政策落實跟蹤審計中多元主體參與路徑

鐘琳毓

摘要：多元主體參與是完善政策落實跟蹤審計的重要路徑之一，政策落實跟蹤審計的宏觀性和涉及范圍廣的特征與審計資源的有限性促成了多元主體參與的必然。從政策的對象、負責政策落實、以及對政策落實進行監督的各方主體來看，各類主體在政策落實跟蹤審計中具備各自角色定位。政策落實跟蹤審計對各類主體的利用中存在國家審計與多方主體的聯系度過密、國家審計提請協助所得到的配合度不高、國家審計向政策對象獲取信息付出時間成本高的問題。由此提出設置專門聯絡人并定期輪換、重視審計人員的技術能力培養和巧用媒體宣傳提升政策落實跟蹤審計效果的建議。

關鍵詞：政策落實跟蹤審計;多元主體;國家審計

中圖分類號：F239? ? 文獻標識碼：A

文章編號：1005-913X（2020）11-0006-04

一、研究背景與文獻綜述

黨的十九屆四中全會將推進國家治理體系和治理能力現代化作為大會的鮮明主題，推進現代化進程需要有系列制度安排和頂層設計，逐步將制度優勢轉化為治理效能并不斷增強和完善。制度安排和頂層設計需要有政策措施的層層落實加以鞏固，而對于國家政策措施的具體部署、執行進度和實際效果則需要國家審計進行監督，以促進政令暢通和經濟的平穩運行。2015年中辦國辦聯合印發《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》，肯定國家審計在保障國家重大決策部署貫徹落實的重要作用，2016年審計署印發《“十三五”國家審計工作發展規劃》將政策落實跟蹤審計列為重點開展的審計業務。不論是從國家全局意義的層面，還是從國家審計的實務工作角度來看，政策落實跟蹤審計都是現階段需要深入探索的重要主題，開展政策落實跟蹤審計的理論研究具有深遠意義。

現階段的政策落實跟蹤審計研究主要為國外案例借鑒和國內案例總結，在提出完善政策落實跟蹤審計的路徑方面，進行多元主體參與成為被反復提及的建議之一。首先，在國家審計系統的內部協調方面，何菊蓮（2019）認為應當形成區域協同，實現審計監管成果共享。[1]其次，在國家審計與外部主體的聯動方面，劉國城和黃崑（2019）認為在扶貧政策落實跟蹤審計中應當重視包括工商注冊、房屋登記等政府部門的相互合作，[2]周澤將和陳駿（2017）認為，應當建立政策主體和專業機構參與橫向聯動機制。[3]最后，在政策落實跟蹤審計的執行環境方面，王士紅，孔繁斌（2015）提出，需要增加普通民眾與媒體成為共同參與的多元主體，保障公共政策審計的公正性。[4]雖然對于政策落實跟蹤審計中多元主體參與協助的重要性得到了廣泛肯定，但對于多元主體在政策落實跟蹤審計中的意義、角色定位、能夠發揮的作用以及如何向國家審計提供協助以促成審計活動的高效完成等內容都沒有展開闡述。綜合文獻，除政策落實跟蹤審計的執行主體，即國家審計的各級審計機關外，參與政策落實跟蹤審計中的多元主體主要還有社會審計、其他政府部門、企業、普通群眾、媒體等。文章認同學者對政策落實跟蹤審計中的多元主體共同參與的重要性的看法，在并在此基礎上對如何進行參與和協助展開論述，為國家審計開展政策落實跟蹤審計的理論研究提供新的研究思路。

二、政策落實跟蹤審計多元主體參與的意義

（一）政策落實跟蹤審計的特征促成多元主體參與的必然

黑龍江省審計學會課題組認為，政策措施落實審計具備任務新、政治性強、頻率快（每月上報）、審計風險大、責任追求力度大的特點。[5]相比其他審計類型而言，政策落實跟蹤審計具備明顯特征——宏觀性強和涉及面廣。一方面，政策落實跟蹤審計的關注面為政策層面，需要對政策進行整體把握并對落實細節進行監督，政策落實跟蹤審計需要關注包括三大攻堅戰、供給側結構性改革、“放管服”推進、營改增實施、重大項目落地、金融服務實體經濟等情況，宏觀性體現明顯。另一方面，政策落實跟蹤審計涉及面廣，體現在觸及的行業領域廣，以及審計項目中涉及到的相關部門和人員多。政策涉及行業涵蓋農業、制造業、金融業、環境與公共設施管理業等。每個政策處在其特定行業，其從政策下達后的具體部署和執行單位的各個環節中，會不可避免將相關的國家機關連接起來，以政策的貫徹落實為主線，在不同階段中牽扯到其他部門的工作責任。尤其是，政策落實跟蹤審計的相關方除了國家審計和被審計對象外，還有非常關鍵的第三方，即政策的作用對象，一般體現為在政策落實的結果中接受政策優惠或受政策約束的組織、團體或個人，由此，在政策落實跟蹤審計中能夠形成以政策為中心的監督、執行和作用對象的三方關系。可見，政策落實跟蹤審計的特征屬性決定了政策落實跟蹤審計會面對到多方主體，而其中多方主體的被動參與是不可避免存在的。

