金華：打造“高校智庫”助推地方立法

趙曉思 朱劍冰

賦予設(shè)區(qū)的市立法權(quán)是黨的十八屆四中全會(huì)作出的重要部署。相較于全國和省里的立法，設(shè)區(qū)市立法缺乏“本土經(jīng)驗(yàn)”，也缺乏“能工巧匠”。如何破題？2016年5月27日，由金華市人大常委會(huì)和浙江師范大學(xué)合作共建的金華市地方立法研究院揭牌成立，開啟了校地合作探索科學(xué)立法之路。

這是浙江省設(shè)區(qū)市首家地方立法研究院。4年多來，立法研究院積極參與地方立法，碩果累累：為金華市地方性法規(guī)草案提供了40多個(gè)高質(zhì)量的咨詢、評(píng)估或者論證報(bào)告，協(xié)助市人大常委會(huì)開展備案審查糾正了6份存在問題的規(guī)范性文件，起草了1部法規(guī)專家建議稿;經(jīng)常性舉辦立法論壇，參與論壇人數(shù)達(dá)600余人次;探索的“地方立法人才校地合作培養(yǎng)模式”，獲浙江省“十三五”高等教育人才培育項(xiàng)目立項(xiàng)。目前，研究院已發(fā)展成為地方立法服務(wù)高參、地方立法理論研究平臺(tái)與地方立法人才培養(yǎng)基地等“三位一體”的高端平臺(tái)。

硬件軟件齊備，筑牢立法研究院根基

巍巍華夏，法治漸興。2015年立法法修改，地方立法權(quán)擴(kuò)容。2015年7月30日，經(jīng)省十二屆人大常委會(huì)第二十一次會(huì)議批準(zhǔn)，金華獲得地方立法權(quán)。

對(duì)于金華來說，這既為地方法治發(fā)展注入了新的活力，同時(shí)也帶來一系列問題與困惑。

“得權(quán)時(shí)興奮，做起來困難。”金華市人大常委會(huì)副主任、金華市地方立法研究院理事會(huì)理事長周劍敏感慨，“對(duì)于立法工作，我們是邊實(shí)踐邊探索，但立法經(jīng)驗(yàn)、立法理論缺乏，特別是立法人才匱乏，也是擺在面前亟需解決的問題。”

如何解此“燃眉之急”？市人大常委會(huì)經(jīng)過調(diào)查研究，決定向金華本地高校浙江師范大學(xué)“借腦”——統(tǒng)籌整合雙方資源和力量，校地合作，建立實(shí)體地方立法研究院。

“浙師大有優(yōu)質(zhì)的師資、專業(yè)學(xué)科平臺(tái)和渠道，法政學(xué)院有一批從事法律理論研究的教授和老師，他們有能力也有精力做深做實(shí)立法理論研究，為金華立法提供智力支持。”周劍敏表示。

萬丈高樓平地起。為了建好用好立法研究院，充分發(fā)揮高校智庫作用，市人大常委會(huì)和浙師大堅(jiān)持以實(shí)用為標(biāo)準(zhǔn)，健全制度、完善機(jī)制、落實(shí)責(zé)任，穩(wěn)步推動(dòng)研究院實(shí)現(xiàn)建設(shè)實(shí)體化、管理清單化、運(yùn)行規(guī)范化以及活動(dòng)常態(tài)化。

研究院從建立初始，就把建立健全相關(guān)制度作為重要抓手，以此來保障有序運(yùn)行。

“我們制定了《金華市地方立法研究院理事會(huì)章程》和《金華市地方立法研究院章程》。”市人大常委會(huì)法工委主任錢靜介紹，研究院實(shí)行理事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的院長負(fù)責(zé)制;理事會(huì)是研究院的決策機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)研究院的建設(shè)工作，由2名名譽(yù)理事長、1名理事長、1名副理事長和7名理事組成，理事長由市人大常委會(huì)分管副主任兼任;下設(shè)秘書處，負(fù)責(zé)理事會(huì)的日常工作。

