論基礎教育高質量發展的治理邏輯

孫閃閃 鄭文慧

[摘? ?要]新時代的治理邏輯是破解社會主要矛盾，戰勝各種風險挑戰，實現中華民族偉大復興的中國夢所必需的新思維、新策略、新方法。它更加強調人的主體性，更加鼓勵學校多樣發展，更加注重教育科學發展的鮮明特征，是破解當前基礎教育發展的各種矛盾，實現教育高質量發展的強大推動力。實現基礎教育高質量發展的治理邏輯包括：形成多元參與的治理機制，齊力共促教育良好局面;增強學校辦學自主權，實現學校的自由發展;發揮市場資源配置優勢，確保基礎教育充分發展;完善社會監督機制，推動基礎教育優質發展;健全家校合作機制，努力辦好人民滿意的教育。

[關鍵詞]基礎教育;高質量發展;治理邏輯

十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》明確指出：“順應時代潮流，適應我國社會主要矛盾變化，統攬偉大斗爭、偉大工程、偉大事業、偉大夢想，不斷滿足人民對美好生活新期待，戰勝前進道路上的各種風險挑戰，必須在堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化上下更大功夫。”新時代的治理邏輯對當前我國各個領域的建設工作都至關重要，是我國破解新時代社會主要矛盾，戰勝各種風險挑戰，實現中華民族偉大復興的中國夢所必需的新思維、新策略、新方法。那么，如何把新時代的治理邏輯融入基礎教育系統，運用“治理”邏輯化解當前我國基礎教育面臨的主要矛盾，進而推動我國基礎教育的高質量發展呢？深入探討這一課題，無疑具有極其重要的理論價值和現實意義。

一、教育治理的生成邏輯和鮮明特征

1.教育治理的生成邏輯

我國現行的基礎教育管理體系是政府行政力量主導下的自上而下的行政管理體制。這種管理范式在我國教育發展比較落后的階段，以集中力量辦大事的優勢，為促進我國基礎教育70年來的發展發揮了重要作用。隨著經濟與社會的不斷發展，我國基礎教育事業獲得了長足進步，而這種帶有濃厚行政色彩的管理范式也逐漸顯現出不適應性，限制了基礎教育事業快速健康地發展。這種不適應性主要體現在兩個方面。一是規范化的教育管理與個性化的教育需求不相適應。規范化的教育管理是主體對主體的管理即人對人的管理，不是人對客體的管理，這與當前人們個性化的教育需求不相適應。二是有限的教育經費與人們對教育的優質均衡發展需求不相適應。社會主義具有集中力量辦大事的優勢，具有很強的計劃性，但政府的力量又是有限的。實踐表明，適當放權，鼓勵私立學校的發展不僅能夠有效緩解政府財政壓力，而且有利于推動我國教育事業的充分發展，破解新時代教育事業發展的主要矛盾。在此背景下，與新時代相適應的治理邏輯憑借自身的顯著優勢在教育領域應運而生。

2.教育治理的鮮明特征

“教育治理是國家機關、社會組織、利益群體和公民個體，通過一定的制度安排進行合作互動，共同管理教育公共事務的過程。[1]”教育治理是從教育管理演變而來，與教育管理相比，具有一些新的鮮明特征。

（1）更加強調人的主體性。教育管理強調主體對客體的關系，即人對人的管理，例如上級對下級的管理，教師對學生的管理。教育治理則體現為一種互為主體的關系，強調多元參與，干部、教師、學生都是管理主體，這是一種自我管理，更能凸顯人的管理主體性。教育治理是對傳統教育管理方式的超越，在這種模式下，學校能夠更加廣泛地了解學生所需、家長所需，使教育決策更能體現人民意愿。因此，治理模式能凸顯人的主體地位。

（2）更加鼓勵學校多樣發展。國內外經驗表明，只靠政府主體的管理，不利于復雜教育問題的有效解決;只靠市場機制，也不能保障提供公平的教育服務。正是在教育管理中“政府失靈”和“市場失靈”的背景下，教育治理模式開始出現，并成為一種新的問題解決機制。在教育治理模式下，政府對學校的直接管理減少，使學校擁有更多發展自主權，能夠推動學校的多樣發展，增加人們的教育選擇機會，從而更好地滿足人民日益多樣化、個性化的教育需求。

（3）更加注重教育科學發展。從教育決策的科學性來說，科學的教育決策是辦好讓人民滿意教育的前提。“在教育治理的框架下，各種不同的教育利益訴求能得到充分表達，使教育決策、政策與立法得到充分討論與論證，這可從政治生態上消除人治顯性或者隱形存在，使管理更加科學。[2]”從教育評價的專業化角度來說，專家智庫參與教育評價無疑有利于增強教育評價的科學性，促使我國教育事業走向更加科學的發展軌道。

