推進基本養(yǎng)老保險制度改革需要厘清的幾個問題

王皓田

我國現(xiàn)代化養(yǎng)老保險制度探索于20世紀80年代中期，初建于20世紀90年代中期，基本框架搭建于21世紀初，經過近40年的建設，特別是隨著社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合的基本養(yǎng)老保險制度的確立，我國已經初步建立起了一個覆蓋范圍廣泛、多方主體參與、規(guī)模龐大的多層次養(yǎng)老保險體系，對我國社會穩(wěn)定與經濟發(fā)展起到保駕護航作用。黨的十九大報告明確指出，全面建成多層次社會保障體系，完善城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度，盡快實現(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌。當前，針對基本養(yǎng)老保險制度改革存在一些分歧和爭論：擴大個人賬戶是否是基本養(yǎng)老保險改革的方向，強調多繳多得是否有助于養(yǎng)老保險制度的公平性，“精算公平”是否可以代替“再分配公平”，養(yǎng)老金模式國際發(fā)展趨勢是否從現(xiàn)收現(xiàn)付制的福利基準型（Defined Benefit，DB 型）轉向預籌積累的供款基準型（Defined Contribution，DC型）等，這些問題都直指基本養(yǎng)老保險制度的核心，本文將針對上述幾個問題進行探討，以期為基本養(yǎng)老保險制度改革提供政策借鑒。

一、基本養(yǎng)老保險制度的核心是共濟性

社會保障是包括社會保險、社會福利和社會救助等在內的綜合體系，它包含著幾個基本的原則。一是實行選擇性原則，通過最低生活保障制度、五保戶制度，以及災害救助制度等，對包括鰥寡孤獨及殘疾者等弱勢群體提供生活保障，這主要表現(xiàn)在社會救助上面;二是普遍性原則，主要是針對公共衛(wèi)生、社會服務、義務教育等人人享有的那部分保障，這主要表現(xiàn)在社會福利方面;三是統(tǒng)籌互助原則，為喪失勞動能力、暫時失去勞動崗位或因健康原因造成損失的人員，提供醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)、工傷、生育等保障，這主要表現(xiàn)在社會保險上面。不管是社會保障中的哪一種功能，其實都是以正向分配原則為基礎。基本養(yǎng)老保險作為社會保障重要的組成部分，要發(fā)揮二次分配的公共政策功能，縮小一次收入分配差距，使社會不同地區(qū)、各階層居民在分享經濟發(fā)展成果方面更加公平和諧，基本養(yǎng)老保險制度的核心是共濟性。

基尼系數(shù)作為國際上通用的測量收入差距的指標，改革初期我國城鄉(xiāng)合計的基尼系數(shù)不過0.3。隨著我國經濟的高速發(fā)展，收入差距也開始逐漸擴大，2003年開始我國城鄉(xiāng)合計基尼系數(shù)就已經超過0.4的警戒線，2008 年升至最高值為0.491，之后雖有回落，但仍一直高位徘徊在0.47左右，2016年的基尼系數(shù)為0.465相比于歐盟國家我國社會保障政策使基尼系數(shù)下降了12%左右，而歐盟國家則下降了40%左右。我國的養(yǎng)老保險不僅沒有縮小收入差距，反而還有所擴大，2018 年我國的基尼系數(shù)為0.474，成為現(xiàn)在世界上收入不平等程度最高水平組的國家之一，收入不平等問題長期積累正在威脅公平、共享社會的建設。2018年我國老年人總收入的基尼系數(shù)為0.46，不僅高于除墨西哥之外的其它所有OECD國家，也大幅度高于東歐的轉軌國家。在這樣的背景下，推進我國基本養(yǎng)老保險制度改革，要充分重視其共濟性核心功能，發(fā)揮二次分配縮小一次分配差距的作用，逐步扭轉城鄉(xiāng)之間、群體之間逆向轉移的趨勢，以更平衡的發(fā)展?jié)M足群眾對美好生活的需求。