“研究院設(shè)院長1名、執(zhí)行院長1名、副院長若干名。”浙江師范大學(xué)法政學(xué)院教授、地方立法研究院執(zhí)行院長鄧佑文說，浙師大精選法政學(xué)院從事憲法行政法、法理學(xué)等方面研究的老師加入，視工作需要也會(huì)邀請(qǐng)跨學(xué)科專家教授參與相關(guān)項(xiàng)目，也鼓勵(lì)法政學(xué)院老師和學(xué)生參與日常工作，為助力金華立法配齊配強(qiáng)“智囊團(tuán)”。

此外，為了保證研究院相對(duì)獨(dú)立、常態(tài)化運(yùn)行，浙師大在校內(nèi)為研究院辦公提供了場地和硬件設(shè)施;市人大常委會(huì)協(xié)調(diào)解決日常運(yùn)行經(jīng)費(fèi)和專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，所需工作經(jīng)費(fèi)列入市人大常委會(huì)立法工作年度專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)預(yù)算。同時(shí)，制定經(jīng)費(fèi)管理辦法，確保專款專用。

“立法研究院的工作任務(wù)分為基礎(chǔ)性任務(wù)和項(xiàng)目性任務(wù)。”鄧佑文介紹，基礎(chǔ)性任務(wù)主要是保障研究院自身日常運(yùn)作，包括日常管理運(yùn)行、科研力量建設(shè)與管理、會(huì)議活動(dòng)組織、信息簡報(bào)編印等;項(xiàng)目性任務(wù)主要是保障研究院圍繞地方立法年度工作任務(wù)展開，包括地方立法理論研究、地方立法專題調(diào)研、地方立法評(píng)估、地方立法起草等。

“每年，研究院都會(huì)根據(jù)市人大常委會(huì)立法計(jì)劃，制定年度工作計(jì)劃，細(xì)化全年任務(wù)清單。”錢靜表示，該計(jì)劃由浙師大分管副校長和市人大常委會(huì)分管副主任共同審定，整個(gè)運(yùn)行過程中，市人大常委會(huì)加強(qiáng)統(tǒng)籌規(guī)劃和工作指導(dǎo)，全力支持研究院工作。

建真言獻(xiàn)良策，為科學(xué)立法當(dāng)好高參

走進(jìn)位于浙師大校內(nèi)的立法研究院辦公室，“探索良法之道 ? 服務(wù)地方法治”這幾個(gè)大字赫然映入眼簾。

“這是研究院一直秉承的宗旨，也是我們努力的方向。”鄧佑文指著書柜里擺放整齊的一個(gè)個(gè)文件夾告訴記者，“這是這些年研究院的成果。”

為金華地方性法規(guī)草案提供各類咨詢、評(píng)估、論證報(bào)告40多個(gè);參與備案審查，糾正了6份存在問題的規(guī)范性文件……研究院交出了一份亮眼的成績單。

打開一個(gè)個(gè)文件夾，里面收錄了研究院的年度工作計(jì)劃，專家團(tuán)隊(duì)撰寫的各類報(bào)告、理論研究文章，以及收集的相關(guān)材料。鄧佑文從研究院建立之初就參與其中，對(duì)每一份報(bào)告都如數(shù)家珍。

“我印象比較深的是參與《金華市社會(huì)保障·市民卡管理辦法（試行）》這一規(guī)范性文件的備案審查。”鄧佑文回憶，辦法的第二十一條規(guī)定，持卡人應(yīng)妥善保管和正確使用密碼，因持卡人出借、轉(zhuǎn)讓、遺失市民卡或泄露卡信息等行為而造成損失的，由持卡人自行承擔(dān)。

“我們審查認(rèn)為，‘遺失市民卡或泄露卡信息等行為造成的損失，由持卡人自行承擔(dān)這一規(guī)定既不合法，也不合理。”鄧佑文解釋，該規(guī)定明顯增加了持卡人的義務(wù)與責(zé)任，免除了其他各方的法定義務(wù)。

