中國社會(huì)政策的歷史演進(jìn)與范式轉(zhuǎn)換
——基于社會(huì)政策與經(jīng)濟(jì)政策關(guān)系的視角

本文以新中國成立至21世紀(jì)中葉中國全面實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化一百年的發(fā)展歷程為背景，對(duì)新中國社會(huì)政策的發(fā)展歷程和演進(jìn)邏輯加以討論。我們將以新中國在其發(fā)展的不同歷史時(shí)期對(duì)社會(huì)政策與經(jīng)濟(jì)政策關(guān)系的回應(yīng)和處理作為基本分析視角，遵循歷史與邏輯相統(tǒng)一的研究方法，結(jié)合馬克思主義關(guān)于人的全面自由發(fā)展的理論，分析研究我國社會(huì)政策發(fā)展演變的歷史軌跡及其內(nèi)在邏輯或規(guī)律性。

如何處理與經(jīng)濟(jì)政策的關(guān)系是社會(huì)政策的核心關(guān)切

關(guān)于社會(huì)政策發(fā)展演變內(nèi)在邏輯或規(guī)律性的研究，國際上有不少值得關(guān)注的成果，國內(nèi)也有一些相關(guān)研究。無論按照何種標(biāo)準(zhǔn)或分析視角劃分，各種社會(huì)政策范式的核心關(guān)切都或多或少、或直接或間接地涉及如何處理社會(huì)政策與經(jīng)濟(jì)政策的關(guān)系這樣一個(gè)重大問題，因?yàn)樯鐣?huì)政策與經(jīng)濟(jì)政策是難解難分的。其實(shí)，在社會(huì)政策的實(shí)際發(fā)展進(jìn)程中，在各國社會(huì)政策建設(shè)實(shí)踐中，在社會(huì)政策理論發(fā)展歷程中，如何處理社會(huì)政策與經(jīng)濟(jì)政策的關(guān)系始終是一個(gè)焦點(diǎn)。

因此，從社會(huì)政策與經(jīng)濟(jì)政策關(guān)系的視角討論社會(huì)政策的歷史演進(jìn)是一個(gè)重要的學(xué)術(shù)角度，只是這個(gè)角度尚未引起應(yīng)有的關(guān)注并得到充分的重視。當(dāng)然，必須承認(rèn)，選擇從社會(huì)政策與經(jīng)濟(jì)政策的關(guān)系視角分析研究社會(huì)政策歷史演進(jìn)的難度是顯而易見的。經(jīng)濟(jì)政策包羅萬象，社會(huì)政策也是復(fù)雜多樣，泛泛地談?wù)摱叩年P(guān)系顯然難以著手。實(shí)際上，只有對(duì)二者的本質(zhì)特征“自性”進(jìn)行比較，才有可能把握二者關(guān)系的狀況及其發(fā)展演變。

基于馬克思主義關(guān)于人的全面自由發(fā)展理論，經(jīng)濟(jì)政策、社會(huì)政策都是實(shí)現(xiàn)人的全面自由發(fā)展的條件或手段。經(jīng)濟(jì)政策及其帶來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展是前提、是基礎(chǔ)，社會(huì)政策及制度帶來的合理分配是橋梁、是中介，二者各司其職，必不可少。

以新中國成立到我國全面實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的百年歷史發(fā)展進(jìn)程為背景，從經(jīng)濟(jì)政策與社會(huì)政策關(guān)系的視角，中國社會(huì)政策的百年發(fā)展歷程可以看作是經(jīng)濟(jì)發(fā)展、現(xiàn)代化進(jìn)程推進(jìn)社會(huì)政策“自性”逐漸回歸的過程。據(jù)此我們可以把中國社會(huì)政策的發(fā)展歷程劃分為四個(gè)歷史階段，涉及四個(gè)本土特色社會(huì)政策范式的邏輯演進(jìn)，即依附范式（社會(huì)政策服務(wù)經(jīng)濟(jì)政策，1949—1978）、兼顧范式（經(jīng)濟(jì)政策兼顧社會(huì)政策，1979—2002）、互構(gòu)范式（社會(huì)政策經(jīng)濟(jì)政策并重，2003—2035）和自主范式（經(jīng)濟(jì)政策服務(wù)社會(huì)政策，2036—）。迄今我國社會(huì)政策的發(fā)展演進(jìn)已經(jīng)歷了前兩個(gè)階段，尚處在第三個(gè)階段的進(jìn)程中，將向第四個(gè)階段邁進(jìn)。

