黨政領導小組研究：文獻回顧與未來展望

邵陽

[摘要]黨政領導小組是在黨政系統之內，出于解決某項緊迫或重大任務的需要，由高層級與高權威部門或人物牽頭，聯合多個主要部門，集中組織資源而設立的具有領導和協調作用的一系列組織機構的統稱，具體包括黨內領導小組與政府內部的議事協調機構。既有的黨政領導小組研究文獻圍繞著“黨政綜合性領導小組”“政府議事協調機構”以及“黨內領導小組”這三大研究脈絡展開，并日益呈現出了“國家治理機制”的研究演進方向。而黨政領導小組研究要想日趨豐富和完善，就需要逐步將研究重點向黨內領導小組研究、黨政領導小組的跨文化比較研究以及黨政領導小組與機構改革的聯動性研究轉移。

[關鍵詞]黨政領導小組? 黨內領導小組? 議事協調機構? 國家治理機制

[中圖分類號]D63? ? ?[文獻標識碼]A? ? ?[文章編號]1009-4245（2020）04-0038-07

DOI：10.19499/j.cnki.45-1267/c.2020.04.007

官僚制組織最初誕生于具有低度復雜性和不確定性的工業社會，憑借著專門分工、層級節制與規則剛性，較好地適應了常規環境下的常規任務處理要求。然而，隨著工業社會向現代社會的過渡，社會結構的日益復雜迫使官僚組織不斷增設部門以應對層出不窮的非常規任務，但與此同時，囿于不斷細化的分工與剛性的規章制度，官僚組織也不可避免地出現了協調困難、機構膨脹以及“訓練的無能”等反功能性特征。就我國而言，由于受碎片化的威權體制影響，各層級政府之間、政府內部之間幾乎都形成了自己的“領地利益”，更是在很大程度上加深了政府組織之間協調的困難性。在此背景之下，面對那些需要優先且操作復雜的緊急任務，頂層官員沒有能力通過正常的官僚結構進行快速行動，必須要轉而尋求設立在正規官僚組織之外的特殊組織的幫助[1]。這種特殊組織的規模一般比原有官僚組織要小得多，組織成員能力出眾且經過精心挑選，運行超越卻又基于既有的命令鏈條，擁有各項組織資源的優先使用權，這一組織模式在我國實踐中的具體形態即為黨政領導小組。

此概念的內涵具有多重性，從狹義角度來看，黨政領導小組主要是指存在于我國各級黨政部門、以“領導小組”為名稱后綴的各種組織，如中央農村工作領導小組，國務院就業工作領導小組等;從廣義角度來看，黨政領導小組是指在黨政系統之內，出于解決某項緊迫或重大任務的需要，由高層級與高權威部門或人物牽頭，聯合多個主要部門，集中組織資源而設立的具有領導和協調作用的一系列組織機構的統稱，具體包括黨內領導小組與政府內部的議事協調機構（如領導小組、協調小組、委員會等）。本文主要從廣義內涵出發。

從廣義上看，國內學界關于黨政領導小組的研究最早可追溯到2001年的《當代中國“組”政治分析》一文。盡管研究已有近20年，但相較于幾乎同期開始的國內問責制研究，聚焦于黨政領導小組的核心文獻總量至今仍未突破百篇。令人欣喜的是，近年來國內學界關于黨政領導小組的研究正逐步增長，整體研究層次和研究主題也更趨多樣。因此，通過文獻述評的方式總結現有研究成果不僅有助于對當前關于領導小組的研究形成整體性認識，為后續研究奠定基礎與指明方向，更有助于為進一步提升國家治理體系與治理能力的現代化做出理論貢獻。對此，借助文獻研究法，本文將既有的黨政領導小組研究劃分為“黨政綜合性領導小組研究”“政府議事協調機構研究”以及“黨內領導小組研究”三大脈絡，并認為黨政領導小組日益呈現出了“國家治理機制”的研究演進方向。

一、“黨政綜合性領導小組”研究脈絡

所謂黨政綜合性領導小組研究，是指從黨政領導小組的廣義內涵出發，未區分黨內領導小組與政府議事協調機構的綜合性領導小組研究。此類研究將黨內領導小組和政府議事協調機構當作一個研究主體，且大多出現在黨政領導小組研究的奠基期，研究主題多為“小組政治”，可分為以下兩大研究路徑：“‘小組政治的基礎性分析”與“借助領導小組透視現代國家成長”。