二、擴大個人賬戶不是基本養(yǎng)老保險制度改革的方向

隨著人口老齡化趨勢加快，退休人員不斷增多，我國基本養(yǎng)老保險基金支付壓力越來越大，未來面臨巨大資金缺口，給國家財政帶來沉重負擔。部分研究觀點認為，目前我國養(yǎng)老金預籌積累的占比太小，個人賬戶透明度不夠且有透支，未來需要考慮提高個人賬戶的占比，有助于調動職工勞動積極性和供款積極性，提高企業(yè)生產率。我國目前實施社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合的基本養(yǎng)老保金制度這種觀點的提出有三種實施的方案：一是將社會統(tǒng)籌的部分放入個人賬戶以提高占比;二是通過提高個人繳費率提高個人賬戶占比，也就是強調多繳多得;三是改變現(xiàn)收現(xiàn)付制（DB）轉向預籌積累制（DC）。第二種方案和第三種方案將在后面的部分重點探討，本部分主要分析第一種方案是否可行。

將社會統(tǒng)籌的部分放入個人賬戶以提高個人賬戶的占比，這樣的做法不利于縮小高低收入人群間的差距，對于低收入群體而言是不公平的。舉例來講，北京市2019年度全口徑城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員平均工資是106168元，按照現(xiàn)有的規(guī)定以超過平均工資的300%或少于60%為繳費上下限，甲職工年薪15萬元，這在北京市相當普遍，單位將為其個人賬戶打入2.5萬元;乙職工年薪7萬元，北京市新生代農民工2019年平均工資基本在這個水平，單位將每年為其個人賬戶打入11200元，經過30—40年的積累和復利，基本養(yǎng)老保險將進一步擴大初次收入分配的差距，這與提高基本社會保障公平性、共濟性的準則相違背。

三、強調多繳多得要以基本養(yǎng)老保險共濟性為基礎

在我國一次分配制度是以按勞分配為主體，多種分配方式并存，強調多勞多得的原則，充分發(fā)揮市場配置勞動力資源的決定性作用。如果在二次分配中，仍然過分強調多繳多得，一次分配的差距不僅不利于縮小，反而有可能會加大，必然會出現(xiàn)了“逆向轉移”的問題。基本養(yǎng)老保險是在90年代初期將個人賬戶引入制度之中，分為個人賬戶和社會統(tǒng)籌賬戶兩個部分，以工資的一定比例去繳費，在一定年齡后根據(jù)繳費情況獲得收益，基本體現(xiàn)了多繳多得的原則。個人賬戶規(guī)模比例會影響社會保障項目的共濟性，不利于社會公平。因此，從引入個人賬戶以來，我國養(yǎng)老保險個人賬戶所占比例經過了三次調整，從90年代初期的16%的個人賬戶設計，到1997年的11%的個人賬戶，再到現(xiàn)在8%的個人賬戶，目的是提高社會統(tǒng)籌所占的比例，以增強公平性。雖然多繳多得的辦法對于參加某一險種有一定的激勵因素，如果以擴大個人賬戶規(guī)模為舉措，這將與社會保障的核心相違背，也不利于大公平，強調多繳多得應建立在基本養(yǎng)老保險共濟性的基礎之上。

從國際上來看，智利1981年養(yǎng)老金改革以來實行的是預籌積累型養(yǎng)老金個人賬戶模式，初期對經濟發(fā)展起到了積極作用，但這一制度對于提高參保人的積極性方面并沒有想象中那么高，在本國已經步履維艱。從1981 年至2009 年智利養(yǎng)老保險繳費數(shù)據(jù)顯示，新制度的參保人平均只有41.7% 的勞動年限（18—60 歲）有繳費，并且繳費年限較低的參保者大部分為非正式就業(yè)人員。而且，勞動力市場中的性別歧視也延續(xù)在養(yǎng)老金待遇上，女性處于勞動力市場的弱勢地位，女性的非正式就業(yè)無法在個人賬戶中增加積累，對于非正式就業(yè)人員，特別是花費在家務勞動和家庭照顧上時間較多的女性而言，擴大個人賬戶，沒有建立在基本養(yǎng)老保險制度共濟性基礎上的多繳多得是極為不公平的。

