基層社會治理的政治學論綱

文/郝宇青

加強和創新基層社會治理是十八大以來中國政治生活中最為重要的政治議題之一。鑒于當前中國經濟發展背后存在著較為嚴重的貧富分化、社會不和諧等問題，中央果斷作出黨和國家工作重心轉移到基層、轉移到基層社會治理的政治決策，并進行了相應的制度安排。在這一政治決策和制度安排的推動下，全國范圍內開始了形式多樣的基層社會治理實踐和創新。當然，在這些實踐和創新中，既有成功的經驗，也有失敗的教訓。不論是經驗還是教訓，都值得從學理上給予總結和探究，為提高基層社會治理的有效性、推進基層社會治理的現代化提供智力支持。有鑒于此，筆者嘗試從政治學的視野對當前中國開展的基層社會治理實踐予以歸納、總結和提煉。

作為當今中國重要政治議題的基層社會治理

加強基層社會治理成為十八大以來的當今中國最為重要的政治議題之一，其原因主要有：

（一）以社會領域為改革重心的戰略轉型

十一屆三中全會果斷地放棄了“以階級斗爭為綱”的指導思想，并決定“把黨的工作重心轉移到社會主義現代化上來”。這意味著改革開放的大幕開啟了。但是，由于過去“左”的政治路線帶來的貧窮的教訓過于深刻，因而在改革開放后的相當長的時間里，改革側重于經濟領域，而其他領域的改革并沒有成為改革的主題，以至于出現了改革的結構性失衡。于是，當代中國在創造世界經濟史奇跡和社會財富大量涌現的同時，各種社會問題和社會不穩定因素也在快速增加，片面強調效率和經濟增長的后果逐漸浮現。如果不能消除貧富分化、實現社會公平，那么，基層社會的治理危機就難以消解，構建社會主義和諧社會的目標就無法實現，甚至有可能葬送改革開放的成果。于是，改革方針和策略的調整就成為一個必須去做的重大課題。十八屆三中全會通過的全面深化改革的決議，把“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”作為全面深化改革的總目標，就可以看作是對改革方針和策略的重新定位，從而開啟了以社會領域為改革重心的新征程，而加強基層社會治理是社會領域改革的核心和基礎。

（二）以美好生活為價值取向的社會主要矛盾轉換

十九大報告明確指出：“我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。”提出社會主要矛盾的轉換是一個宏觀的政治問題，而化解社會主要矛盾則需要微觀層面的努力。人民群眾之所以有“日益增長的美好生活需要”，主要得益于改革開放帶來的巨大經濟增長。無論是從改革的實際還是從理論出發，我國經濟發展的紅利應該為全體國民分享（共享），而且也基本具備了這樣的經濟能力。這就使得廣大人民群眾有了“日益增長的美好生活需要”。然而，在改革的過程中，生產關系領域出現了分配不公，導致了貧富分化等社會矛盾，形成了社會風險。這就構成一對矛盾，并且上升為當前我國社會的主要矛盾。

（三）以強基固本為政治考量的合法性資源轉換

中共在執政過程中，始終進行著合法性資源的生產和再生產，并源源不斷地提供著合法性支持。中國共產黨執政合法性資源的生產和再生產模式具有一個鮮明的特點：它是一種特定合法性資源的生產和再生產。它在特定的歷史時期是有效的，但其局限也是明顯的。它無法滿足現代化國家和現代政黨對合法性資源的要求。因此，對于旨在追求社會主義現代化國家建設為目標的中國共產黨來說，在世情、國情、黨情都發生深刻變化的情況下，它必須致力于從特定合法性資源的生產和再生產到散布性合法性資源生產和再生產的轉換。散布性合法性資源的生產和再生產是綜合的、系統的、全面的，其出發點和落腳點是人民群眾的需要。因此，只有贏得基層人民群眾的認同和支持，才能達到強基固本的目的。

基層社會治理的政治主體：以基層黨組織為核心的多元主體

基層社會治理政治主體主要包括：基層黨組織、基層政府（廣義上的基層政府，它不僅包括街鎮政府，還包括村委會和居委會）、工青婦群團組織、黨政干部（還包括村居干部）、社會組織、公眾等。在基層社會治理的政治主體中間，必須堅持黨的領導的原則，形成以基層黨組織為核心的基層社會治理體系。

在當代中國社會治理體系當中，基層處于末端，上級黨政機關和上級黨政干部對基層社會治理負有領導、指導、考核、評估、監督、獎懲等職責，因而，上級黨政機關和上級黨政干部也應列入基層社會治理的政治主體之中。但是，由于基層社會治理的主要內容是由基層來完成的，再加上不少社會治理事務實行了屬地化的管理、項目化的運作，這樣上級黨政機關和干部實際介入行為大為減少，因此，在一般情況下，就不再把上級黨政機關和上級黨政干部列入到基層社會治理的政治主體之中了。