二、以教育治理推動基礎教育的高質量發展

基礎教育的高質量發展就是要實現“每個人自由而全面的發展”，具體來說，就是要“在中國特色社會主義進入新時代的歷史方位與教育發展的實踐過程中，優化影響‘一切人自由而全面的發展的教育內外在因素，保障每一個人盡可能獲得自由而全面的發展”[3]。為此，明確當前我國基礎教育高質量發展的現實矛盾，并從社會層面尋求破解之道顯得極其重要。

1.當前我國基礎教育高質量發展的現實矛盾

自中華人民共和國成立以來，國內基礎教育事業取得了輝煌成就，解決了人民群眾的基本教育需求。然而，當前國內基礎教育發展仍面臨著諸多矛盾，主要是基礎教育發展的不平衡和不充分問題。

（1）基礎教育發展不平衡。一是優質資源分布不平衡。在我國，東、中、西部教育資源分布很不平衡，城鄉之間的教育資源也存在很大差距，優質資源過多集中于東、中部經濟較發達地區和中心城市。二是社會需求與就業意愿發展不平衡。《就業藍皮書：2019年中國大學生就業報告》顯示，“2018年大學生的就業滿意度為67%”“專業與崗位相關度為71%”[4]。從就業結果來看，畢業生所從事的工作并不一定與其所學專業有關。這些在一定程度上說明，當前我國的社會發展需求與畢業生的就業意愿不能完全匹配。三是教育投入結構不平衡。教育部統計顯示，“2018年全國教育經費投入為46135億元，其中學前教育總投入經費為3672億元，義務教育經費總投入為20858億元，高中階段教育經費總投入為7184億元，高等教育經費總投入為12013億元”[5]。可見，在教育經費的分配上，對基礎教育的投入偏低。

（2）基礎教育發展不充分。一是教育供給不充分。新時代人民群眾對教育的需求已經從“上學”的基本需求逐漸轉向“上好學”的需求，并呈現出多樣化的特點。二是“減負”不充分。當前，我國中小學課業負擔問題突出，已經成為社會議論關注的熱點。雖然國家早就開始重視中小學生課業負擔問題，而且發布了多項改革措施，但是學生課業負擔過重的問題還未得到全面解決。三是教師隊伍和能力發展不充分。從教師數量看，我國教師隊伍仍顯不足，需進一步發展壯大。從教師質量看，教師的專業能力和教學水平還有待提高。四是人們對教育功能和規律的認識不夠充分。在教育問題上，仍有只關注教育結果、忽視學生成長規律的情況。此外，很多學校的教育思想觀念、課程設置、考試評價方式和管理體制等，未能充分體現出素質教育的要求，有待進一步完善。

2.教育治理為基礎教育高質量發展提供強大助力

當前，我國教育不平衡不充分發展的問題已經影響了學生的全面發展，因此，解決好這一問題是當前推動我國基礎教育高質量發展的關鍵。教育治理所具有的鮮明特征，恰能為破解我國基礎教育發展的現實矛盾，促進我國基礎教育的高質量發展提供強大助力。

（1）教育治理能夠促進基礎教育均衡發展。一是有利于促進不同地區間教育資源的均衡發展。在教育治理背景下，政府的進一步放權，能夠擴大市場空間，充分發揮市場的調節作用。市場的盈利本性將驅使資本涌進教育資源稀缺的地區，這在一定程度上可以緩解當地教育資源的匱乏，從而改善當地的教育發展情況，縮小與其他地區的差距。二是有利于促進不同教育階段教育資源的均衡發展。社會力量是政府供給公共教育服務的合作伙伴。社會力量作為教育治理的主體之一，能夠更及時地利用各種形式的資源和力量，靈活多樣地提供公共教育服務，哪個階段、哪種類型教育資源需求較大，社會力量的投資就會趨向哪里。從以上意義上說，教育治理有助于促進基礎教育的均衡發展。

（2）教育治理能夠推進基礎教育充分發展。一是在教育治理模式下，學校辦學自主權不斷擴大，可擁有更大的自由發展空間。如此，學校就可以根據自身實際探索形成適合本校的發展道路，進一步實現學校的個性化、特色化發展。二是在教育治理模式下，人們能夠平等參與教育管理，擁有更多話語權，促使教育決策更加充分體現人民的意愿。三是辦學主體多樣化促使不同主體之間形成一定的競爭局面。各辦學主體為在市場中占據領先地位，就會積極主動提高本校教師的教學能力和教學水平，從而促進我國教育教學質量的提高。四是教育決策更科學化和教育評價更專業化將促進學校教育更加符合教育發展規律，進而助益我國教育事業的健康長遠發展。