新中國成立70年來社會(huì)政策與經(jīng)濟(jì)政策關(guān)系的演進(jìn)

（一）依附范式：社會(huì)政策服務(wù)經(jīng)濟(jì)政策（1949—1978）

不少學(xué)者認(rèn)為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期我國不存在社會(huì)政策，有兩個(gè)原因。一是受新中國成立之初我國取消含社會(huì)政策、社會(huì)工作的社會(huì)學(xué)一級(jí)學(xué)科的影響。其實(shí)，雖然社會(huì)政策作為學(xué)科被取消了，但實(shí)際的社會(huì)政策仍然存在。二是基于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下社會(huì)政策基本上是與經(jīng)濟(jì)體制一體的事實(shí)。這固然是事實(shí)，但國家和政府實(shí)施的屬于社會(huì)保護(hù)、社會(huì)福利方面的措施還是與經(jīng)濟(jì)政策有區(qū)分的。因此，筆者認(rèn)為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期我國存在實(shí)際的社會(huì)政策，對(duì)全民及集體所有制職工推行“單位（企業(yè)）福利”“集體福利”，而針對(duì)游離于體制之外的民眾或特殊困難人群則出臺(tái)補(bǔ)缺式社會(huì)政策提供救助保護(hù)。正是從這個(gè)意義上，我們把當(dāng)時(shí)的社會(huì)政策稱為“補(bǔ)缺式”。

（1）發(fā)展經(jīng)濟(jì)、推進(jìn)社會(huì)主義工業(yè)化成為壓倒一切的國家戰(zhàn)略。新中國從1953年開始制定國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展第一個(gè)“五年計(jì)劃”。第一個(gè)“五年計(jì)劃”的重中之重就是集中力量進(jìn)行工業(yè)化建設(shè)，建立社會(huì)主義工業(yè)化的初步基礎(chǔ)。“一五”計(jì)劃選擇了與蘇聯(lián)類似的工業(yè)化道路，即高積累、優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的發(fā)展模式。以重工業(yè)為核心成為“一五”及之后一個(gè)較長時(shí)期工業(yè)化的鮮明特色。“‘一五’計(jì)劃的實(shí)施，為我國的工業(yè)化奠定了初步基礎(chǔ)；‘三五’至‘五五’計(jì)劃的實(shí)施，為建立比較完整的工業(yè)體系和國民經(jīng)濟(jì)體系做出了巨大貢獻(xiàn)。”

（2）社會(huì)政策依附于經(jīng)濟(jì)政策（體制）。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，在城市依托國營（國有）企業(yè)和集體企業(yè)，在農(nóng)村依托集體經(jīng)濟(jì)，我國對(duì)全體勞動(dòng)者實(shí)施就業(yè)保障、生活保障及勞動(dòng)保護(hù)。之所以有些學(xué)者認(rèn)為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下不存在社會(huì)政策，除了由于社會(huì)政策等專業(yè)（學(xué)科）被取消外，還有一個(gè)重要原因在于當(dāng)時(shí)實(shí)際工作中社會(huì)政策沒有獨(dú)立的地位，國家主流意識(shí)形態(tài)也不接納、不承認(rèn)社會(huì)政策，屬于社會(huì)政策的內(nèi)容是依托于或者說依附于經(jīng)濟(jì)體制而實(shí)施的。而且在當(dāng)時(shí)，國家發(fā)展經(jīng)濟(jì)壓倒一切，加快推進(jìn)工業(yè)化、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展是國家發(fā)展的優(yōu)先、至上目標(biāo)，國家對(duì)勞動(dòng)者福利實(shí)行“先生產(chǎn)、后生活”“先生產(chǎn)、后福利”“高積累、低消費(fèi)”原則，當(dāng)時(shí)的社會(huì)保護(hù)項(xiàng)目雖然名目繁多，但給付標(biāo)準(zhǔn)是相當(dāng)?shù)偷模瑢?duì)絕大部分勞動(dòng)群眾來說，控制在維持基本生存的最低限度。