基層社會治理的政治客體：以基層社會公共事務為中心的綜合治理

政治客體是指所有的政治行為的對象。它可以是“人”，也可以是“事”，但主要是指“事”，即國家公共事務和社會公共事務。因此，基層社會治理的政治客體是指基層社會治理的對象和所要達到的政治目標。具體地，它包括兩大類事務，即國家公共事務和基層社會公共事務。

關于基層社會治理的國家公共事務。基層社會治理關乎國家的政治穩定、關乎國家政治現代化的進程、尤其關乎中共的執政安全等。在當代中國，之所以基層社會治理是最為重要的政治議題之一，也就是因為基層在國家政治生活中具有的基礎性地位日益凸顯。沒有基層社會的穩定，就沒有整個國家的穩定。在整個黨和國家的政治生活中，作出了全面從嚴治黨戰略重心下移、黨的工作重心落實在基層的制度安排，與之相應的，社會治理的重心也在下移。其目的都是提高基層社會的治理能力，提高為基層群眾服務的水平，化解基層社會矛盾，實現美好生活，從而在基層社會和諧穩定的基礎上鞏固執政基礎。

關于基層社會治理的社會公共事務。從當前我國已經轉換了的社會主要矛盾的角度出發，既然滿足廣大人民群眾美好生活的需要已經成為社會主要矛盾的重要內容，那么，基層社會治理就要緊密圍繞社會主要矛盾進行，并把它當作中心工作來抓。因此，基層社會治理的社會公共事務最為突出的內容就是如何保障和改善民生。保障和改善民生不只是經濟問題、分配問題，它更是政治問題。

基層社會治理的社會公共事務繁多，又存在著地區之間、城鄉之間的差異，因而很難梳理出全國通用的基層社會治理的機構框架。但是，這一點不足反而成為了基層社會治理創新的優勢。但也必須注意兩種不良傾向：一是“偽創新”，一是碎片化的創新。

基層社會治理的政治過程：以人民群眾美好生活為目標的政治整合

結合發展變化了的世情、國情和黨情，尤其是中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾發生轉化的新的歷史方位，我國基層社會治理的政治過程隨之進行了適應性的調整，并具有了新的特征，即基層社會治理的政治過程是建立在實現人民群眾美好生活基礎上的政治整合。

基層社會的政治整合是指基層社會治理的政治主體借助于基層黨組織和基層政府相關職能部門以及村（居）委會等制度平臺，以及社會組織、群眾自治性組織、村（居）議事性組織等創新平臺，運用法治、技術等手段，通過政治動員、民主協商等方式，在服務基層群眾、服務社區的前提下進行矛盾的調處、問題的解決，達成對基層社會治理政治客體（主要指“人”而不是“事”）的組織吸納，增進他們的獲得感、幸福感、信任感、安全感，進而增進他們對國家，尤其是對其所在社區的認同感，從而實現社區共同體的過程。

“帶領人民創造美好生活”不能僅僅是一種政治宣示，關鍵是要付諸行動。要付諸行動，一方面需要國家層面進行科學合理的頂層設計，制定切實可操作的政策措施，另一方面則需要來自基層的努力，需要在基層社會治理中實現民眾美好生活。

在基層社會治理中實現人民群眾美好生活，幫助他們分享、共享改革帶來的經濟利益，走向共同富裕的道路，這是其中一項重要的內容，但不是全部。因為美好生活并不只是物質上的豐富，精神世界的豐富和完善也不可或缺，甚至有時候比物質生活更為重要。因此，把基層社會治理中實現人民群眾美好生活的過程看作是政治過程，是恰當的。而以實現人民群眾美好生活為宗旨的基層社會治理的政治過程，最核心的就是進行政治整合。政治整合的過程，就是基層社會治理的過程。兩者是同一個事物的兩種不同的說法。通過政治整合，可以使得基層社會成員之間求同存異，共促社會發展，共創美好生活。

要做好基層社會治理的政治整合，需要注意以下幾個問題：（1）基層社會治理的政治整合要堅持群眾路線；（2）基層社會治理的政治整合要加強政治主體建設；（3）基層社會治理的政治整合要注重多元主體的參與；（4）基層社會治理的政治整合要注重價值引領。

基層社會治理的政治結構：以柔性方式為運行邏輯的基層政權建設

我國的基層包括縣級和鄉級兩級政權。在縣級政權和鄉級政權（街鎮）的政治結構存在一個差別，即縣級政權的政治結構和中央、省級、市級政權的政治結構基本上是對應的，各類政權機關的設置是完備的，但是，鄉級政權沒有過細的職能部門的劃分，有的屬于上級政府職能部門的派出機構，而一些具有強制力的機構連派出機構都沒有配置，如武警、監獄等。這也就是說，在鄉級基層政權的政治結構配置的職能部門多是涉及民生事務的機關。而處于國家政治生活最末端的行政村、居民區，并沒有納入到國家政權的層級中，更談不上政治結構的配置。然而，現實的政治卻又把街鎮和行政村、居民區一起推到了基層社會治理的前臺。