（一）“小組政治”的基礎性分析

學界關于“小組政治”乃至整個黨政領導小組的基礎性研究起始于程同順與李向陽的《當代中國“組”政治分析》[2]，發展于吳曉林的《“小組政治”研究：內涵、功能與研究展望》[3]，成熟于周望的《中國“小組”政治研究》[4]等文章。這些研究成果圍繞著“小組”的分類、運行特點、功能、問題與未來展望，在一定程度上開創并奠定了我國的黨政領導小組系列研究。

1.“小組”的分類。黨政領導小組根據不同的分類標準，會呈現出不同的類別，既有研究則主要依據存在時限、權屬關系和協調跨度等標準來對其作出分類。

從存在時限來看，可分為常設型小組、階段型小組與臨時型小組。其中常設型小組因某些重大性、基礎性與戰略性任務而設立，不僅地位與權威性更高更強，甚至存在的時間還超過政府的某些正式組成部門，如中央財經領導小組1等;階段型小組則是針對某一階段型工作或任務而設置的，持續時間根據工作或任務的情況決定，短則幾年，長則十幾年，如國務院三峽工程建設委員會等;臨時型小組則是數量最多、更替最為頻繁的小組，往往因社會安全事件、公共衛生事件以及重大自然災害事件等設立，存續時間一般只有數月之久，如青海省玉樹地震災后重建工作領導小組等。

從權屬關系來看，可分為職責同構型小組與權責自屬型小組。職責同構，是指不同層級的政府在縱向職能、職責和機構設置上的高度統一、一致[5]。具體就是指低層級的地方黨政部門會按照中央等高層級部門所設置的小組來成立相應的小組。而權責自屬型小組則正好相反，它主要根據某一層級的黨政部門的治理需要而獨立設置，在其他層級中不會成立相對應的小組。

從協調跨度來看，可分為黨內領導小組與黨政領導小組。其中黨內領導小組屬于內向型領導小組，主要用于加強與保障黨自身的組織建設，如中央黨的建設工作領導小組;而黨政領導小組的設立則是為了確保中國共產黨執政黨地位的實現與堅持黨的“一元化領導”，黨政聯席，黨發揮主導作用，如中央農村工作領導小組是由中央政治局委員胡春華擔任小組組長，國務院農業經濟部門的相關負責人擔任小組成員。

2.“小組”的運行特點。從技術層面的動態分析出發，周望對小組運行的特點進行了概括。首先是“中軸依附”的組織結構特點，小組的職能與權力重心高度集中于“領導成員—牽頭部門—辦事機構”這條中軸線之上，其余組成部門依附于此中軸線來開展具體工作;其次是“虛實結合”的組織存在方式，小組一般不列入各級黨政部門的正式機構名單，這是“虛”的一面，但小組卻存在著實打實的辦事機構或指定承擔日常工作的正式部門（有些小組并不一定下設實體性辦事機構），所頒布的決策和命令也無疑具有約束力，這是“實”的一面;最后是倍量增減的組織運行過程，小組會因各種臨時性與階段性任務的出現而經歷“倍量擴增”的階段，也會因臨時性與階段性任務的結束而經歷“倍量縮減”的階段。

3.“小組”的功能。小組之所以能夠出現在中國并廣泛存在，自然有其獨有的功能優勢，優勢一是溝通協調，隨著社會環境的日益復雜，非常規任務僅僅依靠傳統的單鏈條式官僚體制難以得到解決，需要小組發揮其溝通協調的功能以統合相關的同級與下級機構，統一行動，合理分工;優勢二是決策咨詢，在某項重要決策出臺之前，小組往往承擔著開展調查研究、草擬建議報告等咨詢功能;最后是落實決策，小組不僅要承擔前期的決策咨詢，在正式決策出臺之后，還負責監督并推動政策的最終落實。

