任務。另一方面，當前我國鄉村在發展中存在農業生產基礎脆弱、鄉村基礎設施供給不足、生活條件落后以及傳統文化觀念淡薄等短板，因此要大力實施鄉村振興戰略，構建人與自然和諧共生的鄉村發展新格局，這是我國夯實農業發展基礎確保糧食安全的迫切需要，也是實現農業從增產導向轉向提質導向、豐富和傳承中華優秀傳統文化、增進百姓福祉、拓展經濟發展格局、實現區域協調發展、夯實“兩個一百年”奮斗目標基礎和實現中華民族偉大復興的中國夢的必然要求，具有重大現實意義和深遠歷史意義。

辯證地認識城鎮化與鄉村振興之間的關系

“十四五”時期既是城鎮化發展的重要時期，又是推進鄉村振興的關鍵時期。如何辯證地認識二者間的關系，并科學制定發展戰略，是規劃編制者和實施者必須準確把握的關鍵。習近平總書記曾對此作了科學闡述：一方面要繼續推動城鎮化建設。另一方面，鄉村振興也需要有生力軍。要讓精英人才到鄉村的舞臺上大施拳腳，讓農民企業家在農村壯大發展。城鎮化、逆城鎮化兩個方面都要致力推動。城鎮化進程中農村也不能衰落，要相得益彰、相輔相成。這一闡述對于科學認識和準確把握城鎮化發展和鄉村振興具有重要的指導意義。

1.城鎮化的發展有利于推進鄉村振興

推進農業農村現代化進程，實現鄉村振興，離不開城鎮化發展的強力支撐。一方面，工業化和城鎮化快速高質量發展，為反哺農業和農村積累雄厚的物質基礎，為農業現代化發展提供所需要的科技服務。另一方面，我國人口眾多，農業資源人均占有量較低，加之農業從業人口占全部從業人口的比重高，全國平均為26.1%，而發達國家農業從業人口占全部從業人員的比例大都低于10%，這是導致農業勞動生產率偏低、農民收入增長有限的重要原因之一。要提高農業勞動生產率并縮小與非農產業勞動生產率之間的巨大差距，只有依靠工業化和城鎮化加速發展，才能不斷吸納大量鄉村人口和勞動力在城鎮居住就業，進一步減少鄉村人口，使農民對農業資源尤其是耕地資源占有量大幅提高，從而有利于農業現代化發展，大幅提高農民收入。同時，農村現代化的關鍵是農村人口的現代化，城鎮化過程中的農業轉移人口可以通過在非農產業就業、接受技能培訓等方式開拓眼界，向農村傳遞現代文明，創新發展思路。

2.實現鄉村全面振興有利于城鎮化穩步發展和質量提升

鄉村農業發展是城鎮化穩定發展的堅實基礎。鄉村是我國城鄉居民原生態食品的主要生產和供給基地，直接關系著國家糧食安全和城鄉的穩定發展。鄉村為城鎮提供了源源不斷的生態產品、優美的自然環境、豐富多彩的農耕文化。隨著鄉村全面振興，美麗鄉村將成為城市居住、工作、休閑功能和空間的有機補充，有利于城鎮化質量的提高，促進城鄉同發展、共繁榮。

持續推進城鎮化高質量發展

“十四五”時期，要順應城鎮化持續發展趨勢，不斷完善城鎮基礎設施，增強和提升城鎮功能服務能力，深入推進城市管理體制和農村產權制度改革，穩步有序推進城鎮化發展步伐，為鄉村振興創造有利條件。

1.完善城鎮基礎設施功能，夯實城鎮化發展基礎

（1）發揮縣域中心城市對農民進城的聚焦效應。一是提高縣域中心城市建設質量。完善縣域城市綜合功能，優化空間布局和功能定位，強化分工協作、錯位發展，構建縣域組織核心，帶動周邊農村就近城鎮化。二是完善小城鎮功能體系。依托現有城鎮發展基礎、交通和資源優勢，集中打造功能齊全、特色突出且輻射力強的產業重鎮、商貿強鎮和旅游名鎮。

（2）完善城鎮基礎設施，提升城市功能。一是加強市政公用設施建設。優化城市路網結構，科學、規范設置道路交通安全設施和交通管理設施，提高道路安全性。改善城市供水、供熱及供氣條件。加強水源地保護，加強清潔能源供應設施建設，盡快實現所有縣城接入天然氣。完善城市污水、垃圾處理設施，加快污水、污泥處理設施建設和改造，提高城鎮基礎設施的承載力。二是優先發展公共交通。加大公共交通設施投入，推行以公共交通為主導的出行模式，擴大公共交通專用道路覆蓋范圍，并向住宅小區和鄉鎮延伸，完善城市公共交通體系。三是加快綠色城市建設。推動綠色建筑發展，推廣綠色交通。新建城市道路要同步規劃建設自行車和步行道系統，營造良好的自行車、步行交通空間。加快充電站、充電樁等配套設施建設，鼓勵新能源、小排量等環保型汽車應用。加強城市湖泊濕地水環境保護與治理。