（3）城鄉(xiāng)勞動(dòng)者之間社會(huì)福利嚴(yán)重失衡，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)成員乃至廣大農(nóng)村居民處于普遍貧窮的境地。為推進(jìn)國家工業(yè)化，我國在新中國成立之初實(shí)行了“城鄉(xiāng)分割”政策，嚴(yán)格控制農(nóng)村勞動(dòng)力向城市流動(dòng)以便在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)十分落后的情況下保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所必需的勞動(dòng)力，同時(shí)實(shí)施“統(tǒng)購統(tǒng)銷”、工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價(jià)格“剪刀差”等政策，將農(nóng)業(yè)積累源源不斷地吸收到城市和大工業(yè)，支撐了國家工業(yè)化的超常規(guī)發(fā)展。在這種情況下，國家、集體為農(nóng)村社員提供的福利就微乎其微了。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期農(nóng)村社員總體上是貧困的。當(dāng)時(shí)中國81%的人都生活在農(nóng)村，以農(nóng)業(yè)為生。84%的人每天的生活費(fèi)達(dá)不到1.25美元，意味著84%的人口生活在國際通用的貧困線之下。

（4）國家（政府）對(duì)在體制之外的民眾或特殊困難人群出臺(tái)補(bǔ)缺式社會(huì)政策提供救助保護(hù)。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，國家和社會(huì)只負(fù)責(zé)對(duì)災(zāi)民，以及鰥、寡、孤、獨(dú)人員和城鄉(xiāng)特困戶等特殊困難人員提供社會(huì)救濟(jì)。這一時(shí)期城鄉(xiāng)社會(huì)救濟(jì)的對(duì)象有所不同。

（二）兼顧范式：經(jīng)濟(jì)政策兼顧社會(huì)政策（1979—2002）

1978年底召開的黨的十一屆三中全會(huì)，揭開了改革開放和中國特色社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的序幕，我國從此進(jìn)入了經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和社會(huì)轉(zhuǎn)型的快速推進(jìn)期。雖然，1993年中共中央在關(guān)于確立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的文件中首次正式提出“效率優(yōu)先，兼顧公平”，并將其作為分配原則，實(shí)際上自改革開放至今，這個(gè)原則不僅一直是我國分配領(lǐng)域的基本原則，也是我國處理經(jīng)濟(jì)政策與社會(huì)政策關(guān)系的基本原則。當(dāng)然在2002年之后情況發(fā)生了較大的變化。正因如此，我們把自1979年開始改革開放至2002年我國社會(huì)政策的發(fā)展界定為社會(huì)政策的“兼顧范式”時(shí)期，即經(jīng)濟(jì)政策兼顧社會(huì)政策或者說經(jīng)濟(jì)發(fā)展兼顧社會(huì)發(fā)展的時(shí)期。

（1）以經(jīng)濟(jì)政策作為解決社會(huì)問題的基礎(chǔ)手段，或者說通過發(fā)展經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)社會(huì)問題的解決。1979—2002年是我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展時(shí)期，1995年實(shí)現(xiàn)了GDP總量比1980年翻兩番，2000年實(shí)現(xiàn)了人均GDP比1980年翻兩番。在這一時(shí)期，我國政府不僅以經(jīng)濟(jì)體制改革解放了生產(chǎn)力，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)突飛猛進(jìn)的發(fā)展，而且還以經(jīng)濟(jì)體制改革作為促進(jìn)社會(huì)發(fā)展、解決社會(huì)問題的主要手段。尤其是在1985年之前，政府就是以經(jīng)濟(jì)政策調(diào)整作為解決大面積貧困問題的主要手段的。按照我國政府確定的貧困標(biāo)準(zhǔn)，1978年，農(nóng)村貧困人口為2.5億人，占農(nóng)村總?cè)丝诘?0.7%。1978年我國首先開始了農(nóng)村經(jīng)營制度的改革，并采取了農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格逐步放開、發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等多項(xiàng)措施，極大地激發(fā)了農(nóng)民的勞動(dòng)熱情，解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，提高了土地產(chǎn)出率。這為解決農(nóng)村的貧困問題打開了出路。隨著貧困人口的大幅減少，從1986年開始，我國政府開始采取針對(duì)性的反貧困舉措，在全國范圍內(nèi)開展有計(jì)劃、有組織和大規(guī)模的開發(fā)式扶貧。1994年實(shí)施的《國家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》及2001年實(shí)施的《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001—2010年）》等國家重大反貧困舉措，均是主要以經(jīng)濟(jì)政策、經(jīng)濟(jì)手段、經(jīng)濟(jì)舉措作為反貧困的基本途徑的。