4.存在的問題。小組因其獨特的功能優勢在政治生活中扮演著不可或缺的角色，但這并非意味著此組織模式在正式運行過程中沒有暴露出任何問題。遵循“成立—運行—撤銷”這一最基本的組織運行思路，筆者總結了既有研究中指出的問題，可以概括為三點：首先，從小組的成立來看，現有小組往往是由各級黨政機關依據自己的實際治理需求、通過下發文件的方式設置的，既缺乏相關法律依據，也缺少對小組設置合理性的論證，由此帶來的最直接后果便是小組數量過多過雜，分散了相關領導人員處理日常工作的精力;從小組的運行來看，運行不規范是最為突出的問題，為高效迅速地完成治理任務，小組會憑借其地位與權威來干預常設機構的正常運作，尤其是在專項治理的背景之下，出于各方尤其是上層壓力，小組往往會忽視既有的規章制度與行政鏈條，將一切都讓位于某項治理任務的完成;從小組的撤銷來看，階段型與臨時型小組是隨著階段型任務與臨時型任務而設立的，自然也會隨著任務的完成而撤銷，但實際情況恰恰相反，許多階段型與臨時型小組在既有使命完成之后不僅不會立即撤銷，反而出現常設化的趨向，最終導致國家機構膨脹。

5.未來展望。對于“小組政治”研究的未來的展望，不同的學者提出了自己的觀點。程同順與李向陽肯定了小組存在的客觀性與必要性，但為了避免小組的固有缺陷，需要在新的歷史時期以科學的態度、程序和方法來明晰小組的界限與定位;吳曉林基于民主政治的發展與黨政規范化的推進背景，指出了在未來的“小組政治”研究中，仍要回應和解決“小組政治”在黨政關系中的定位、在歷史發展中的功能、在運行過程中的程序、小組本身如何治理以及國外“小組政治”經驗等具體實踐現象;周望則主張小組應逐步從“機構”向“機制”過渡，實現運行模式的全面轉型。

（二）以領導小組透視現代國家成長

“以領導小組透視現代國家成長”路徑研究始于賴靜萍，共經歷了以下兩大發展階段。

在第一階段的研究中，賴靜萍以新中國成立以來領導小組的黨政歸屬變遷為觀察點以透視黨政關系演變，從中把握現代國家成長。新中國成立初期，百廢待興，物資短缺，在此背景之下，能夠統攬全局且突出黨的執政地位的領導小組便在各級黨委普遍開花，以黨代政便是這一時期黨政關系的顯現;改革開放之后，以鄧小平為代表的黨內高層開始傾向于將黨從直接管理國家事務中脫離出來，許多領導小組的黨政歸屬分野也日益明顯，突出了黨政分開的改革趨向;但自20世紀90年代以來，受80年代中后期國內改革與國外環境的影響，中央轉而重申加強黨的領導，但這并非意味著向之前以黨代政的回歸，因為在此期間黨成立的關于總管具體國家事務的領導小組越來越少，而政府成立的領導小組在種類和數量上都呈現出不斷增長的趨勢[6]。在賴靜萍看來，自新中國成立以來領導小組在黨政之間分界的變化趨向從側面反映出了黨政職能分界的合理化與黨政運行的規范化傾向，從而內合于現代國家成長的內在邏輯[7]。

在第二階段的研究中，賴靜萍并未將領導小組當作研究的中介因素，而是直接探討其與現代國家成長之間的內在關聯[8]。在賴靜萍看來，隨著中國經濟社會的全面發展，黨和中央政府在市場監管、社會管理與公共服務等方面設立的黨政領導小組數量逐漸增多，這與現代國家對社會滲透力的增強以及公共責任的提升具有內在邏輯上的一致性，而領導小組盡管存在缺乏監管、運行隨意等弊端，在現代國家理性化因素增長與制度化程度提升的背景之下，其制度性與規范性水平也在與日俱增，從總體上看已演變成為一種介于正式與非正式制度之間、相對穩定且成熟的亞正式制度。

二、“政府議事協調機構”研究脈絡

在黨政領導小組研究的三大主流脈絡之中，關于政府議事協調機構的研究占據著絕對的地位。但不可否認的是，由于前期“小組政治”研究的奠基性與開創性，相當數量的政府議事協調機構研究文獻有部分內容與其重復，這主要體現在對政府議事協調機構的設立原因[9]、分類[10]以及主要弊端[11]等問題的探討。出于研究精簡化的考量，本文不再贅述。而對于政府議事協調機構研究的梳理，筆者將從以下兩大研究路徑展開。