除基本養(yǎng)老保險外，縱觀社會保險的多種項目，很多險種很難與多繳多得掛鉤，即使硬要掛鉤是對公平性極大的破壞。例如，醫(yī)療保險是按照工資的一定比例去繳費，得病頻率多、得大病則獲得的較多。如果按照多繳多得的原則，有些人可能覺得自己不會得病就少繳費，一旦得大病則陷入危機，起不到醫(yī)療保險應有的作用，也不利于社會穩(wěn)定。生育保險也是如此，如果按照多繳多得的原則，只有具備生育可能的女性愿意多繳，而男性和不具備生育意愿、非適齡女性則都不會參加。工傷保險是根據(jù)從事的行業(yè)風險安全而設計的費率，不能因為多繳就多得，這樣更加有失于公平性。失業(yè)保險是針對因失業(yè)而暫時中斷生活來源的勞動者提供物質幫助以保障其基本生活，并通過專業(yè)訓練、職業(yè)介紹等手段為其再就業(yè)創(chuàng)造條件的制度。一般而言機關事業(yè)單位的人很少失業(yè)，但失業(yè)保險也需要他們繳費，如果只是針對存在事業(yè)風險的人繳費參加失業(yè)保險，失業(yè)保險制度就很難持續(xù)存在。因此，對于整個社會保險而言，其核心是共濟性，強調的是互助共濟和社會公平，飽含了政治認同、國家凝聚、社會團結、集體文化及收入再分配的功能。

四、“精算公平”要建立在“再分配公平”基礎之上

基本養(yǎng)老制度的核心是共濟性，其主要功能是平抑一次分配收入差距，扭轉城鄉(xiāng)之間、群體之間逆向轉移的趨勢。“精算公平”固然重要，但它的適用范圍和作用十分有限。1994年瑞典實施17%的名義賬戶制，2008年精算結果是2020年出現(xiàn)負債大于資產的情況，而實際情況是當年的名義賬戶就出現(xiàn)負債大于資產。即使是商業(yè)養(yǎng)老保險也很難實現(xiàn)精算的平衡。如果把精算平衡作為基礎，有本末倒置之嫌，發(fā)揮不出基本養(yǎng)老保險制度平抑一次分配收入差距的根本功用，“精算公平”要建立在“再分配公平”基礎之上，在基本養(yǎng)老保險制度設計中要合理運用精算技術。

一是精算平衡需要政府兜底。所謂精算平衡就是要參考社會平均工資的增長水平、投資收益率、期望壽命、人口增長率、老齡化速度，定期調整繳費率、給付率、最低的繳費年限和退休年齡，盡可能達到可持續(xù)的代際平衡。然而，這樣的測算有一定的適用范圍，并隨時面臨著調整。因此，“精算平衡”更應該強調其原則、方向與作用，必要時需要政府財政兜底。

二是邊界設定不同精算中性無法確定。由于社會經濟發(fā)展的不確定性，設定不同的邊界條件，精算的結果就截然不同，精算中性將無法確定。對于社會保險需要合理運用精算技術，要建立一個自身能夠精算平衡的制度，這一切都是以共濟性為核心的，需要建立在“再分配公平”基礎之上。

三是一些社會保險很難運用精算技術去準確測算。以失業(yè)保險為例，既要預測經濟增長速度又要估算就業(yè)彈性，僅經濟增長速度這一項，就不是可以精算出來的，其他如醫(yī)療保險、生育保險更是難以精算。