（2）市場機(jī)制成為社會(huì)福利供給的基礎(chǔ)或重要機(jī)制。改革開放以來特別是1993年中共中央確立建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)以來，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期我國主要作為福利向民眾提供的就業(yè)、教育、醫(yī)療、住房等都逐步市場化，或以市場機(jī)制作為福利供給的基礎(chǔ)機(jī)制。通過改革勞動(dòng)制度，逐步形成勞動(dòng)力市場，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段調(diào)節(jié)就業(yè)結(jié)構(gòu)。教育產(chǎn)業(yè)化也是20世紀(jì)90年代以來我國主要的教育政策。醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革、住房體制改革等的基本思路也是以市場機(jī)制作為醫(yī)療服務(wù)、住房供給的基礎(chǔ)機(jī)制，“以藥養(yǎng)醫(yī)”、高房價(jià)導(dǎo)致的普通民眾特別是困難群體看不起病、買不起房或租不起房的現(xiàn)象至今未能得到有效遏止。

（3）社會(huì)政策相對(duì)獨(dú)立，但與經(jīng)濟(jì)政策相比較仍處于事實(shí)上的從屬地位。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)，“一大二公”的所有制格局發(fā)生了重大改變，多種所有制并存成為社會(huì)主義初級(jí)階段所有制結(jié)構(gòu)的基本格局。在這種情況下，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期社會(huì)政策與經(jīng)濟(jì)政策（經(jīng)濟(jì)體制）的關(guān)系就必須做出改變了，社會(huì)政策逐漸擺脫經(jīng)濟(jì)體制成為相對(duì)獨(dú)立的體系。以社會(huì)保障制度為例，改革開放前我國的社會(huì)保障制度與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，國家負(fù)責(zé)、單位（企業(yè)、集體）包辦、封閉運(yùn)行。1986年國家提出了社會(huì)保障社會(huì)化原則，社會(huì)保障制度實(shí)現(xiàn)了由國家-單位保障制向國家-社會(huì)保障制的轉(zhuǎn)型，并通過中央政府的推動(dòng)不斷取得進(jìn)展。

（4）補(bǔ)缺式、制度式社會(huì)政策并存，城鄉(xiāng)、地域、職業(yè)、階層之間社會(huì)福利供給的不平衡加劇。這一時(shí)期的社會(huì)政策改革在城鄉(xiāng)之間存在明顯的不同步。城市社會(huì)政策范式大致可界定為“制度式”，農(nóng)村則屬于“補(bǔ)缺式”。在城市，針對(duì)企業(yè)職工的社會(huì)保障制度改革取得了突破性進(jìn)展，1986年隨著國有企業(yè)勞動(dòng)用工制度的改革，我國探索建立了“待業(yè)保險(xiǎn)制度”，1998年12月16日國務(wù)院第11次常務(wù)會(huì)議通過《失業(yè)保險(xiǎn)條例》并予以實(shí)施。這一時(shí)期社會(huì)救助制度也在城市建立起來，1999年國務(wù)院出臺(tái)《城市居民最低生活保障條例》。但在農(nóng)村，各項(xiàng)基本社會(huì)保障制度建設(shè)尚未提上日程，農(nóng)民養(yǎng)老以家庭保障為主。就業(yè)、教育、醫(yī)療、住房、社會(huì)服務(wù)等在城鄉(xiāng)之間存在著很大的不同。

