寧波：建立法規動態維護機制

陳立 趙曉思

如何推動地方性法規“立得住、行得通、真管用”？2019年，寧波市人大常委會作出了《關于建立地方性法規動態維護機制的決定》，從法規實施監督、法規自身完善以及日常保障等三個層面著手，確立立法、執法、司法、守法各環節統籌兼顧、協調推進的法規維護工作模式，全面建立和完善一整套維護法規生命力和權威的系統化、常態化、長效化工作機制。

該機制構建了地方立法“全生命周期管理”，是寧波人大的首創之舉，得到了多方肯定。2020年6月22日，浙江省委副書記、寧波市委書記鄭柵潔對此作出批示：“市人大常委會在全國率先構建法規動態維護機制，推行全周期管理，這是提高地方立法質量的創新探索，值得充分肯定。”

構建地方立法“全生命周期管理”

習近平總書記指出：“當前，人民群眾對立法的期盼，已經不是有沒有，而是好不好、管不管用、能不能解決實際問題。”提高地方立法質量是新時代地方人大一個十分緊迫的課題。

自1988年享有地方立法權以來，寧波市人大及其常委會堅持立法先行，截至2019年9月，共制定地方性法規120件、廢止34件，現行有效86件，并對65件法規共作了75次修改（修訂）。

從追求立法數量到注重立法質量，從強調新法的創制到立改廢釋并舉，寧波市人大常委會不斷推進科學立法、民主立法、依法立法，在提高立法質量方面進行有益探索和嘗試，法規實施情況報告、立法后評估、法規清理……這些工作及制度層面的探索，促使寧波市地方立法工作體制機制不斷完善。

“但是，從地方性法規實施情況來看，我市立法依然存在一些比較突出、不容忽視的困難和問題。”寧波市人大常委會法工委副主任肖子策表示，2019年市人大常委會法工委組織開展的一項民眾問卷調研直觀地展示出當前立法工作存在的一些問題。

“56.15%的受訪者認為我市部分地方性法規內容有所滯后、法規修改不夠及時。”

“34.08%的受訪者認為立法后評估、法規清理機制不完善。”

“40.78%的受訪者認為法規實施缺乏有效監督。”

…………

面對這些現實，市人大常委會如何破題？

“我們認為，要立足于法規實施的動態過程和改革發展的動態環境，建立起一整套維護法規生命力和權威的常態化、長效性工作機制，包括法規實施的監督機制、法規自身的完善機制以及日常性基礎保障機制。”肖子策指出，“我們將這些工作機制統稱為‘地方性法規動態維護機制。”

“地方性法規動態維護機制破除以往對立法的狹義理解，將立法前、中、后各環節有機統一起來，從加強立法調研、加大開門立法、對外建立‘雙組長制、對內創新‘雙員制，有力開展后評估工作、定期聽取實施情況報告，直至建立完善法規動態維護機制，構建了地方立法‘全生命周期管理，以新視野重塑新概念，解決了‘是什么的問題;堅持系統集成，具體內容和任務涵蓋了立法前后一攬子工作，形成了全流程、全環節、全覆蓋的常態化法規動態維護機制，解決了‘做什么的問題;強化共同責任，把立法、執法、司法、守法等各方力量發動起來，凝聚合力，解決了‘誰來做的問題;突出法規維護的‘動態性，通過全面清理與專項清理、定期清理與即時清理相結合，及時查找、發現寧波現行有效的地方性法規與上位法不相一致、與改革發展實際不相適應的地方，及時啟動‘改廢釋，確保法規緊跟法制統一的要求、改革發展的需求，解決了‘何時做的問題。”肖子策解釋，該機制把提高立法質量和增強法規生命力結合起來，既堅持法制統一“立”好法，又注重實施效果“行”好法。

明確3方面內容14項具體任務

2020年4月，寧波市委改革委將實施地方性法規動態維護機制納入2020年工作要點，確定為市領導領銜的重點改革項目，并通過了《寧波市地方性法規動態維護機制建設責任分工方案》，形成了包括3大類14項改革項目的重點任務清單，明確了主要任務、牽頭領導、牽頭單位、責任單位和時間節點等內容，大部分工作要求在2020年底前完成。

“我們在制定分工方案時，堅持黨委領導、人大主導、政府協同、各方參與;堅持法治建設與改革發展緊密銜接、相互促進;堅持立法、執法、司法、守法各環節統籌兼顧、協調推進。”肖子策介紹，3大類任務主要是增強監督效力，保證地方性法規及時、準確、有效實施;創新立法機制，促進地方性法規在適應客觀形勢發展中不斷完善;夯實工作基礎，為地方性法規維護的順利推進提供有力保障。

法規實施的常態化監督是法規動態維護的基本要求和主要著力點。動態維護機制要求全面建立地方性法規實施情況定期報告制度，全面推行地方性法規實施情況專項審議、專題詢問制度，形成地方性法規執法檢查常態化機制，強化地方性法規配套規范性文件備案審查，推進地方性法規實施監督工作向社會公開。

“動態維護要求不斷完善常態化監督形式，加大監督力度。”肖子策舉例說，比如法規實施情況報告制度，2017年寧波就已經開始推行，但關于報告的條件、形式、內容、程序、效力等，尚無明確的規定，此次從報告的時間、條件、內容、形式以及程序、效力等方面進一步予以加強和改進，要求法規施行一年后的六個月內，由主要實施單位向市人大常委會報告實施情況。