2.深入推進管理體制改革，掃清城鎮化發展障礙

（1）實施開放的戶口遷移政策。全面放開縣級市市區、縣城和建制鎮落戶限制，優先解決存量，有序引導增量，吸納更多農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶。

（2）完善農業轉移人口管理制度。認真落實居住證制度，符合條件的居住證持有人可以在居住地申請登記常住戶口。以居住證為載體，健全、完善和擴大向居住證持有人提供公共服務的范圍。

（3）推進農業轉移人口享有城鎮基本公共服務。拓寬住房保障渠道。完善住房供應體系，探索共有產權住房供應機制，建立健全租賃型、棚改型、自住型和政企合作型等共有產權住房供應模式，將穩定就業的農業轉移人口納入住房公積金制度覆蓋范圍。保障隨遷子女平等享有受教育權利。將進城務工人員隨遷子女就近接受義務教育納入城鎮教育發展規劃和財政保障范疇。完善農民工隨遷子女在遷入地接受中等職業教育免學費和普惠性學前教育政策。改善基本醫療衛生條件。完善社區衛生計生服務網絡，推進流動人口衛生計生服務均等化，提升流動人口健康水平。擴大就業和社會保障覆蓋面。支持進城農民自主創業，推動創業帶動就業，幫扶低收入困難群體參保。

（4）探索農村產權制度改革，暢通城鄉交融渠道。在穩定家庭承包經營制度的基礎上，堅持不改變農村土地所有權性質、不改變農民土地承包權和不改變農村土地用途的原則下，全面推進以農村產權制度為核心的農村改革。進一步明晰農村土地使用權的性質，通過發放農村土地使用產權證、建立農村土地使用產權交易網絡，發展農村土地合作社“三位一體”的農村土地使用產權制度改革模式，把農村土地使用產權從農村土地的所有權、承包權、經營使用權三權中單獨分離出來，強化其產權地位，還農村土地使用權財產化、資本化權能。引導使用產權流轉的土地發展農業適度規模經營，建設現代農業。為有效解決制約“三農”發展的土地問題找出一條新的途徑，實現城鄉統籌協調發展，建設社會主義新農村。

牢牢抓住實施鄉村振興戰略的基礎和關鍵

鄉村振興戰略基本要求是“產業振興、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”，其中基礎和關鍵是“產業振興、生態宜居”，這是鄉村振興戰略實施中聚人、聚財和聚業的關鍵。

1.扎實推進鄉村產業振興，促進農村一二三產業融合發展

（1）大力推動農業與二產融合發展。一是大力發展農產品初級加工業。重點以農產品產后凈化、分級分類、干燥處理、預冷處理、儲藏保鮮、包裝處理以及商品化處理等為重點環節的初加工為主。政府要加大資金支持力度，將地方特色優勢農產品品種納入農產品加工補助范圍。鼓勵支持企業或農業合作社積極發展農產品初級加工業，對開展農產品初加工基礎設施建設給予財政資金支持。大力推進初加工鏈條延伸和加工水平的提升，積極推進農產品冷鏈物流發展，實現生產、加工、流通和消費有效銜接。二是穩步發展農產品精深加工業。根據各地特色和產業基礎，逐步有序推進特色農產品精深加工，開發市場適銷對路的產品。鼓勵支持農業合作社或農業企業與科研院所開展合作，推進新型非熱加工、新型殺菌、高效分離、綠色節能干燥和傳統食品工業化關鍵技術升級與集成研發應用，開展酶工程、細胞工程、發酵工程及蛋白質工程等生物制造技術研究研發，為優勢特色農產品精深加工創造條件。順應居民飲食健康需要，突破目前特色風味小吃和小雜糧初加工產品保質期短、運輸不便等瓶頸，積極發展小雜糧加工產業集群，研制生產一批安全、營養、健康、美味、方便且實惠的傳統雜糧等多元化主食產品、方便食品和休閑食品等，提高競爭能力和市場占有率。推進蔬菜加工業發展，開展蔬菜及其復合食品開發和深加工，從營養、顏色和風味等方面進行綜合調制，加工轉化為果蔬汁、果蔬粉或果蔬脆片等，解決因市場波動造成蔬菜積壓腐爛、儲藏運輸不便等問題，提高蔬菜加工的附加值。三是積極推動農產品及加工副產物綜合利用。按照資源化、減量化、可循環發展的要求，大力推動農產品及加工副產物綜合利用。政府要在土地審批、資金和信貸等方面支持企業或農業合作社積極開展農產品及加工副產物綜合利用。

