堅持和完善生態文明制度體系

關鍵字：生態文明；制度體系；中國特色社會主義制度

黨的十八大將生態文明建設上升到“五位一體”總體布局的高度，成為中國特色社會主義事業的重要組成部分，我國生態文明建設在頂層設計的引領下進入快速發展階段，同時也進入了從實踐探索向制度保障的穩定發展階段。黨的十九屆四中全會提出“堅持和完善生態文明制度體系，促進人與自然和諧共生”[1]，進一步明確了生態文明制度，特別是完善的生態文明制度體系在生態文明建設和中國特色社會主義制度體系中的重要作用，為我國生態文明建設工作指明了新的方向。

生態文明制度與生態文明制度體系

1.生態文明制度的內涵

生態文明制度是指在全社會制定和形成的一切有利于支持、推動和保障生態文明建設的各種引導性、規范性、約束性的規定和準則。從形式看，包括正式制度安排和非正式制度安排。國家制定的關于生態文明以及與之相關的各種法律、法規、規章和規定等都屬于正式的生態文明制度的范疇；而有關生態文明的社會習慣、習俗、道德、倫理和觀念等屬于非正式的生態文明制度的范疇。從相關性看，生態文明制度既包括直接作用于生態文明建設領域的核心制度安排，如有關資源管控、環境保護和空間規劃等方面的制度；也包括推動生態文明建設與經濟建設、政治建設、文化建設和社會領域建設相融合的融合型制度安排。

2.生態文明制度體系的內涵

生態文明制度體系是指生態文明建設領域內，由一系列生態文明制度相互作用、有機組合而成的制度綜合體。一個完善的生態文明制度體系由決策制度、源頭防控制度、過程管控制度、結果懲治制度和生態文化制度構成，其中，決策制度是有關生態文明建設頂層設計、整體部署的戰略層制度安排；源頭防控制度是有關資源環境保護、治理、修復的制度；過程管控制度是有關生態文明建設執法監督、評價考核方面的制度；結果懲治制度是有關生態環境損害賠償和責任追究的制度。源頭防控制度、過程管控制度和結果懲治制度屬于執行層面的制度安排；生態文化制度是社會關于生態文明建設的理念、觀念，屬于價值觀層面的內容，對于生態文明建設具有重要的支撐作用。

3.促進人與自然和諧共生是建設生態文明的最終目標

生態文明建設關注的是人與自然的關系，而二者關系正是馬克思主義生態觀探討的核心內容。與此同時，馬克思也強調了人與人之間關系的重要性，認為人與自然關系的協調與控制受到人與人之間關系的影響。正如他在《自然辯證法》中所述：“這種自然宗教或對自然界的特定關系，是受社會形態制約的，反過來也是一樣。”這里所謂的社會形式，就是由人與人之間關系所決定的社會形態。按照馬克思的觀點，社會制度是用來調整人與人之間的關系的，人與人之間的關系又會影響人與自然的關系，因而社會制度對于人與自然的關系也具有一定的調整作用。生態文明制度通過引導、規范和約束各主體行為實現生態環境保護目標，從而提供良好的生態環境，既滿足了人民美好生活需求，同時也有效緩解了人與自然之間的矛盾沖突。

生態文明制度是生態文明建設的重要保障

生態文明制度是制度的一般屬性與生態環境問題特殊性的有機統一，目的是利用制度的引導性、約束性和規范性來解決生態環境問題。當前，人類所面臨的生態環境問題是人與自然矛盾日益激化的集中體現，而生態環境問題的產生源于生態環境的外部性、公共品屬性和不可再生性三大特殊屬性。

1.解決由外部性所產生的生態環境問題需要制度協調

生態環境的外部性源于生態環境的整體性，不僅山水林田湖草是一個生命共同體，全球生態系統更是一個生命共同體。這種整體性在局部區域的表現較為顯著，由此導致的生態環境的不可分割性與行政管理的分割性之間的矛盾是諸多生態環境問題產生的根源。個體發展帶來的環境污染成本被全社會共擔，局部地區的治理成果則被全流域分享，這種生態環境污染（治理）的私人部門成本收益與社會公共成本收益的不匹配，使得在環境治理中各方利益沖突加劇，導致了環境治理的低效率。制度在協調利益相關者行為方面發揮了關鍵性作用，通過生態文明制度的建設與實施，能夠有效引導與約束環境污染與治理中的各主體行為，緩解外部性引致的利益沖突，使生態環境問題的解決更加高效。

2.解決由公共品屬性所產生的資源環境問題需要制度約束

伴隨著公共品“非排他性”和“非競爭性”特征而存在的是公共品的所有權、使用權不清，管理責任、保護責任不明，從而為公共治理帶來了巨大困擾。個體逐利行為符合個體理性原則，而由此導致的影響卻不符合集體公共利益目標。這些問題的存在不僅直接導致了公共資源的低效率利用，同時也帶來了生態環境的巨大破壞。由于所有權、使用權不清晰，對公共資源的私盜濫采行為屢禁不止；由于管理責任、保護責任不明確，對公共資源的破壞行為缺乏有效治理。公共治理問題的解決必須依靠政府的力量，政府發揮作用的工具就是制度。只有對公共資源的使用、管理和保護制定完善的制度，才能夠約束主體對公共資源環境的使用行為，使其更加符合公共利益目標。因此，資源環境使用的公共利益目標不僅包括滿足人們經濟發展的需要，還應包括滿足人們對良好生態環境的需要。