五、現(xiàn)收現(xiàn)付制是養(yǎng)老金模式發(fā)展的方向

20世紀80年代，世界銀行推出公共養(yǎng)老金“系統(tǒng)改革”，即把公共養(yǎng)老金的籌資模式由現(xiàn)收現(xiàn)付制轉變?yōu)轭A籌積累制，積累的養(yǎng)老基金由私人的基金公司來運營管理，給付模式由給付確定型變?yōu)槔U費確定型（即個人賬戶）。1981年智利率先開始公共養(yǎng)老金“系統(tǒng)改革”，由現(xiàn)收現(xiàn)付制的福利基準型轉向預籌積累的供款基準型，實現(xiàn)預籌積累型養(yǎng)老金個人賬戶，由私人養(yǎng)老基金管理公司運營管理。在2000年前后的大約10年里，有38個發(fā)展中國家學習智利模式，然而2008年金融危機之后到現(xiàn)在已有21個國家撤回這一模式。被譽為“系統(tǒng)改革樣板”的智利，在2016年7—8月百萬人上街游行，抗議當前已運行多年的養(yǎng)老金體系。2018年國際勞工組織出版了《撤回養(yǎng)老金的私有化：重建東歐與拉美的公共養(yǎng)老金制度》全面總結了智利模式的興衰，稱之為是“失敗的30年”。 國際勞工組織總結各國改革經歷，提出了包括11個步驟在內的撤回程序。

智利作為第一個實施預籌積累型養(yǎng)老金個人賬戶的國家，對于智利養(yǎng)老金改革失敗原因的分析最具有借鑒意義。一是養(yǎng)老金預籌積累型缺少風險分擔機制，增加了參保者的貧困風險。智利實施養(yǎng)老金預籌積累模式經過近30年的實踐，近50%的退休人員無法得到政府曾承諾的最低養(yǎng)老保障，于是在2008年建立完全由政府出資的非繳費型團結養(yǎng)老金制度（non-contributory solidarity pension），用以彌補預籌積累制的缺陷。二是養(yǎng)老金預籌積累型個人賬戶的養(yǎng)老金替代率較低。根據(jù)智利2007—2014 年統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，“個人賬戶的養(yǎng)老金替代率為34%，個人賬戶加團結養(yǎng)老金的合計養(yǎng)老金替代率為45%”。2016年智利發(fā)生大規(guī)模游行抗議的主要原因就是因為養(yǎng)老金給付過低，“91%的養(yǎng)老金領取者領到的養(yǎng)老金不及智利最低工資的62%，中產階層拿到的養(yǎng)老金雖然高于最低工資，但是替代率僅為23%左右”。三是養(yǎng)老金替代率低，一方面是養(yǎng)老金高運營成本，另一方面是運營的風險較大。智利養(yǎng)老金高運營成本主要表現(xiàn)在個人賬戶的高管理費，預籌積累型養(yǎng)老金需要由私人養(yǎng)老基金管理公司運營管理，雖然2008年智利建立了私人養(yǎng)老基金管理公司競標機制，管理費有所下降，賦予了個人重新選擇養(yǎng)老基金管理公司的權利，但大部分參保人員并沒有太多專業(yè)知識和投資經驗，重新選擇養(yǎng)老基金管理公司對他們而言意義并不大，也沒有使得通過企業(yè)間競爭達到降低管理費的目的。預籌積累型公共養(yǎng)老金必然實行的是強制性繳費，不同于自愿參保，政府要為基金積累增值負責，由于強制繳費基金積累迅速，養(yǎng)老基金供給量缺乏彈性，政府很快就需要面對巨額資金的增值問題，由于發(fā)展中國家資本市場的發(fā)育程度較低，而且資本市場不確定性較大，一旦遇到2008年金融危機，保成本都是問題，更別說收益了。

我國推進基本養(yǎng)老保險改革要以共濟性為核心，要發(fā)揮好二次分配的公共政策功能，縮小一次收入分配差距。我國在多年個人賬戶“做實”試點停滯不前的情況下，現(xiàn)收現(xiàn)付制下的名義賬戶制將成為一種比較務實的選擇，體現(xiàn)“適度”差別，激發(fā)參保者的積極性。同時，根據(jù)省級統(tǒng)籌推進情況和中央調劑金制度運行情況，盡快開啟基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌改革，實現(xiàn)費率水平、費率結構、繳費基數(shù)核算方式和待遇計算發(fā)放辦法等的制度結構的統(tǒng)一，基金管理的統(tǒng)收統(tǒng)支的管理一體化，制定并實施全國統(tǒng)一的養(yǎng)老保險經辦服務標準流程。要加快推進農民工市民化進程，實現(xiàn)農民工主體、機會、結果三方面平等，這對于擴大繳費人群、夯實繳費基礎具有重要的意義。

（作者單位：國家發(fā)展改革委體管所）