（一）議事協調機構的變遷研究

我國政府的議事協調機構經歷了從“非常設機構”[12]到“議事協調機構和臨時機構”[13]再到“議事協調機構”[14]的歷史變遷，盡管議事協調機構在演變時一直陷入“膨脹—精簡—再膨脹—再精簡”的循環怪圈，但通過一系列的控制型和替代型措施，在一定程度上已經縮小了機構膨脹的步伐，機構精簡的幅度也有所增加。新中國成立初期，為鞏固人民政權與加強社會管理，政務院（國務院的前身）建立了一系列包括中央防疫委員會、中央人民政府防汛總指揮部、中央救災委員會等在內的綜合性與臨時性機構，直到1986年《國務院關于清理非常設機構的通知》出臺，此類綜合性與臨時性機構才有了正式的官方名稱。該文件首次將存在于各級國家機關常設機構之外的委員會、領導小組和辦公室等統一命名為“非常設機構”，并在肯定了“非常設機構”存在的必要性的同時，也意識到了“非常設機構”的過度臃腫所帶來的弊端。到1993年，國務院出臺了《關于國務院議事協調機構和臨時機構設置的通知》，將原本的“非常設機構”改為“議事協調機構與臨時機構”，并首次說明了機構被撤銷后原有工作是否移交以及如何移交等新內容。在2008年的國務院機構改革中，議事協調機構迎來了第三次拐點性變化：國務院相關文件與黨的代表大會紛紛用“議事協調機構”一詞來代替原有的“議事協調機構與臨時機構”，而關于“議事協調機構”精簡化改革的重要程度也被提升到前所未有的高度。

縱觀整個議事協調機構的變遷歷程，精簡化的改革思路不斷明確。雖然仍逃不出“膨脹—精簡—再膨脹—再精簡”的循環怪圈，但只要將議事協調機構的膨脹速度與精簡幅度控制在一定的范圍之內，那么這個循環怪圈便是國家用來克服碎片化威權與部門割裂的有效治理手段。[5]

（二）議事協調機構的運行邏輯研究

議事協調機構的運行邏輯研究是政府議事協調機構研究的另一主流。與之前的小組運行特點研究不同，此類研究更注重從實際的案例調查中挖掘、分析、檢驗議事協調機構的運行邏輯。劉軍強與謝廷會基于對A省A市14位小組工作人員的訪談和319個議事協調小組的全樣本普查，從小組運行的過程視角總結概括了議事協調機構的運作機理：尋找并動員行動者—明確目標—決策協調—跟辦落實[16];謝廷會與陳瑞蓮在繼承上述研究成果的基礎上，將議事協調機構的運行邏輯擴展到了更為廣闊的現實背景之中，認為議事協調機構在正式運行之前，地方官員會因為實際的非常規任務來源（來自上級的外部任務和用于本級發展需要的內部任務）不同而對議事協調機構采取不同的支持策略[17];周望通過議事協調機構與正式序列機構在組織架構上的不同，認為這些差異反映在議事協調機構的實際運行中，就會呈現出“借力與自立”的雙重運作邏輯，“借力”邏輯主要體現在議事協調機構借力權威影響和常設機構，而“自立”邏輯則主要體現在議事協調機構傾向于設立督促檢查機制和考核評比機制，并最終通過對全國愛國衛生運動委員會運作實踐的具體考察驗證了上述研究成果[18];在后續研究中，周望還根據領導小組自立與借力程度的不同，進一步將領導小組在實際中的運行模式歸納為“常態（高借力高自立）”“實體（低借力高自立）”“間歇（高借力低自立）”與“虛置（低借力低自立）”[19]。

三、“黨內領導小組”研究脈絡

從對既有文獻的回顧來看，以黨內領導小組為主題的研究在整個黨政領導小組研究之中所占的比例最小，僅有寥寥數篇1，且無一例外聚焦于中央領導小組的研究之中。

邵宗海從我國黨政關系演變的歷史角度出發，圍繞著中央工作領導小組的組織定位問題進行了開創性研究[20]。他認為中央工作領導小組并非僅僅是“黨的行政擔當機構”，要想深入了解這些領導小組的組織定位，就必須深入黨的領導小組在決策機制中的定位以及在決策定調之后如何協調運作。從在決策機制中的定位來看，由于中央工作領導小組在政治局常委做出決策前要對相關政策進行評估分析，再加之托付給國務院相關單位開展具體實施之前也要具備一定的權威，因而具有決策的機能;從在執行過程中的黨政協調來看，為了在呈報中央政治局常委之前能夠提供相關決策的企劃書，領導小組內部往往會讓各黨政部門的領導對相關問題及本質達成共識，而在具體的決策執行過程中則會因為已有的內部共識而順利推動。因此，“中央領導小組是一個類似具有黨政協調或是黨政運作的機制”。