三、實現基礎教育高質量發展的治理邏輯

教育治理就是要讓每一個“細胞”都充滿活力。當前，在教育治理的視野下解決教育發展的不平衡不充分問題，推進基礎教育高質量發展，重點要從以下五個方面發力。

1.形成多元參與的治理機制，齊力共促教育良好局面

多元參與的治理機制能夠有效提高學校的辦學質量和教育教學成效。為實現這一目標，除政府放權之外，還需建立和完善相關制度，尤其是教師、家長和學生參與制度，如教師代表大會、家長代表大會、學生委員會等。未來各項制度的落實，一要提高教師、家長和學生參與學校管理的意識，二要提高教師、家長和學生的教育管理決策能力。具體來說，要完善公共教育事業決策機制，以及重大教育決策審議制度和聽證制度等;要鼓勵社會力量參與，提高教育評估能力，為學校發展提供智力支撐，最終形成多元主體參與的治理機制，齊力共促教育高質量發展的良好局面。

2.增強學校辦學自主權，實現學校的自由發展

為實現學校的自由發展，需要改變政府在教育領域的全能管理模式，增強學校的辦學自主權，讓政府發揮“元治理”作用。進一步說，就是把“小政府、大社會、大服務”作為建設目標，由其他主體承擔的職能不再由政府承擔，政府僅承擔社會和市場“無以承擔，不能承擔的職能”，如培育社會組織，讓渡管理權力，保障學校辦學自主權，對學校進行財政投入等[6]。換言之，政府的主要職責是致力于為學校發展創造良好的環境和保證國家教育方針、政策得到有效貫徹和落實。

3.發揮市場資源配置優勢，確保基礎教育充分發展

市場具有資源配置的作用，在教育領域引入市場，可在公辦校內部、民辦校內部以及公辦校與民辦校之間形成良性競爭局面，激發學校發展活力，促進基礎教育充分發展，從而為社會提供更加優質、多樣的教育服務。然而，當前我國的教育治理機制是在市場力量尚較薄弱、機制尚未成熟的基礎上建立的，因此要慎重看待市場引入問題。一方面，要強化市場的資源配置和效率優化作用，如鼓勵民辦學校提供優質教育資源等。另一方面，政府要強化市場監管，完善市場準入機制、招投標機制、過程監管等，防止教育公共事務過度市場化，致力營造健康、有序的市場環境。

4.完善社會監督機制，推動基礎教育優質發展

推動基礎教育的優質發展，離不開社會的有效監督和評價。為此，要完善社會相關監督機制，促使社會不同群體積極參與、協調、評估教育公共事務，尤其是要履行好評價的職能。社會參與評價包括評價政府和評價學校兩個方面：一方面要評價政府在規劃布局、教育經費投入、教育優質發展等方面的情況;另一方面要評價學校的課程實施、教師的專業發展、學生的培養與發展等方面的情況。此外，還應發展教育的第三方評價組織，以增強社會評價的專業性和科學性。與此同時，政府也要加強對社會組織的監管，確保評價結果公平公正，以推動基礎教育優質發展。

5.健全家校合作機制，努力辦好人民滿意的教育

要辦好人民滿意的教育，首先就要讓家長積極參與教育事務和教育決策，有效監督教育服務質量，推動教育水平不斷提升。為了讓孩子能夠適應未來社會的發展，家長對于子女教育的關注越來越多，被動參與學校教育事務已不能滿足家長的需求。學校雖設有家長委員會，但它在促進學校教育發展上的力量比較有限。為此，實現教育治理，需要提升公民參與意識，建立有效的家校對話通道。這一目標需要通過構建學校社會合作協商制度加以實現，需要在家庭和學校之間“建立一條經常化、制度性的對話通道，重點是搭建協商平臺，明確協商內容，規范協商程序”[7]。

參考文獻

[1]褚宏啟.教育治理：以共治求善治[J].教育研究，2014（10）：4.

[2]褚宏啟.自治與共治：教育治理背景下的中小學管理改革[J].中小學管理，2014（11）：16.

[3]劉堯.新時代教育高質量發展的背景、內涵與策略[J].河南教育（基教版），2019（1）：14.

[4]麥可思研究院.就業藍皮書：2019年中國大學生就業報告[M].北京：社會科學文獻出版社，2019.

[5]中華人民共和國中央人民政府.教育部關于2018年全國教育經費統計快報[EB/OL].http：//www.gov.cn/xinwen/201904/30/content_5387918.htm.

[6]郅庭瑾.基礎教育治理體系構建[M].上海：華東師范大學出版社，2018.

[7]上海市浦東新區社會發展局.中國教育改革前沿報告：浦東新區教育公共治理結構與服務體系研究[M].上海：上海教育出版社，2009.

（責任編輯? ?張慧籽）