影響他國監(jiān)察體制作用發(fā)揮的不利因素

文 蔣來用

蔣來用

監(jiān)察體制是所有國家和地區(qū)政權(quán)建設(shè)不可缺少的內(nèi)容。不論是較為廉潔的國家和地區(qū)，還是目前腐敗較為嚴(yán)重的國家和地區(qū)，都會不斷創(chuàng)新變革監(jiān)察體制機(jī)制，以達(dá)到有效遏制腐敗的目的。分析比較不同國家和地區(qū)的監(jiān)察體制，總結(jié)監(jiān)察體制改革的有益經(jīng)驗(yàn)和失敗教訓(xùn)，分析制約改革取得成效的因素，將有助于我國監(jiān)察體制的完善。

那么，其他國家影響監(jiān)察體制作用發(fā)揮的不利因素有哪些呢？

反腐敗機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立性和權(quán)威性

反腐敗機(jī)構(gòu)行使的主要是監(jiān)督權(quán)。在立法權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)三項(xiàng)權(quán)力中，立法權(quán)和監(jiān)督權(quán)最容易弱化和架空，而執(zhí)行權(quán)往往都傾向于擴(kuò)張。從各國各地區(qū)的比較可以看出，腐敗主要發(fā)生在人財物管理等執(zhí)行權(quán)行使過程之中。因而在制度設(shè)置上，有必要增強(qiáng)監(jiān)督權(quán)和立法權(quán)，加大對執(zhí)行權(quán)的制約和監(jiān)督。

各國的監(jiān)察體制種類很多，但基本可分為兩類：一類是議會主導(dǎo)型的反腐敗模式，反腐敗機(jī)構(gòu)由議會產(chǎn)生，對議會負(fù)責(zé)，向其匯報工作和接受其監(jiān)督，代表性國家有瑞典、芬蘭、挪威、英國、加拿大、新西蘭等。另一類是政府主導(dǎo)型的反腐敗模式。反腐敗機(jī)構(gòu)由行政部門或行政首腦產(chǎn)生，受行政部門或行政首腦監(jiān)督，并對其負(fù)責(zé)。行政部門在監(jiān)察體制中占據(jù)主要地位，發(fā)揮主導(dǎo)性作用。相比較而言，前一類比后一類效果普遍要好。實(shí)行政府主導(dǎo)型反腐敗模式，執(zhí)行權(quán)往往得不到有效的監(jiān)督。如菲律賓就是一個典型，廉政專員署的廉政專員、副專員、特別檢察官都由總統(tǒng)任命。總統(tǒng)在必要時可按廉政專員的建議任命其他副專員。2000年7月18日，菲律賓總統(tǒng)發(fā)布行政命令，撤銷反受賄與反腐敗總統(tǒng)委員會，創(chuàng)立國家反貪污委員會，其主任和委員都由總統(tǒng)從推薦人員名單中任命。

行政部門的反腐敗機(jī)構(gòu)，或多或少地受到其設(shè)立者的影響，不能對其進(jìn)行有效監(jiān)督，往往因?yàn)樾姓组L腐敗而喪失作用。例如菲律賓前總統(tǒng)約瑟夫·埃杰西多·埃斯特拉達(dá)因收取賄賂和回扣被指控，引發(fā)菲律賓第二次人民力量革命，被迫下臺，2007年9月被判終身監(jiān)禁。2011年，菲律賓前總統(tǒng)阿羅約因腐敗等一系列指控鋃鐺入獄。2015年，菲律賓前總統(tǒng)阿基諾三世和前預(yù)算部部長阿巴德因政府資金使用案被調(diào)查。

政治社會穩(wěn)定系數(shù)不高

廉潔的社會必然以政治和社會穩(wěn)定為前提。政治社會穩(wěn)定，公民的私有財產(chǎn)權(quán)利及契約執(zhí)行才會得到永久的尊重，投資和貿(mào)易才會增加，發(fā)明和創(chuàng)造不斷推陳出新，國家和個人的收入增多保證行使公權(quán)力的人擁有體面的收入，不會輕易走上腐敗的道路。政治社會的穩(wěn)定也表明一個國家的政治力量保持一種均衡的狀態(tài)，不會輕易發(fā)生權(quán)力結(jié)構(gòu)的巨大變化，在這種穩(wěn)定的環(huán)境下，不會出現(xiàn)寡頭紛爭或無政府主義狀態(tài)，政府穩(wěn)定推行包括監(jiān)察體制在內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、社會改革，各種法律都會逐步產(chǎn)生預(yù)期的效果。相反，在政治動蕩不穩(wěn)的社會，就很難談及腐敗的治理，如長期陷入戰(zhàn)亂的國家就無暇顧及監(jiān)察體制的科學(xué)設(shè)計。

還有一種國家腐敗難以治理就是寡頭政治突出的國家，如目前的烏克蘭等國。這些國家強(qiáng)大的家族寡頭和利益集團(tuán)主導(dǎo)著國家的政治，即使在民主體制框架下，國家權(quán)力依然得不到有效監(jiān)控。這些國家的政治腐敗突出，政治家族和其他利益集團(tuán)通過角逐獲取政治權(quán)力從而分割經(jīng)濟(jì)利益、賣官鬻爵。政治領(lǐng)導(dǎo)人為利益集團(tuán)操縱，即便自身盡力保持清廉，但其治下依然腐敗叢生，看不到廉潔的希望。