自邵宗海對中央工作領導小組的組織定位進行研究后，國內學界直至2015年，才由周望對中央領導小組展開了更深入的分析。在《“領導小組”如何領導？——對“中央領導小組”的一項整體性分析》一文中，周望對中央領導小組的基本概況、運行特點、功能定位和發展方向進行了整體性分析，在一定程度上撥開了學界關于中央領導小組研究的迷霧[21]。從基本概況來看，現有的中央領導小組可分為組織人事類、宣傳文教類、政治法律類、財政經濟類、外事統戰類以及黨建黨務類;從運行特點來看，中央領導小組因任務的具體情況呈現出間歇運作的特點，組織結構也相應地呈現出中央領導小組本身及其辦事機構的雙層結構，中央領導小組同樣不列入正式的組織機構名單，因而具有隱匿化的特征，但是小組運行的諸多方式會作為“慣例”逐漸保留下來，日益呈現出制度化的傾向;從功能定位來看，中央領導小組在治國理政之中主要施展著“支持”與“備用”兩大功能，其中“支持”功能體現在中央領導小組是為了實現黨的全面領導、為各項歸口管理體制的順利運行而建立起來的支持性機制，“備用”功能則體現在領導小組專門負責承擔那些常設機構所不能承擔的具有特殊性、重要性與交叉性的任務;從發展方向來看，作為任務型導向的中央領導小組，其職能既有分散又有重疊，需要在頂層設計的思維之下精簡各類中央領導小組，使其由分散型“小組”逐漸向整合型“大組”發展。

張博以中央領導小組為分析對象，就黨內領導小組的組織制度化問題開展了更為細致的研究。自1958年以來，以中央領導小組為代表的黨內領導小組場域幾經變遷。在這一過程之中，黨內領導小組的儀式性存在形式如公開出版物、學術討論與新聞發布等逐漸演化為儀式性的制度安排，而黨內領導小組的運行機制、調研和決策等實體性存在形式，則逐漸演化成實體性機制，這兩大機制共同構成了黨內領導小組制度化的主要形式[22]。

王臻榮與郎明遠則聚焦于黨的十九屆三中全會之后，包括中央全面深化改革領導小組等在內的5個中央領導小組全部更名為委員會，認為這種由“領導小組”向“委員會”的制度化轉變，實則背后是黨的組織制度（民主集中制、歸口管理制與重大工作領導制）的集中體現，同時也是中國特色社會主義制度的自我完善，從而進一步加強了黨的全面領導，突出了黨政之間的新型互動關系[23]。

四、“國家治理機制”的研究演進方向

在前三部分之中，筆者用一定的篇幅分別梳理了黨政領導小組研究的三大脈絡，而縱觀學界近年來關于黨政領導小組的研究動向，可以清晰地發現越來越多的學者開始將黨政領導小組作為一種國家治理機制來展開相關研究，其中的代表性學者主要有周望、原超等人。

原超與李妮致力于探尋地方黨政領導小組機制與地方治理之間的關聯，可分為兩大研究路徑：一是將黨政領導小組作為一種解釋機制用以分析運動式治理如何嵌入正常的科層組織中。作為溝通科層治理與運動式治理的機制，地方黨政領導小組將領導權威內嵌于科層體制之中，依托黨政領導小組和辦事機構，將橫向的組織協調機制轉變為縱向的科層命令機制，增強了科層治理的運動性與資源動員的整合能力，同時也為運動式治理提供了組織載體[24];二是通過分析地方黨政領導小組的運行邏輯以解釋其對地方政府治理產生的影響。黨政領導小組機制以“項目”為載體，以地方政府的領導權威來取代部門的正式權威，再通過一系列的組織結構和制度設計改變了以往對地方政府的弱激勵方式，從而對地方政府進行強激勵[25]。通過以上兩大路徑研究，原超和李妮發現了在正式制度之外，黨政領導小組機制以其高度的靈活性、整合性、協調性與效率性消解了常規科層結構自身治理能力的匱乏，儼然成為中國國家治理中的一項“亞正式治理機制”。