我國基層社會的政治結構的具體狀況是街鎮的政治結構配置不全、村（居）的政治結構不具備，這就決定了它們在進行社會治理時經常陷入尷尬境地的必然結果。盡管中央要求改變基層這一現狀，但這畢竟是宏觀的要求，到了地方，終究是要打一定的折扣的，基層的“三少三多”仍然頑強地存在著。

由于基層體制的事多、人少、責任大、權力小的現狀，基層工作人員往往是滿負荷運轉。暫且不說這種工作狀態是否會造成基層工作人員的職業倦怠，但它必然會影響到他們的工作態度、工作方式和方法，使他們在面對群眾事務、化解社會矛盾時，不愿做大量細致的工作（存在消極懈怠），甚至不會做細致的工作（存在“本領不足”）。在這里，所謂“細致的工作”，是指運用說服的、協商的、帶有情感的柔性技術與群眾進行平等的互動。而且有時候基層工作的具體進度擺在那里，領導也未必喜歡“軟綿綿”的工作風格，在壓力之下，也只能放棄“細致的工作”，而走上剛性的軌道，甚至在一些地方，由于政治信任弱化、政府公信力不足等原因，削弱了基層解決問題的能力，縮小了基層的施政空間，剛性的行政強制手段成了基層的唯一依靠。這種情況就不可避免地給人留下了基層工作過于強硬、僵化的不良印象。應當說，這和對基層社會治理要求的“以柔性方式為運行邏輯的基層政權建設”相距甚遠。

我國政治結構的另外一種情況也對基層社會治理產生著重要的影響。經過40多年的改革，我國的經濟基礎和觀念上層建筑都發生了變革。這些都要求政治上層建筑（政治結構）發生相應的變化，以彼此的相互適應而達到社會的和諧與穩定。應當說，面對這些變化，我國的政治結構也進行了一定的適應性的改革，但在總體上，我國政治結構的變化是遲緩的，是滯后于經濟基礎和觀念上層建筑的變化速率的。這一狀況不可避免地帶來了一些消極影響。這些消極影響反映在基層社會治理中，主要有：（1）基層社會治理的政治化傾向；（2）基層社會治理的技術主義傾向。

基層社會治理的政治功能：以實現再組織化為目標的社會建設

在當今的中國，基層社會的分化以及由此而來的“去組織化”現象是一個不爭的事實。而一個社會的良性運行需要在一定的社會組織化程度的基礎上實現，一個個體化的、利己主義橫行的社會必將是混亂無序的，人們之間失去了共同利益、共同價值、共同倫理的紐帶，各種底線徹底失守，因而也將不可能有高質量的美好幸福生活。

鑒于中國社會分化以及社會失序的嚴峻現實，中共十九大提出了當代中國社會主要矛盾的轉換，并要實現人民美好生活的政治主張。可以說，在當代中國已經到了解決社會分化以及社會失序問題的關鍵時刻了，而且圍繞這一政治主張的實踐在中國已經開始。當然，這一政治主張的具體實踐還是要落實在基層，基層是化解社會主要矛盾、實現美好生活的主戰場，其進行社會治理的政治功能就是實現社會的再組織化。實現社會的再組織化的過程，就是化解我國社會主要矛盾、實現人民美好生活的過程，就是基層社會走向善治的過程。

在基層社會的再組織化過程中，應當注意如下幾點：（1）以基層社會的自治為中心；（2）培育和發展社會自治組織，增強社會力量的多樣性；（3）注重基層社會的價值建設及運用；（4）注重基層社會的整體性治理。

結語

在當今的中國，基層社會治理的實踐普遍進行著。對于致力于現代化建設的中國來說，基層社會治理的意義自不待言。基層社會治理的實踐具有鮮明的中國特色，因而對其展開廣泛深入的政治學研究，自然有重大的理論意義和實踐價值。

本文主要就基層社會治理進行了較為宏觀的分析和探討，對其具體的、微觀層面的政治學研究，有待于在今后的研究工作中繼續深化。

好在基層社會治理的實踐還在進行中，還會涌現出更多更新更好的實踐創新案例，一些好的成功的經驗會在基層社會治理的實踐中沉淀和固定下來，并有上升到基層社會治理制度層面的可能，同時，一些失敗的案例也會在基層社會治理的實踐中逐漸顯示出來，并作為反面典型，發揮其警示作用，避免再犯類似的錯誤，保證基層社會治理的高質量發展。這些都會成為今后研究的材料，為研究的深化提供了可能。