（2）加快推進農業與三產融合步伐。一是大力發展農產品流通服務。加強農超對接，積極支持商貿部門和農業合作社等加快建立健全農產品產地營銷體系，鼓勵大中型超市自建原料基地或與農戶、合作社等所建冷涼蔬菜基地建立直銷關系。積極推廣農超、農社（區）、農企、農校（學校）、農軍等形式的產銷直接對接。政府相關部門要鼓勵支持涉農企業或農業專業合作社等新型農業經營主體在中心城市及其縣城各社區或郊區設立鮮活農產品直銷網點，降低過多流通環節造成的農產品銷售梗阻，解決農民賣難問題。培育大型農產品加工、流通企業，支持開展托管服務、專項服務、連鎖服務以及個性化服務等多元服務。二是積極發展電子商務等新業態新模式。加快推進大數據、物聯網、云計算以及移動互聯網等新一代信息技術向農業生產、經營、加工、流通及服務領域的滲透和應用，促進農業與互聯網的深度融合。圍繞電子商務運營，培育電子商務技術支撐體系、物流配送體系、電子支付體系以及信用監管體系，推進電子商務運行機制創新、經營模式創新、支撐技術創新。構筑結構完善、機制順暢、功能強勁、效益顯著的電子商務產業集群，進一步發揮電子商務在經濟和社會發展中的戰略性作用。三是加強農產品倉儲物流設施建設，創造農村一二三產業融合的必要條件。健全縣、鄉、村等物流節點為支撐的現代商貿物流網絡體系，逐步形成全覆蓋、多層次、多功能的城鄉商品消費與流通網絡。由中心鄉鎮、工業園區、旅游景區、農產品加工園區等多節點構成服務半徑，建設完善各類不同需求的商貿網絡。有序推進農民向中心鄉鎮和中心村集中，吸引農產品加工企業開展區域特色農產品和資源性產品生產、加工和流通。開拓城鄉雙向流通渠道，構建農產品進城、工業產品下鄉的雙向流通渠道，形成通達城鄉的日用消費品、農資、農產品商貿流通體系。四是加快發展休閑農業和鄉村旅游。按照“以文促旅，以旅興農，農旅文互惠”思路，拓展農業多種功能，進一步推動農文旅融合朝著產業化、精品化、集成化和品牌化方向發展。通過農業農村與旅游業的嫁接和融通，促進農業從單一種植業升級為三產融合的休閑農業、觀光農業。構建“農業+文創+旅游+養老”的發展模式，培育“田園變公園、農房變客房、產品變商品、勞作變體驗”的休閑業態，促進休閑農業和鄉村旅游多樣化發展，推動鄉村與城鎮互動，促進農業生產、田園風光、民俗文化與休閑旅游、教育文化、健康養生等深度融合。

2.科學規劃鄉村民居，建設生態宜居鄉村

（1）推動城鎮周邊村莊與城鎮規劃相結合，優先進行“村改居”。根據各鎮區產業發展特色，綜合考慮工業化、城鎮化和村莊自身發展需要，因地制宜加快城鄉產業融合發展、基礎設施互聯互通、公共服務共建共享，在形態上保留鄉村風貌，在治理上體現城市水平，逐步強化服務城市發展、承接城市功能外溢、滿足城市消費需求能力。推進現有城市或鎮區近郊村莊納入城區，實現城鄉一體化。

（2）提升現有規模較大、自然資源承載能力強、產業發展潛力大、具有吸引村民長期居住優勢的中心村建設水平。根據當地自然條件、產業基礎等，科學確定村莊發展方向，在保護保留鄉村風貌和原有規?；A上有序推進改造提升，完善基礎設施和公共服務設施，美化環境、提振人氣。加強農業基礎設施建設，激活產業，鼓勵支持發揮自身比較優勢，強化主導產業支撐，支持特色農業、養殖業、鄉村旅游和休閑服務等專業化村莊發展。增強村莊生產、流通、居住和服務等功能，建設宜居宜業的美麗村莊。

（3）保護傳統、特色景觀村和少數民族特色村。結合全域旅游、精準扶貧，重點培育部分村落，形成“一村一品”。發揮特色民俗優勢，建設特色民俗旅游村。發揮特色產業優勢，培育“特色產業+旅游鄉村”。發掘文化資源優勢，建設特色歷史文化旅游村，強化文化遺產保護傳承工作。加強對這類村落的保護、利用和開發，深入挖掘特色村莊的文化內涵，保持村莊賴以生存發展的整體空間形態，注重保護歷史文化資源和歷史建筑、傳統民居等傳統建筑。在保持與原村落整體格局、建筑風格、色彩等相和諧的基礎上，加強基礎設施和公共服務設施建設，大力發展鄉村旅游和特色產業，形成特色資源保護與村莊發展的良性互促機制。

（4）搬遷撤并零散村莊。對位于生存條件惡劣、生態環境脆弱、缺乏生產發展潛力等地區的村莊，通過易地扶貧搬遷、生態宜居搬遷、農村集聚發展搬遷等方式，實施村莊整體搬遷撤并，統籌解決村民生計、生態保護等問題。圍繞現有行政村，撤并人口規模較小或與行政村相連等的自然村，推動自然村集聚建設。