對于黨政領導小組研究的治理機制轉向，一以貫之于周望的研究之中。早在其首篇關于“小組政治”的研究論文之中，他就有預見地指出了“小組在未來應從一個‘機構過渡為一種‘機制”，從而實現其在運行模式上的全面轉型。如今，黨政領導小組在這十多年的演變過程中，經歷了“從無到有”“從個體到體系”“從體系到全面”三大階段，憑借著模式化的組織架構、集成化的功能配置以及協同化的機制組合[26]，與試點機制和督查機制共同成為國家治理工具庫的關鍵技術性機制[27]。

五、未來研究展望

自2001年程同順與李向陽對當代中國“組”政治的開創性分析至今，黨政領導小組研究已經走過了將近二十年的時間。從這二十年間的整體研究狀況來看，既有文獻從小組分類、設立原因、歷史演變、功能定位、運行邏輯、國家治理等多個角度出發對黨政領導小組展開了層次多樣的研究，也對具體的小組治理實踐和治理改革提供了有益的學理借鑒。但仍需指出的是，未來的黨政領導小組研究要想日趨豐富和完善，就需要逐步將研究重點向以下三大方面轉移。

1.加強黨內領導小組研究。黨內領導小組尤其是中央領導小組的設立，是黨的組織制度、歸口管理體制以及黨對社會的全面領導的體現。相較于政府體系內的議事協調機構，黨內領導小組的功能更趨向于對重大事項的決策與重大改革與發展方向的引領。無論是從黨內領導小組的功能性地位來看，還是從中國共產黨在我國政治體制中所扮演的角色與地位來看，對黨內領導小組開展深入研究都是十分重要且必需的。然而目前學界僅有少量研究涉及對黨內領導小組的研究，且大多屬于定性分析，缺少實際案例與訪談的調查研究。

2.開展黨政領導小組的跨文化比較研究。黨政領導小組是中國特色社會主義的優勢機制[28]，但這類決策議事協調組織其實并非中國獨有，許多西方政府也致力于對政府機構進行改革以適應全球化和信息化社會的需求。如彈性化政府就強調利用臨時性的非常設機構和非政府組織來提供公共服務，以及力求在組織管理和人員調配上更具靈活性;無縫隙政府組織理論則強調打破部門之間因標準化的操作流程所帶來的隔離，促使官僚體制之下的各部門與成員之間能夠主動溝通協作。這種決策議事協調組織之間的比較研究能讓我們擺脫既有的理論思維慣性，從而為黨政領導小組后續的改革治理實踐提供理論與實踐上的助益。從現有的研究狀況來看，國內學界對于黨政領導小組的國際比較研究基本處于空白，尚未有任何研究學者就此主題開展相關研究。

3.注重黨政領導小組與機構改革的聯動性研究。學界關于黨政領導小組和機構改革的專門性研究都不在少數，卻很少有學者注意到黨政領導小組與政府機構改革的聯動性研究。黨政領導小組是在正式的政府序列結構之外的，用以解決政府機構所不能解決的突發性、重大性、復雜性事件的亞正式組織機制。隨著我國政府機構改革的推進與完善，其職能內容與聯動能力自然也會隨之發生變化，而此時承擔政府正式機構“救火隊長”身份的黨政領導小組又經歷著怎樣的變化？這也是今后研究有待加強的方向。

時至今日，黨政領導小組儼然成了國家治理工具庫中一項不可或缺的機制。但正如道格拉斯·諾斯所說，機制只是一種臨時性、技術性手段，而制度才是一種社會合理存在的狀態，這意味著對黨政領導小組機制的倚仗不能忽視對常規政府機構運作制度的建設。未來，作為國家治理機制的黨政領導小組也應逐漸走出“黑箱”，在不斷加強規范化與公開化建設的同時，也要適時地將研究重點逐步轉移到黨內領導小組研究、黨政領導小組的跨文化比較研究以及黨政領導小組與機構改革的聯動性研究上來，由此才能更好地發揮黨政領導小組在國家治理工具庫中的重要作用。

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責任編輯：顧 松