（三）互構(gòu)范式：社會(huì)政策經(jīng)濟(jì)政策并重（2003年至今）

2003年以來，我國政府改變了過去20多年片面追求GDP增長的發(fā)展模式，強(qiáng)調(diào)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，長期沒有得到應(yīng)有發(fā)展的福利制度受到高度重視，并通過切實(shí)措施予以推進(jìn)，我國進(jìn)入了福利制度建設(shè)的黃金期，有的學(xué)者甚至認(rèn)為我國進(jìn)入了“社會(huì)政策時(shí)代”。近年來，伴隨我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，如何發(fā)展和完善福利制度成為人們關(guān)切的問題。是回到上一個(gè)階段社會(huì)政策的“兼顧范式”，還是在經(jīng)濟(jì)穩(wěn)中有進(jìn)的同時(shí)實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利的同步發(fā)展？我們的選擇當(dāng)然是后者。但福利制度的建設(shè)并不是與經(jīng)濟(jì)發(fā)展亦步亦趨、如影隨形，而是互構(gòu)互促、共同進(jìn)步。因此，在社會(huì)政策發(fā)展的這個(gè)時(shí)期，社會(huì)政策與經(jīng)濟(jì)政策并重是必然的，我們可以將其稱為社會(huì)政策與經(jīng)濟(jì)政策互構(gòu)時(shí)期，即“互構(gòu)范式”，而且這個(gè)階段尚在進(jìn)行中。

（1）國家戰(zhàn)略由片面追求GDP增長轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。2003年以來，我國政府在總結(jié)反思改革開放20多年經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，將經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展作為國家發(fā)展的基本目標(biāo)。時(shí)任中共中央總書記的胡錦濤同志在2003年7月28日的講話中提出“堅(jiān)持以人為本，樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和人的全面發(fā)展”。同年召開的黨的十六屆三中全會(huì)提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國內(nèi)發(fā)展和對(duì)外開放”的新要求。

黨的十八大提出中國特色社會(huì)主義事業(yè)總體布局是經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)“五位一體”。黨的十九大明確提出堅(jiān)持“以人民為中心的發(fā)展思想”，強(qiáng)調(diào)必須“把人民對(duì)美好生活的向往作為奮斗目標(biāo)”。所有這些都標(biāo)志著我國發(fā)展戰(zhàn)略的深刻轉(zhuǎn)變，這一重大轉(zhuǎn)變?yōu)楦＠贫冉ㄔO(shè)、社會(huì)政策創(chuàng)新提供了契機(jī)。

（2）社會(huì)政策建設(shè)進(jìn)入新中國成立以來的黃金時(shí)期。2003年以來我國社會(huì)政策一改過去長期滯后的局面，取得了突飛猛進(jìn)的進(jìn)展，進(jìn)入了新中國成立以來最好的發(fā)展期。針對(duì)農(nóng)村居民的養(yǎng)老保險(xiǎn)、新型農(nóng)村合作醫(yī)療等制度相繼出臺(tái)。2007年農(nóng)村低保制度出臺(tái)。2011年《中華人民共和國社會(huì)保險(xiǎn)法》頒布實(shí)施。2014年國務(wù)院頒布《社會(huì)救助暫行辦法》，建立綜合的社會(huì)救助制度。

2011年國家出臺(tái)《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2010—2020）》，2015年中共中央、國務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》，要求到2020年，穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)農(nóng)村貧困人口不愁吃、不愁穿，義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房安全有保障。確保我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困。以經(jīng)濟(jì)政策、市場機(jī)制解決社會(huì)問題的途徑開始扭轉(zhuǎn)。目前實(shí)施的“精準(zhǔn)扶貧”就是采取開發(fā)式扶貧與社會(huì)救助“雙輪驅(qū)動(dòng)”的戰(zhàn)略，經(jīng)濟(jì)政策與社會(huì)政策充分結(jié)合。精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略實(shí)施中的“五個(gè)一批”即發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批、易地搬遷脫貧一批、生態(tài)補(bǔ)償脫貧一批、發(fā)展教育脫貧一批、社會(huì)保障兜底一批，其中發(fā)展教育脫貧一批、社會(huì)保障兜底一批就屬于社會(huì)政策的內(nèi)容，前面“三個(gè)一批”也涵蓋了社會(huì)政策的內(nèi)容。教育、醫(yī)療、住房、社會(huì)服務(wù)等屬于社會(huì)福利的內(nèi)容也逐步回歸。過去長期被忽視的農(nóng)民工、殘疾人、困境兒童、高齡失能老人、留守老人、留守婦女、留守兒童等的社會(huì)保護(hù)體系也得以建立。