首先，現(xiàn)有的有關(guān)社會(huì)保障和金融管理方面的法律法規(guī)都沒有類似的規(guī)定。其次，持卡人遺失市民卡或泄露卡信息造成損失時(shí)，通常會(huì)發(fā)生混合過錯(cuò)，相關(guān)各方同時(shí)存在過錯(cuò)致?lián)p失發(fā)生，這時(shí)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)各方的過錯(cuò)程度承擔(dān)損失的責(zé)任。而且，目前各類軟件、木馬令人防不勝防，持卡人的密碼很容易被竊取，普通百姓無法預(yù)防或防衛(wèi)成本很高，只對(duì)持卡人提出要求有違公平原則。

“我們還查詢了相關(guān)司法案例，其中也有同類的判例支持持卡人依其過錯(cuò)程度承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。”鄧佑文表示，最終我們建議將本條修改為：持卡人應(yīng)妥善保管和正確使用密碼，因持卡人遺失市民卡或泄漏卡信息等行為而造成損失的，持卡人根據(jù)其過錯(cuò)程度承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

“要完成一份論證報(bào)告或是備案審查報(bào)告并不容易。”經(jīng)過這些年的實(shí)踐，鄧佑文對(duì)地方立法有了更深刻的認(rèn)識(shí)，立法工作專業(yè)性極強(qiáng)，提出專業(yè)性意見不是簡單的紙上談兵，首先要對(duì)立法法、立法理論和相關(guān)法理研究透徹，拿到一部法規(guī)先要對(duì)其合法性進(jìn)行審查;同時(shí)要查閱全國相關(guān)法律法規(guī)來參考，并要結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際提出建議，有時(shí)還需要司法實(shí)踐中的判例來支持，“只有這樣才能確保提供的意見準(zhǔn)確、合理，才能讓法規(guī)的每一條都科學(xué)管用。”

“有時(shí)，立法過程中碰到一些有爭議的問題難題，研究院專家的意見建議往往能為我們實(shí)務(wù)工作撥開迷霧。”錢靜說，金華市農(nóng)村生活垃圾分類管理?xiàng)l例草案征求意見時(shí)，關(guān)于垃圾處理費(fèi)的條款爭議較大，“條例草案中規(guī)定按照‘誰產(chǎn)生、誰負(fù)責(zé)、誰付費(fèi)的原則，建立合理的農(nóng)村生活垃圾處理收費(fèi)制度。”

如此一來，產(chǎn)生農(nóng)村生活垃圾的單位和個(gè)人都應(yīng)繳納垃圾處理費(fèi)，對(duì)于一項(xiàng)新增的收費(fèi)來說，很有可能面臨收繳難度大，百姓抵觸，收繳標(biāo)準(zhǔn)不確定的問題。

研究院通過法理分析，結(jié)合現(xiàn)有法律法規(guī)規(guī)定，提出收費(fèi)要做到公開、公平、公正和具有可操作性，建議采用政府投入、社會(huì)捐贈(zèng)、村民委員會(huì)籌措和行政收費(fèi)相結(jié)合的立法模式。最終該建議被法工委采納，也為立法解決了難題。

持續(xù)探索創(chuàng)新，打造地方立法“成果庫”“人才庫”

2019年9月28日，浙江師范大學(xué)國際交流中心二樓會(huì)議室內(nèi)討論聲不斷，氣氛熱烈。當(dāng)天，由金華市人大常委會(huì)和浙江師范大學(xué)聯(lián)合主辦，金華市人大常委會(huì)法工委、浙江師范大學(xué)法政學(xué)院、金華市地方立法研究院共同承辦的“金華市地方立法論壇：新時(shí)代地方立法的理論與實(shí)踐研討會(huì)”在此召開，來自國內(nèi)各高校相關(guān)領(lǐng)域的專家學(xué)者、金華市各機(jī)關(guān)法律實(shí)務(wù)部門工作人員、金華市地方立法研究院成員以及浙江師范大學(xué)師生共70余人參加了本次論壇。