3.解決由不可再生性帶來的可持續發展問題需要制度規范

由外部性和公共品屬性所引起的生態環境問題屬于傳統經濟學中所探討的市場失靈領域，因此單純依靠市場機制無法有效解決。生態環境的不可再生性主要是指部分資源的不可再生性對人類發展產生硬約束從而影響人類可持續發展的問題，這也是市場機制無法調節的。市場雖然能夠解決稀缺性引起的供需問題，但并不能保證供給的持續性。也就是說，市場機制無法有效解決人類的可持續發展問題。資源環境是人類社會生存和發展的基礎條件，對于資源環境的開發利用不僅要支撐當代人的發展需求，也要考慮子孫后代的生存需求。對于地球上有限的生態環境資源，需要依靠制度來規范當前的使用行為，為可持續發展提供保障。既然由生態環境特性引發的生態環境問題無法依靠市場機制解決，那么只能借助于政府力量加以調節，而作為制度的供給者，政府對于經濟社會活動的一切干預都是通過制度來實現的。因此，充分發揮政府力量解決生態環境可持續發展問題也必須依靠制度，更確切地說是依靠生態文明制度。

完善的生態文明制度體系是中國特色社會主義制度的重要組成部分

黨的十九屆四中全會作出《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》（簡稱《決定》）指出，“中國特色社會主義制度是黨和人民在長期實踐探索中形成的科學制度體系，我國國家治理一切工作和活動都依照中國特色社會主義制度展開，我國國家治理體系和治理能力是中國特色社會主義制度及其執行能力的集中體現。”在科學完善的中國特色社會主義制度體系中，生態文明制度體系是一個重要的有機組成部分。

1.構建完善的生態文明制度體系是實現“兩個一百年”奮斗目標的必然要求

黨的十九大明確提出“兩個一百年”的奮斗目標，其中，第一個一百年目標是全面建成小康社會，而全面小康社會的標準既包括經濟高質量發展、人民生活水平和質量普遍提高、全民素質和社會文明程度顯著提高，也包括生態環境質量總體改善。而生態環境的總體改善是通過不斷推動生態文明建設來實現的，這必然要求有完善的生態文明制度作為保障。第二個一百年奮斗目標又具體劃分為兩個階段性目標：到2035年基本實現社會主義現代化，到2050年建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國。其中，基本實現社會主義現代化要求各方面制度更加完善、國家治理體系和治理能力現代化基本實現，而建成社會主義現代化強國不僅要求有美麗的生態環境，還要求實現國家治理體系和治理能力現代化。實現這些目標既需要有生態文明制度作為推進生態文明建設的保障，也需要完善的生態文明制度體系作為中國特色社會主義制度的有機組成部分來共同推進國家治理體系的現代化。

2.完善的生態文明制度體系是統籌推進“五位一體”總體布局的重要戰略基礎

隨著中國特色社會主義進入新時代，社會主要矛盾發生歷史性變化。人民群眾對美好生活的需求變得更加強烈。其中，對美好生態環境的需求是一個重要方面。面對人民群眾需求的變化，黨中央及時將生態文明建設納入中國特色社會主義事業“五位一體”總體布局。作為一項重大戰略舉措，一方面要求不斷推進和加快生態文明建設，滿足人民美好生態環境需求；另一方面要求促進統籌推進生態環境文明建設與經濟建設、政治建設、社會文化建設、文化社會建設相互融合、協調發展，形成系統合力，共同推進中國特色社會主義事業全面發展。因此，不僅需要保障生態文明建設順利進行的有關生態環境保護的核心制度安排，也需要推動生態文明建設融入經濟建設、政治建設、社會文化建設、社會建設文化建設的融合型制度安排，也就是即需要一個全面、系統和完善的生態文明制度體系。

3.完善的生態文明制度體系是貫徹落實協調推進“四個全面”戰略布局的重要戰略支撐

“四個全面（全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨）”戰略布局是我們黨在新的歷史條件下治國理政的總方略，是事關黨和國家長遠發展的總戰略，也為生態文明建設提供戰略指引和基本遵循，而構建完善的生態文明制度體系也能夠為協調推進“四個全面”戰略布局提供有力的支撐。一是完善的生態文明制度體系有利于解決當前社會發展中面臨的生態環境問題，為人民生活提供良好的生態環境，從而為全面建成小康社會提供條件。二是完善的生態文明制度體系的建設過程就是在生態文明領域不斷進行體制機制改革的探索過程，從而為全面深化改革提供了必要動力。三是完善的生態文明制度體系的主體是規范全社會生態文明行為的正式制度安排，即法律法規。用最嚴格制度最嚴密法治保護生態環境是全面依法治國在生態環境領域的具體體現。四是完善的生態文明制度體系中包含生態環境保護責任制度和生態文明建設目標考核評價制度等，是實現國家治理體系現代化的制度要件。