“再如，要求將相關法律、法規的實施情況納入聽取和審議專項工作報告、開展專題詢問工作年度計劃，一并或者專門予以聽取和審議、詢問。”肖子策介紹，在執法檢查方面，除了檢查法規實施情況外，還同時了解政府及其部門制定的配套規范性文件情況，并與規范性文件備案審查工作同步開展、一體運作。

法規自身的完善與法規實施的監督一脈相承、密不可分。動態維護機制要求，改進立法后評估工作，加強地方性法規清理，堅持“立改廢釋”并舉，加大前期調研力度，探索法規適用調整。

立法后評估作為一種“立法回頭看”的質量評價機制，促成了立法理念從傳統的“重制定輕修改”向“立改廢釋并重”轉變，填補了立法機關在“立法后環節”怠于行使立法權的缺陷。動態維護機制要求施行已滿三年或者地方性法規涉及的相關事項領域客觀形勢發生了較大變化、政策法律進行了較大調整的，應當適時開展立法后評估。評估可靈活運用單件法規全面評估、相關法規專題事項評估、集中評估等方式，綜合運用文獻研究、調查問卷、現場訪談、個案分析、模擬實驗等評估調研方法和統計數據分析、成本效益分析等各種定量分析方法，增強評估工作的實效性。

此外，法規清理是對法規的“集中體檢”，要加強地方性法規清理，探索建立全面清理與專項清理、定期清理與即時清理相結合的地方性法規清理機制，推進地方性法規清理的常態化、長效化。

評估和清理工作的成果為啟動后續的修改、廢止等立法程序提供條件和依據。要堅持“立改廢釋”并舉，建立立法后評估、法規清理與五年立法規劃項目庫和年度立法計劃有機聯系、緊密銜接的工作機制;加強地方性法規實施中的立法解釋工作。

無論是地方性法規實施的監督還是自身的完善，相關機制的運行效果很大程度上取決于立法機關與法規實施單位、社會各界和公眾的日常聯系、溝通、交流、互動。動態維護機制要求，建立全媒體、廣覆蓋、常態化的地方性法規宣傳、解讀、釋義工作機制，建立日常化、多渠道、全環節的地方性法規信息收集工作機制，建立科學化、規范化、標準化的地方性法規維護效果評估機制，建立分工明確、銜接緊密、運行高效的地方性法規維護履職工作機制，建立政治堅定、業務精通、敢于擔當的地方性法規維護工作隊伍。

法規動態維護不能是人大“單兵作戰”。肖子策表示，要將參與立法前、中、后各個環節的力量都聯合起來，擰成一股繩。

比如，建立立法工作機構與行政審判、復議、信訪等機關的日常聯系交流機制;將法規實施中的有關信息收集納入各級人大代表日常履職范圍等。

做好立法“后半篇”文章

2020年5月，寧波市人大常委會召開地方性法規動態維護機制建設工作推進會，進一步統一思想，明確任務，壓實責任。

“對已經開展的改革項目，有關部門和單位要結合日常工作，進一步總結經驗，形成完善相關工作機制。一些新開展的改革項目，有關部門和單位要積極推進，破解可能存在問題。”在推進會現場，市人大常委會副主任王建社對各單位開展動態維護工作提出了要求。

建立地方性法規動態維護機制是一項整體性、延續性的工作，既是將以往相關工作納入整體框架考量的深化提升，也是對新的思路舉措、制度規范的有力拓展。

“寧波在地方立法和法規實施的過程中存在許多創新，但存在單一零散的情況。”王建社表示，動態維護機制以系統集成為綱，形成了結構完備、配套健全、貫穿立法全程的綜合性機制。

“同時，此次建立動態維護機制也對過去的一些工作進行了總結完善和提升。”比如，對法規實施情況報告、開展立法后評估、法規清理等工作時間、條件、內容、形式、程序等都進行了明確的規定，確保相關工作落實落細，常態化開展。

再比如，將專項審議、專題詢問、執法檢查等工作監督活動與法規實施情況報告、規范性文件備案審查“取長補短”“適度融合”，確保監督實效。

任何制度的運行效果均需要經受檢驗、評估。“市人大常委會有關工作機構負責在每年年初組織開展對上一年度地方性法規維護的效果評估工作。”肖子策介紹，法規實施單位也要對本單位履行法規維護工作職責情況進行自評估，評估情況將通過適當途徑向社會公布。

“我們將適時探索建立‘年度法規維護效果指數制度，并將法規維護效果評估納入法治寧波建設評價體系。”王建社表示。

“相關部門和單位要拓寬思路，積極探索，緊緊圍繞‘動態和‘維護這兩個關鍵詞下功夫，充分整合各方資源，運用互聯網、大數據等信息工具，創新工作方式方法，提升工作實效。”王建社要求。

“緊緊圍繞勞動報酬、勞動合同、休息休假等職工關心的問題，廣泛深入企業和職工開展調研。”

“年度內完成生活垃圾分類管理條例實施情況的報告。”

“通過邀請專家授課、專題學習等形式向全市生態環境系統開展法制專題培訓。”

…………

推進會后，根據任務清單的要求，各牽頭單位、責任單位紛紛交出了本單位參與法規動態維護的年度工作計劃。

藍圖已繪就，揚帆正當時。我們有理由相信，寧波市人大常委會將繼續堅定不移地不斷優化完善地方性法規動態維護機制，做好立法“后半篇”文章，為當好浙江建設“重要窗口”模范生提供強有力的法治保障。

（圖片由寧波市人大提供）