“十四五”時期實現社會治理現代化的路徑與策略

陶希東

“十四五”時期是我國全面建成小康社會、實現第一個百年奮斗目標之后，乘勢而上開啟全面建設社會主義現代化國家新征程、向第二個百年奮斗目標進軍的第一個五年。綜觀國際國內形勢發生的巨大而深刻的變化，我國應牢牢把握完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化這一全面深化改革的總目標，全方位推動社會治理現代化。

現狀與特點

自黨的十八大提出創新社會治理體制、十九大提出構建全民共建共享社會治理格局以來，全國各地按照全面建成小康社會、實現國家治理能力和治理體系現代化的目標要求，積極創新社會治理實踐，取得顯著成效，呈現出新特點：

1.人民至上，民生為先

堅持以人民為中心的發展思想，順應人民群眾對美好生活的向往，尊重民意、關注民情、致力民生，按照“幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居、弱有所扶”的要求，深化改革改善民生的制度與政策，讓人民群眾共享經濟發展成果，不斷增強人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。

2.黨建引領，多元共治

全國各地在城鄉社會治理體制機制建設中，強調“黨建引領+體系建設（組織、自治、服務、社工、文化、平安、創業、志愿等）”，充分發揮各級黨組織總攬全局、協調各方的作用，把黨的政治優勢轉化為社會治理優勢，引導群團組織、社會組織、社工隊伍以及居民社群等多方力量共同參與社會治理，形成“一核多元”的社會共治體制機制，社會共建共治共享水平穩步提升。

3.重心下移，創新基層

社區是社會治理的基本單元，也是社會治理的重心所在。各地把更多資源和力量下沉到社區，加大社區治理體制機制創新，著力推動基層自治（如村民自治委員會、居民自治委員會和職工代表大會制度、楓橋經驗），推行三社聯動，加強社區服務體系建設，為切實鞏固基層基礎、夯實黨的執政根基提供強有力支撐。如上海制定創新社會治理加強基層建設“1+6”文件，落實街道“五項權力（建議權、同意權、考核權、參與權及綜合管理權）”；北京創建了“街鄉吹哨、部門報到”的基層條塊整體治理新機制。

4.德法并舉，剛柔結合

如在社會法治方面，制定實施《慈善法》《志愿服務條例》《網絡安全法》《民法典》等法律法規，構建了激勵誠信、懲戒失信的社會信用體系，有效維護了公平公正的社會環境。在德治方面，繼續培育和踐行社會主義核心價值觀，大力倡導實施“村規民約”“新鄉賢”“好人榜”“感動人物”等德治載體與品牌，形成法治、德治與自治相結合的城鄉基層善治新格局。

5.數據支撐，智能治理

借助大數據、互聯網和人工智能等技術實施的社會治理智能化水平得到了快速提升，形成了富有特色的智慧治理品牌，如上海的政務服務“一網通辦”、城市管理運行“一網統管”；杭州的“城市大腦”；貴州的“云上貴州系統平臺”；福建的“社會穩定指數信息系統”等，為消除數據孤島、打破部門壁壘提供了有力的技術服務，為政府利用大數據進行科學決策提供了支撐。

短板及原因

我國作為世界第二大經濟體，人民生活水平有了巨大進步，社會治理現代化建設也取得了顯著成效，但從全局來看，不平衡、不充分發展導致我國社會治理體系依然存在一些短板。

1.公共服務供給方面：供給效率差距明顯、服務質量不高并存

少數地方政府過于重視基礎設施建設的財政支出傾向，導致部分地區公共品供給效率和民生效應低下，使得公共服務供給難以滿足人民不斷增長的公共品需求，公共服務供不應求的失衡問題仍然存在。主要表現在公共服務供給效率區際差距明顯、城鄉基本公共服務不平衡、不同級別城市之間存在顯著的公共服務差距等方面。

2.社會治理主體結構體系方面：“大政府、小社會”的社會治理主體結構尚未發生根本性轉變，社會組織的主體性地位存在明顯短板

盡管近年來我國進行了卓有成效的社會組織制度改革，社會組織數量顯著增長，截至2018年底，全國共有社會組織81.6萬個，但作為公益事業的主導力量，我國萬人社會組織擁有量遠遠落后于發達國家的平均水平（超過50個），也與發展中國家的平均水平（超過10個）存在較大差距。相關數據顯示，德國每萬人擁有社會組織的數量是133個，法國110個，日本97個，美國63個，新加坡13個，而我國目前每萬人擁有6.27個社會組織①。這說明現有社會組織的影響力、推動力還非常有限，尚未充分發揮其在社會治理體系中的重要作用。