（二）國家審計的有限資源要求多元主體參與的存在

不論是單獨開展審計還是結合其他審計項目開展審計，政策落實跟蹤審計的特征都使得其在審計工作內容會具備有工程審計、金融審計、財政審計等多種審計的內容，其需要在審計團隊中擁有相匹配的專業能力，以符合對審計勝任力的要求。且面對政策的涉及面廣和時間拉鋸長等特點，國家審計需要在政策落實跟蹤審計中投入的審計資源也相應加大。但作為屬于公務員體系中的國家審計，其人員數量一定，尚且還需兼顧其他審計項目，能夠在政策落實跟蹤審計中投入的審計資源有限，在不借助外部力量的前提下，容易面對審計資源分配是否合理的問題。此外，雖被審計對象需要向國家審計提供所必須的材料文件，但從證據的證明力度來看，從內部獲得的證據證明力度會小于從外部獲得的審計證據的證明力度，國家審計需要從外部獲得佐證或具備直接證明效力的證據來提供較高程度的保證，而此時審計會需要與外部主體產生聯系，外部主體會自然參與到政策落實跟蹤審計中來。

三、政策落實跟蹤審計的多元主體闡述

從相關法律法規中可以得到，審計工作必然能夠與多主體產生接觸。例如審計法第三十七條規定，國家審計能夠在必要時提請公安、監察、財政、稅務、海關、價格、工商行政管理等機關提請協助。審計準則第二十條規定，審計機關可以聘請外部人員參加審計業務或者提供技術支持、專業咨詢、專業鑒定。結合政策跟蹤審計的特征，多元主體在政策落實跟蹤審計進程中具備更鮮明的特征。

（一）政策落實跟蹤審計的多元主體角色定位

以政策的貫徹落實為中心，文章將包括國家審計在內的多元主體的角色定位簡單可分成三類，即政策監督、政策落實和政策對象。參與政策落實跟蹤審計的多元主體主要聚集在政策監督類中，例如國家審計及其購買的社會審計服務、提請進行協助的其他國家機關等。政策落實類涵蓋政策貫徹落實全過程中負責部署和執行的所有部門和單位，包括機關單位和國有企業，都在政策貫徹落實中承擔不同責任。政策對象，即為政策貫徹落實過程中的受惠方或被約束方，可以為組織、團體或者個人。此外，還存在政策貫徹落實的環境因素，主要為新聞媒體，能夠對政策措施的貫徹落實與監督情況進行宣傳和監督。

（二）政策落實跟蹤審計中多元主體的功能作用

三類主體在政策落實跟蹤審計中發揮著不同的功能作用。毫無疑問，國家審計是政策落實跟蹤審計的開展主體，其他的主體在政策落實跟蹤審計中發揮的作用需要依賴于國家審計得以體現，而國家審計與其他主體之間產生的關聯則是主體能夠在政策落實跟蹤審計中參與和協助路徑。

首先，向國家審計提供協助的主體主要有社會審計、相關的國家部門和單位。社會審計通過國家審計購買服務，實現協助國家審計開展政策貫徹落實的監督作用，在國家審計發起審計服務購買的前提下，社會審計能夠成為政策落實跟蹤審計團隊的一部分，參與政策落實跟蹤審計各個階段，以及在具體階段中參與任何一個部分的審計任務，但具體安排由國家審計確定。在審計監督之外，例如稅務局、房產局、車管所等國家部門和單位都是國家審計可以提請協助的對象，這些部門和單位大多為國家審計提供與被審計對象相關的數據，而國家審計將其整理成為審計證據。國家審計提請協助的部門在政策落實跟蹤審計中的協助體現在資料的提供，相對社會審計，國家部門和單位提供協助的時間更為短暫且迅速。

其次，政策的貫徹落實的執行方不僅在國家機關單位，還在于國有企業，執行方根據相關文件要求開展具體落實方法的制定和選擇，最終獲得政策落實效果。執行方需要在落實方法的制定、執行與否、執行進度、執行效果都受到國家審計的監督，且監督是持續跟進并需要進行反饋改正的。當國有企業作為被審計對象時，國家審計可以對內部審計工作進行合理信賴，并適當利用企業內部審計的工作。在審計過程中，國有企業內部審計負責與國家審計對接，以促成工作的順利開展。對于政策執行方的作用階段，其需要在審計過程中負責與國家審計進行持續配合，以在后續問題的反饋中及時更正。