反腐敗機(jī)構(gòu)過于頻繁撤并

反腐敗機(jī)構(gòu)的調(diào)整變革不同于具體的反腐敗措施的調(diào)整，也不是一個機(jī)構(gòu)內(nèi)的職能調(diào)整和內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的變動，而是涉及多個機(jī)構(gòu)人員的變動、法律制度修改等系列改革，是一個系統(tǒng)性的而非局部性的重塑。機(jī)構(gòu)改革是國家權(quán)力的調(diào)整和重新配置，也是執(zhí)政理念和模式的更新與轉(zhuǎn)換。頻繁的機(jī)構(gòu)改革既可能優(yōu)化權(quán)力結(jié)構(gòu)，也會引發(fā)權(quán)力系統(tǒng)內(nèi)部的矛盾，讓權(quán)力系統(tǒng)整體效率和執(zhí)行力遭遇難以控制的風(fēng)險。

縱觀全球，大家認(rèn)為廉潔程度較高的國家，反腐敗機(jī)構(gòu)都保持著相當(dāng)?shù)姆€(wěn)定性，如德國、英國、美國、加拿大、澳大利亞、新西蘭等國。尚未走出腐敗高發(fā)多發(fā)期的國家往往是反腐敗機(jī)構(gòu)頻繁改革和變動的國家，如菲律賓1994年設(shè)立反受賄與反腐敗總統(tǒng)委員會，2000年就被撤銷；埃及1958年成立行政監(jiān)察署行使國家反腐敗職能，1980年被撤銷，1982年穆巴拉克上臺執(zhí)政后重新組建。反腐敗機(jī)構(gòu)“短命”說明反腐敗機(jī)構(gòu)改革設(shè)計不科學(xué)，權(quán)力配置不合理，沒有達(dá)到反腐敗的目的。

反腐敗機(jī)構(gòu)改革設(shè)計一定要穩(wěn)重、科學(xué)，不要大拆大建搞顛覆性的變革。在政權(quán)穩(wěn)定時期，適合做“縫補(bǔ)式”的漸進(jìn)改良，讓老樹枝不斷發(fā)出新芽，效果可能較好。只有到了非不得已的時候，才有必要進(jìn)行大幅修繕或者拆掉重來。

反腐敗機(jī)制運(yùn)作效果不佳

反腐敗機(jī)制運(yùn)作效果不佳有多方面的原因，首先是工作機(jī)制的問題，如缺乏相應(yīng)的機(jī)制保障，如俄羅斯，只接受實(shí)名舉報，不受理匿名舉報，導(dǎo)致很多腐敗線索流失。有的國家對腐敗打擊不力，懲罰太輕，威懾力不強(qiáng)。根據(jù)德國聯(lián)邦刑警局（BKA）的統(tǒng)計，2015年德國腐敗案件為8644件。德國刑法教授認(rèn)為，腐敗估計造成2億歐元的經(jīng)濟(jì)損失，對政府信譽(yù)和市場競爭造成的無形損失更是無法估量。德國之所以存在這么多的腐敗，主要原因是德國對腐敗打擊力度不夠。德國公共機(jī)構(gòu)和私人機(jī)構(gòu)對舉報人的保護(hù)都很弱，沒有專門保護(hù)舉報人的法律。匿名舉報和實(shí)名舉報在德國是同樣的處理方式，對證人出庭保護(hù)重視不夠。舉報獎勵、及時處理并回復(fù)處理等激勵舉報的措施在德國都缺乏，公民舉報腐敗的積極性不高，德國反腐敗機(jī)構(gòu)主動出擊找線索的動力不足。因此，德國腐敗線索主要來源于競爭失敗者的舉報和審計。德國沒有官員申報財產(chǎn)和財產(chǎn)公示的制度。對腐敗犯罪，德國判處的刑罰都較輕。被指控的腐敗案件只有5%左右被處以刑罰，絕大多數(shù)都沒有處理。

還有一個重要的原因是法律執(zhí)行不力。菲律賓發(fā)布的《創(chuàng)立國家反貪污委員會的第268號行政命令》一開始就說“反貪污一直是國家公開聲明的政策之一，而且該條原則體現(xiàn)在《憲法》的字里行間”。但憲法的規(guī)定基本落空。因?yàn)楦瘮≡絹碓絿?yán)重，《創(chuàng)立國家反貪污委員會第268號行政命令》指出：“腐敗現(xiàn)象已經(jīng)擴(kuò)大了范圍，形成了一個集行政、立法和司法的各級政府的各個部門各方面為一體的網(wǎng)絡(luò)……我們有許多反受賄和反腐敗的法律，而且有法律或者憲法規(guī)定的許多機(jī)構(gòu)來加強(qiáng)這些法律的實(shí)施，但是腐敗依然盛行。”

配套改革是否及時跟進(jìn)也是影響反腐敗機(jī)制運(yùn)行效果的因素，如很多國家都有財產(chǎn)申報制度，但申報流于形式，缺乏審核復(fù)查機(jī)制。有的國家將公務(wù)員的財產(chǎn)申報向社會公開，為政敵之間相互攻擊提供依據(jù)，導(dǎo)致社會的不穩(wěn)定，如烏克蘭。有的國家公職人員收入太低，養(yǎng)家糊口都存在困難，難以抵制腐敗的誘惑。

分析比較不同國家和地區(qū)的監(jiān)察體制，總結(jié)監(jiān)察體制改革的有益經(jīng)驗(yàn)和失敗教訓(xùn)，將有助于我國監(jiān)察體制的完善。