3.治理體制機制方面：協商共治自治、社會參與機制存在短板

根據社會治理系統性、協同性、綜合治理、源頭治理的要求看，目前的社會治理體制機制仍存在明顯短板：一方面，受多種因素影響，城鄉基層社區中不同組織之間（如業委會、居委會、物業之間）、不同群體之間的協商共治存在諸多不足，聯動機制缺位。另一方面，社會參與的群體主要以老年人為主，尤其是在基層社區自治共治中，缺乏吸引年輕人積極參與社區公共事務治理的有效手段和方式方法。

4.社會心態與社會意識方面：社會規則意識薄弱，社會心態缺乏理性

隨著經濟社會快速轉型，因心理問題引發的個人極端事件成為影響社會安全的突出因素，成為社會治理亟需補齊的短板。

面臨的新挑戰

從國際看，當前新冠肺炎疫情全球大流行使百年未有之大變局加速變化，全球產業鏈供應鏈受非經濟因素影響而面臨沖擊，國際經濟、科技、文化、安全和政治等格局都在發生深刻調整，世界進入動蕩變革期；從國內看，我國已進入高質量發展階段，但發展不平衡不充分問題仍然突出，城鄉區域發展和收入分配差距較大，生態環保任重道遠，民生保障存在短板，社會治理還有弱項。具體而言，社會治理面臨四大挑戰：

1.人們對美好生活的高品質需求，對現有服務的供給能力和品質帶來雙重挑戰

人們為了實現美好生活，離不開更便利的交通、更有保障的就業、更舒適的住房、更安全的食品、更好的教育和醫療、更清潔的水和空氣、更和諧的社區關系以及更公平的發展機會等，這勢必對公共服務品質、資源配置方式等提出更高要求。特別是伴隨著老齡化水平的持續攀升、二胎政策下嬰幼兒數量的不斷增加，人們對專業化的養老服務和嬰幼兒照護服務，提出更高要求，亟待加以解決。

2.個別領域存在的不平等問題，對社會包容發展帶來挑戰

近年來，我國的區域經濟差異在宏觀區域層面、城鄉之間出現了不斷收斂的趨勢，城鄉居民收入差距也不斷縮小，但從整體看，收入差距、財富差距等尚未發生實質性的改變。聯合國發布的《2020年世界社會報告：劇變世界中的不平等》指出，自1990年以來，不平等程度在發展中國家和發達國家均有增長，這無疑對促進社會公平、公正、包容與和諧帶來挑戰。

3.以人工智能為代表的技術應用，對法律、倫理、公平和安全等帶來新挑戰

大數據、云計算、物聯網和人工智能等現代科技在給人類帶來驚喜和更高生產力的同時，也引發了不少擔憂，給社會治理帶來前所未有的挑戰。主要表現在缺乏行業規范和相關標準及法規、人工智能算法歧視引發社會差距、社會歧視與個人隱私泄露等方面。

4.重大疫情等社會應急治理能力不足，使防風險面臨新挑戰

當前，我國已經進入常態化疫情防控階段，這一階段性成果的取得充分體現了我國在應對重大風險方面的制度優勢和治理效能，但也暴露了基層社區治理中存在的諸多不足，如重大公共衛生事件應急預案缺乏、預警預報體系不健全、社區醫療衛生服務布局不合理、醫療物資儲備欠缺、社區專業力量缺乏以及社區智慧化治理失靈等方面。如何切實提升以基層為主的重大風險應急防范體系和能力建設，仍然是我們面臨的一大挑戰。

路徑與策略

牢牢把握完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化這一全面深化改革的總目標，全方位推動社會治理現代化，是“十四五”時期健全社會治理體系的一條主線。

1.以五大發展理念為引領，促進社會治理理念現代化

（1）堅持創新、開放等新理念，進一步解放思想。在公共服務供給領域，要正確認識社會組織在社會治理中的地位和作用，進一步放寬準入條件，依法營造公平發展的良好環境，進一步加大公共服務開放力度，擴大供給渠道，打造更高質量的公共服務供給體系，滿足人們對高品質生活的需要；積極探索社會治理的商業化運作模式，大力發展社會企業等。

（2）強化協調、共享觀念，促進社會包容發展。注重社會治理工作的區域協調、城鄉協調、物質與精神協調、不同群體利益協調、治理主體關系協調等，既要著力破解難題、補齊短板，又要考慮鞏固和厚植原有優勢、發展潛力。進一步樹立共享觀念，讓困難群體共享經濟增長和改革開放的成果，做好從頂層設計到“最后一公里”落地的工作，實現更高水平、更高質量的社會治理，推進包容社會建設。

2.以體制改革為依托，構筑并推動社會治理體制現代化

（1）深化社會體制改革，推動社會治理機構實體化、現代化。全方位推進農村居民區黨建、街鎮社區黨建、單位黨建、行業黨建、樓宇黨建以及毗鄰黨建等，實現互聯互動、資源共享，形成區域統籌、條塊協同、上下聯動、共建共享的多層次區域化黨建工作新格局。建議從中央到地方，可以政法委系統為核心，統一設立“城鄉平安建設協調委員會”，擔負統籌市域社會治理的職責，實體化運作，權威性賦權，構建統一有序的縱向“社會治理指揮鏈條”。