（3）發(fā)展型社會(huì)政策成為社會(huì)政策的主體范式。伴隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的到來，我國社會(huì)政策的發(fā)展與完善，既要與時(shí)俱進(jìn)地滿足困難群體的民生需要，也要注意不能影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力。應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持與我國國情和經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的原則，循序漸進(jìn)地推進(jìn)。當(dāng)下乃至今后一個(gè)較長時(shí)期社會(huì)政策改革創(chuàng)新最迫切、最關(guān)鍵的任務(wù)是推動(dòng)社會(huì)政策范式從再分配型向發(fā)展型轉(zhuǎn)變，從制度設(shè)計(jì)上實(shí)現(xiàn)社會(huì)政策與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)合乃至融合。發(fā)展型社會(huì)政策強(qiáng)調(diào)增強(qiáng)政策對(duì)象的自主意識(shí)與自主發(fā)展能力，強(qiáng)調(diào)對(duì)政策對(duì)象人力資本和社會(huì)資本的投資，強(qiáng)調(diào)政策干預(yù)中心的前置（預(yù)防），因此，它不僅僅是社會(huì)福利，是再分配，也是一種生產(chǎn)性或發(fā)展性投資，對(duì)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展是有利的。

（4）社會(huì)政策由補(bǔ)缺式與制度式并存過渡到適度普惠式。在“兼顧范式”時(shí)期，農(nóng)村社會(huì)政策建設(shè)除反貧困等少數(shù)領(lǐng)域有較大進(jìn)展外，多數(shù)領(lǐng)域基本處在停滯或探索期，少數(shù)領(lǐng)域甚至有所退步，如合作醫(yī)療村覆蓋率從20世紀(jì)70年代中后期達(dá)到歷史最高點(diǎn)后迅速下降，至80年代中期達(dá)到歷史最低點(diǎn)（4.8%），到2003年，除少數(shù)年份超過10%以外，長期徘徊在10%以下。進(jìn)入21世紀(jì)以來，上述局面發(fā)生顯著改變。2006年黨的十六屆六中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問題的決定》，首次提出到2020年基本建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系。新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)自2009年推出試點(diǎn)后，到2012年基本實(shí)現(xiàn)了全覆蓋，人人享有養(yǎng)老保險(xiǎn)成為現(xiàn)實(shí)，是我國社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展的重要里程碑。2014年2月7日，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定，在全國范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。新型農(nóng)村合作醫(yī)療自2003年開始試點(diǎn)，到2010年基本覆蓋全國農(nóng)村居民。目前，新型農(nóng)村合作醫(yī)療與城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)的整合正在積極推進(jìn)中。社會(huì)救助制度自2007年農(nóng)村低保出臺(tái)后已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了全國覆蓋。2006年民政部首次明確提出了構(gòu)建“適度普惠型”福利制度的構(gòu)想，此后，針對(duì)老人、兒童、殘疾人等特殊群體的適度普惠型福利制度在各地開始了探索。在這一時(shí)期，適度普惠型福利制度在教育、公共衛(wèi)生、就業(yè)、住房、社會(huì)服務(wù)等領(lǐng)域的探索也得到順利推進(jìn)。

邁向自主范式：社會(huì)政策與經(jīng)濟(jì)政策關(guān)系的趨向展望

按照黨的十九大的戰(zhàn)略部署，到2035年我國將基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化。到21世紀(jì)中葉，我國將建成富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國。經(jīng)過“互構(gòu)范式”階段的發(fā)展，到我國基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化時(shí)，社會(huì)政策制度體系將更加健全，政策項(xiàng)目更加完善，覆蓋對(duì)象更加全面，享受標(biāo)準(zhǔn)不斷提高，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和綜合國力的顯著提升，社會(huì)政策將進(jìn)入“自主范式”發(fā)展階段。在該階段，經(jīng)濟(jì)政策無疑仍然是重要的，是一切事業(yè)包括社會(huì)政策發(fā)展的基礎(chǔ)，但社會(huì)政策的地位進(jìn)一步提升，與經(jīng)濟(jì)政策相比，社會(huì)政策處在優(yōu)先發(fā)展的地位，經(jīng)濟(jì)政策服務(wù)于社會(huì)政策。“自主范式”發(fā)展階段社會(huì)政策處在優(yōu)先發(fā)展的地位、經(jīng)濟(jì)政策服務(wù)于社會(huì)政策，是由社會(huì)政策在實(shí)現(xiàn)人的全面自由發(fā)展中的角色所決定的。