再次，政策的落腳點會體現在工程項目的竣工、惠及人員的利益得到、環境指標的達成等等。部分政策的服務對象為組織、團體或個人能夠受到政策的優惠或被約束，其會處在政策貫徹落實全過程的最后一環，政策貫徹落實效果能夠通過政策服務對象進行反映。另外體現在工程項目或環境治理等客觀環境上的政策效果，也依然能夠被組織、團體和個人直接感知。當政策的貫徹落實能夠帶給政策服務對象以好處，國家審計可以從政策落實進程的最后一環開展逆向審查，向政策對象取得審計思路或線索，與賬面內容進行雙向驗證。另一方面，作為政策對象，由于利益的切身相關，可以對政策落實和國家審計的監督情況進行反向監督，即可以形成政策對象對政策落實和政策監督主體的監督。

最后，新聞媒體在政策落實跟蹤審計中的作用也不容忽視。一方面，政策的貫徹落實全過程和國家審計的監督工作都能夠被新聞媒體所監督。新聞媒體能夠關注到政策的落實情況，在政策落實的全過程中對政策落實進行監督，而國家審計能夠通過新聞媒體的報道關注到政策措施的落實情況，新聞媒體可以成為國家審計進一步獲得審計證據的入口。另一方面，新聞媒體能夠通過宣傳，提升對政策落實的關注度，達到拉攏多方主體參與監督的效果。此外，新聞媒體還能夠對國家審計的職責權限和政策落實跟蹤審計結果進行宣傳，增強各方主體對國家審計認識，讓協助更加順暢。

四、政策落實跟蹤審計的多元主體參與路徑問題剖析

（一）國家審計與多方主體的聯系度過密

在政策落實跟蹤審計的多方參與中，國家審計需要面對與多主體相接觸所產生的聯系過密的風險。一方面，在保密性問題上。國家審計在利用社會審計參與政策措施落實跟蹤審計過程時，會自然將政策落實的具體情況以及審計監督內容暴露在社會審計當中，即會有泄密風險。而媒體報道所需要的信息詳細準確也會與國家審計的專業性和保密性產生沖突，[6]如果滿足媒體報道所需要的詳細信息要求，國家審計將會難以完成保密要求。另一方面，在獨立性和客觀性問題上。國家審計與多元主體接觸過程中，在人員之間的相互聯系中的過度熟悉會影響審計人員的公正判斷，讓國家審計處于人情的為難當中，而如果在接觸之中產生矛盾和不愉快，糾葛也容易產生偏見而獨立性損失。

（二）國家審計提請協助所得到的配合度不高

雖在政策落實跟蹤審計中，國家審計為了證據證明效力或審計效率，需要提請相關的國家機關或單位的協助配合，且提請協助具備相應的理論基礎。但在實際工作中，提供協助的程度和速度能夠影響提請協助原本目標的達成，可能遇到的情況會有拒絕配合、只提供要求的部分資料、無限拖延回避等。造成此情況的原因有很多。一是雖在相關法律法規中規定國家審計可以在需要時提請協助，但對于被提請協助的一方是否必要提供協助沒有強制性規定;二是其他國家機關單位對于國家審計的職責權限并不了解，對國家審計的工作存在抵觸心理;三是提供協助的工作是相關國家機關單位的額外工作，從主觀上會有心理抵觸 ，客觀上需要暫停原先工作提供協助。總而言之，相關部門單位在政策落實跟蹤審計的參與主動性不強，國家審計通過提請協助達成的審計效率提升的目標不易被實現。

（三）國家審計向政策對象獲取信息付出時間成本高

當政策對象能夠在政策過程中收獲實惠時，出于對自身利益的考量，其稱為政策落實的監督者和國家審計開展政策落實跟蹤審計的配合者的可能性將更大。而對于在政策落實中的被約束方，例如污染防治中需要開展環保措施的工廠或企業，這些主體需要在政策落實中付出切實的短期成本，對于政策的貫徹落實持有歡迎態度的可能性不大，其在政策落實中的協助配合度并不確定。國家審計可以在政策跟蹤審計中向政策對象詳細解釋法律法規以及政策的相關規定，以期獲得政策對象的更高配合度，但其中需要付出的時間和精力成本將會變高。尤其是在政策對象數量多，分布地區廣泛的情況下，在單個政策對象所耗時間將影響審計開展的效率。