（2）政府職能邊界法定化、清單化，社會治理走向規范化發展。依法明晰政府職能介入社會領域的邊界，在社會治理領域全面推行權力清單、責任清單、負面清單等管理模式。依法明確街鎮政府的新職能，賦予社會組織、社會團體、群眾等更大自主權，全面構建有效的社會協商機制，促進社會治理向規范化、合作化方向發展，激發社會活力。

（3）全面建立基層社區自治體，推動基層社會自治項目化、品牌化。結合美麗街區、美麗鄉村（鄉村振興）建設，依法理順居委會、業委會、物業之間的關系，探索形式多樣的共治自治平臺，推行村居自治工作項目化運作，打造基層自治品牌。

3.“有為政府”和“有效市場”相結合，推動社會治理核心機制高效化

（1）進一步深化社會組織、社會企業、社會工作者、慈善公益事業和基金會等領域的改革，建立健全規范、高效的政府購買服務機制，引導有實力的國有企業、外資企業全面參與緊缺型社會服務供給，著力推動社會資源配置方式的社會化。

（2）大力推廣“楓橋經驗”，健全社會矛盾糾紛多元化解機制。建立政府主導，整合市場、社會以及其他主體力量的網絡體系，建立覆蓋城鄉各領域的矛盾監測體系，構建涵蓋矛盾風險產生、發展全過程的矛盾排查機制、現場調解機制、利益受損者救濟救助機制，形成多方位、廣領域、全過程、良性運行的社會矛盾化解體系，做到“小事不出小區（居村）、大事不出街鎮（鄉），矛盾不上交”，防范重大社會風險的發生。

（3）建立公眾參與決策、執行、監督與反饋等環節的協商共治機制。借助現代網絡，建立健全吸引年輕群體積極參與社會治理的新政策、新機制，最大限度地激活年輕人參與社會治理的主動性和創造性。

（4）建立健全政府數據開放共享機制，為整體性治理、智能化治理、數據化治理提供條件。依法加快政府數據開放共享進程，建設“一網通辦”“一網統管”、公共服務超市等多元化數據交換共享平臺，實現互聯互通、信息共享、實時監控、綜合監測，實現跨部門、跨層級協同運轉，實行“馬上辦、網上辦、就近辦、一次辦”。

4.順應互聯網社會的新特點，推動社會治理方式、手段現代化

（1）深化依法治理。按照法治國家、法治政府、法治社會一體建設的要求，注重社會治理立法、普法、公正司法，及時填補大數據、人工智能等帶來的治理法律空白，著力推動社會公平公正。

（2）健全德治教化體系。以培育和踐行社會主義核心價值觀為統領，弘揚仁、義、禮、智、信等中華優秀傳統文化，加強家庭、家風、家教建設，強化道德教化作用，引導城市居民、農村居民向上向善、孝老愛親、重義守信、勤儉持家，讓社會充滿正能量，培養理性平和的社會心態。

（3）積極推動智慧化治理。在市縣、街鎮等層面，加快構建擁有“四實”信息（實有人口、實有房屋、實有單位、實有設施信息）的統一智能化數據平臺和社會治理大數據庫，解決基層治理服務和管理對象底數不清、情況不明的問題，為社會精準服務和精細治理提供強有力的數據支撐，打造數據驅動、人機協同與跨界融合的智能化治理新模式，助推社會治理決策科學化、防控一體化、服務便捷化和管理精細化。

5.順應國內國際雙循環相互促進新發展格局，推動社會治理工作布局全域化、現代化

（1）縣域、市域、跨區域社會治理現代化同步推動。在全面推動縣域社會治理向市域社會治理轉變的同時，順應形成以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局，以城市群、都市圈為重點，適應社會流動和高質量一體化發展的需要，在公共服務、社會保障、公共安全、公共交通、生態保護、人才流動、證照辦理和數據共享等領域，率先建立健全跨行政區域的一體化社會治理制度，發揮社會治理的同城化效應。

（2）將持續改善民生、供給高品質公共服務作為社會治理的出發點和落腳點。緊緊圍繞公共就業服務、基礎教育、養老服務、嬰幼兒托育服務和醫療服務等人民群眾利益最直接、最關切的民生重大問題，創新供給方式，努力形成多層次、多類別、均等化、高品質的公共產品和服務體系，減輕人們的社會壓力并消除后顧之憂，提升安全感、幸福感。

（3）以防范重大風險為重點，全面夯實社會公共安全和應急預防保障工作。充分總結新冠肺炎疫情暴露的社會治理短板和不足，把保障公共安全、維護人民生命安全、身體健康作為底線工程，織密全方位立體化的公共安全網、重大突發風險應急保障網，推動公共安全治理模式從事后應對向事前預防預警轉型，全面提高社會韌性，打造更高水平的平安中國。