（1）人的全面自由發(fā)展成為國家發(fā)展的基本和最高目標(biāo)。這也是我們將這個(gè)階段我國社會(huì)政策發(fā)展界定為“自主范式”的基本依據(jù)。黨的十九大提出堅(jiān)持“以人民為中心的發(fā)展”思想，既是對(duì)馬克思主義關(guān)于人的全面自由發(fā)展科學(xué)思想的全面繼承，也是中國共產(chǎn)黨一直以來“發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享”思想和實(shí)踐的高度概括。到2035年我國基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化，人的全面自由發(fā)展將成為國家發(fā)展的基本和最高目標(biāo)。

（2）社會(huì)主義現(xiàn)代化的基本實(shí)現(xiàn)將為人的全面自由發(fā)展提供發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。實(shí)現(xiàn)人的全面自由發(fā)展是要具備各方面條件的。進(jìn)入社會(huì)主義時(shí)代，生產(chǎn)資料公有制的建立，為人的全面自由發(fā)展創(chuàng)造了重要的前提條件。但由于社會(huì)主義制度絕大多數(shù)是在生產(chǎn)力比較落后的國家建立起來的，發(fā)展生產(chǎn)力成為這些國家的核心任務(wù)。“如果沒有這種發(fā)展，那就只會(huì)有貧窮、極端貧困的普遍化；而在極端貧困的情況下，必須重新開始爭取必需品的斗爭”。從這里可以看出，人的解放與自由全面發(fā)展必須以生產(chǎn)力發(fā)展作為根本依托，必須堅(jiān)定不移地從現(xiàn)實(shí)中尋找力量，創(chuàng)造條件。到2035年我國基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化，必將為人的全面自由發(fā)展提供發(fā)達(dá)、堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。在此基礎(chǔ)上，我們通過社會(huì)政策等制度政策創(chuàng)新，必然將人的全面自由發(fā)展大大向前推進(jìn)一步。

（3）社會(huì)政策將成為實(shí)現(xiàn)人的全面自由發(fā)展的基本依托和中介。社會(huì)政策以促進(jìn)社會(huì)公平正義、社會(huì)成員共享發(fā)展成果為基本理念，以提升社會(huì)成員普遍福祉和社會(huì)和諧為最終目標(biāo)。社會(huì)政策致力于改善民生，幫助困難群體和弱勢人群，提供公共服務(wù)，合理調(diào)節(jié)貧富差距，減低社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)代價(jià)。實(shí)現(xiàn)黨的十九大提出的“幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶”等保障和改善民生的目標(biāo)，是社會(huì)政策的基本職責(zé)，也是實(shí)現(xiàn)人的全面自由發(fā)展的基本要求。

（4）構(gòu)建更高水平的普惠式社會(huì)政策實(shí)現(xiàn)人的全面自由發(fā)展。在我國社會(huì)主義現(xiàn)代化基本實(shí)現(xiàn)時(shí)期，依托強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，我們應(yīng)當(dāng)基于人的全面自由發(fā)展需要構(gòu)建一種全新的普惠性福利制度，實(shí)現(xiàn)人的全面自由發(fā)展。它將體現(xiàn)以下幾個(gè)鮮明的特點(diǎn)：其一，這種福利制度擺脫了“碎片化”，實(shí)現(xiàn)了福利體系的全國統(tǒng)一，不僅體現(xiàn)了待遇標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，而且實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)籌層次的統(tǒng)一；其二，這種福利制度基于人的全生命周期，一個(gè)人的全生命周期，涉及出生前的孕育、出生、幼兒、少年、青年、壯年、老年、死亡等不同時(shí)期，每個(gè)時(shí)期都應(yīng)當(dāng)有相應(yīng)的福利制度保障其正常發(fā)展，對(duì)廣大的普通民眾尤其如此；其三，這種福利制度是基于“需要”“發(fā)展”而非“身份”“職業(yè)”的，基于“身份”“職業(yè)”等的普惠性只是有利于優(yōu)勢階層、職業(yè)、家庭的；其四，這種福利制度是與時(shí)俱進(jìn)的，因?yàn)槿藢?duì)“需要”“發(fā)展”的追求是不斷變化的。