各位專家學(xué)者圍繞當(dāng)前地方立法現(xiàn)狀與問題，聚焦立法科學(xué)性、民主性、合法性等熱點(diǎn)話題進(jìn)行探討和交流。

“干貨滿滿。”不少參與論壇的法律實(shí)務(wù)部門工作人員和學(xué)生都希望這樣的活動(dòng)能多辦幾次。

為強(qiáng)化地方立法理論支撐，研究院啟動(dòng)了金華市地方立法論壇，原則上每季度舉行一次，常態(tài)化開展立法系列講座、地方立法理論和實(shí)踐研討、地方立法宣傳等三大板塊系列活動(dòng)。

“從理論研究到參與立法實(shí)踐，再帶著實(shí)踐中的問題進(jìn)行理論研究，形成了一個(gè)良性循環(huán)。”鄧佑文感嘆，過去沒有這么深入?yún)⑴c法規(guī)誕生到實(shí)施的全過程，不知道立法實(shí)踐中存在哪些問題，做研究總覺得差點(diǎn)意思，“現(xiàn)在立法理論研究做得更深更實(shí)了。”

研究院成立以來，地方立法實(shí)踐和立法理論研究齊頭并進(jìn)，有多篇論文在核心期刊公開發(fā)表，另有13篇論文在各種學(xué)術(shù)會(huì)議交流，并準(zhǔn)備結(jié)集出版。

現(xiàn)在，越來越多的師生參與到研究院的工作中來，研究院的力量愈加強(qiáng)大。

“這也要感謝市人大常委會(huì)的大力支持。”浙師大法政學(xué)院書記于紅說，高校教師每年有很重的科研任務(wù)，也面臨考核，市人大常委會(huì)完善激勵(lì)制度，明確經(jīng)市人大常委會(huì)認(rèn)定的研究成果，可以視情折合成相應(yīng)的科研分?jǐn)?shù)納入考評(píng)，“這為他們解決了后顧之憂。”

良法善治，人才是關(guān)鍵。這些年來，研究院和人大雙向互動(dòng)，一方面通過講座、培訓(xùn)提升立法實(shí)務(wù)人員的理論水平;一方面組織在校學(xué)生到市人大常委會(huì)法工委實(shí)習(xí)，組成立法宣傳分隊(duì)開展法規(guī)宣傳，實(shí)實(shí)在在參與立法實(shí)踐，努力為地方立法工作輸送新鮮血液。

“過去學(xué)生們對(duì)法規(guī)工作和立法理論研究文本的產(chǎn)生都不甚了解，現(xiàn)在不少人對(duì)立法有了濃厚的興趣，專業(yè)論文方面對(duì)此都有所涉及。”立法研究院理事會(huì)秘書長黃中偉說道。

但從長遠(yuǎn)來說，實(shí)現(xiàn)立法人才“造血”功能才能推動(dòng)地方立法的可持續(xù)發(fā)展。“這是我們下一步的目標(biāo)。”于紅表示，接下來，法政學(xué)院將依托研究院建設(shè)，在人才教育模式、學(xué)科建設(shè)、與人大的互動(dòng)方面開展更多有益的探索。

2019年11月14日下午，市人大常委會(huì)與浙師大續(xù)簽共建“地方立法研究院”合作協(xié)議，立法研究院的探索實(shí)踐還將繼續(xù)，為助推金華市地方立法，以及市域治理現(xiàn)代化添磚加瓦。

浙江師范大學(xué)副校長、金華市地方立法研究院理事會(huì)副理事長張根福表示，下一步，研究院將繼續(xù)圍繞“發(fā)揮高校智庫作用，為金華地方立法提供智力服務(wù)”的目標(biāo)，不斷創(chuàng)新工作機(jī)制和方法，加強(qiáng)地方立法理論研究和實(shí)踐探索，提高研究水平和實(shí)務(wù)能力，努力把研究院建設(shè)成為省內(nèi)乃至全國具有重要影響的地方立法智庫，為法治金華建設(shè)作出新的更大貢獻(xiàn)。

（圖片由金華市人大提供）