五、政策落實跟蹤審計的多元主體參與的完善建議

針對政策落實跟蹤審計中多元主體參與可能面臨的障礙困境，提出以下建議。

（一）設置專門聯絡人并定期輪換

為加強政策落實跟蹤審計中多元主體參與的主動性，需要提升多元主體對審計工作的理解和認識，國家審計可以增加與其他部門的例行交流，溝通內容可以包括對國家審計的職責權限，需要的部門協助，協助的利用等方面的內容，促進部門對其自身參與重要性的進一步了解。此外，可以在被審計單位和提請協助主體中設置專門聯絡人員。將例如被審計單位的內部審計人員、機關單位中負責政策落實的人員、提請協助單位的對外聯絡人員等設置為專門聯絡人員，專門負責與國家審計進行對接聯絡。但為了避免熟悉而造成的獨立性損失，對于專門聯絡人需要定期輪換，避免重復接觸產生的不必要人情關聯。

（二）重視審計人員的技術能力培養

政策落實跟蹤審計中涉及的專業領域廣，需要具備有各專業的審計人員匹配所需的勝任力。政策落實跟蹤審計需要進行多方材料的獲取、整理和利用，審計人員需要掌握相對應的數據獲得和整理能力，若傳統審計方法將用去審計人員大量的時間精力，審計人員需要掌握新興審計技術來應對政策所帶來的數據處理問題，例如大數據審計、聯網審計、數據爬取等技術能夠讓審計中事半功倍。國家審計除了可以隨政策貫徹落實進程進行順向審計，還可以從政策對象和政策結果進行逆向審計，與相關人員的大量溝通需要審計人員培養審計溝通能力，溝通能力將利用在與其他部門的提請協作中和向政策對象獲取線索。

（三）巧用媒體宣傳提升政策落實跟蹤審計效果

從政策對象方面找到政策落實跟蹤審計中的突破口，需要政策對象的積極配合。面對政策對象可能與政策執行方形成的聯合舞弊，審計人員可以通過溝通提升政策對象對政策的了解，以促成對審計工作的配合，但其中審計人員需要付出較多的時間，而運用新聞媒體進行政策宣傳可以提升公眾對于政策的了解。對于國家審計在政策落實跟蹤審計過程中，可以對政策落實跟蹤審計結果進行宣傳，不僅可以向社會傳達審計監督的作用，還可以提升公眾對于國家治理和特色制度的自信。對于政策落實跟蹤審計的宣傳，審計機關可以通過自有媒體運營并不定時公布政策落實跟蹤審計結果。此外，可以與其他具備社會影響力的媒體達成合作，將審前公告、審計進度和審計結果等可以進行社會公布的內容在媒體進行發布，提升公眾對于政策落實跟蹤審計過程的關注，既可以鼓勵政策對象維護自身權益而配合審計工作，也可以提升對于相關法律法規的認識而消減與政策執行方進行聯合舞弊的想法。

六、結語

開展政策落實跟蹤審計對推進國家治理體系和治理能力現代化、實現審計全覆蓋、促進民生保障具備深遠意義。多元主體參與是政策落實跟蹤審計提升效率和效果的重要路徑之一，政策落實跟蹤審計的特征和國家審計資源的有限性決定了政策落實跟蹤審計需要多元主體參與，且相關法律法規使得政策落實跟蹤審計的多元主體參與具備理論基礎。社會審計、相關國家機關單位、國有企業、其他各類組織、團體和個人都可直接或通過國家審計與政策落實跟蹤審計全過程產生關聯，并在其中各自發揮著不可替代的作用。但在政策落實跟蹤審計的實際狀況會與理論設計有所出入，可以通過在主體中設立專門聯絡人、提升審計人員技術能力和巧用新聞媒體等手段進行完善。文章只對政策落實跟蹤審計多元主體參與進行了初探，對于多元主體參與的新模式還可進行進一步探討。

參考文獻：

[1] 何菊蓮，王善平.脫貧攻堅效能審計：監管困境與機制完善[J].湖湘論壇，2019，32（2）：160-168.

[2] 劉國城，黃 崑.扶貧政策落實跟蹤審計機制研究[J].審計研究，2019（3）：11-19.

[3] 周澤將，陳 駿.國家善治導向下公共政策審計優化研究——基于政策科學的視角[J].江海學刊，2017（5）： 209-214.

[4] 王士紅，孔繁斌.美國氣候公共政策審計的范式演變及其啟示[J].江海學刊，2015（6）：222-226.

[5] 黑龍江省審計學會課題組，孫景山，王駿勇，等.基于政策措施落實情況審計實踐的思考和分析[J].審計研究，2015（6）：25-30.

[6] 李兆東，巫心培.輿論監督對自然資源資產離任審計的促進作用研究[J].會計之友，2020（4）：21-25.

[責任編輯：方 曉]