“一帶一路”產能合作新進展與高質量發展研究

文/郭朝先 劉芳

進入2019年，隨著中國宣布共建全球互聯互通伙伴關系，開啟了高質量共建“一帶一路”新征程，產能合作也進入了高質量發展階段。本文通過歸納近年來中國與“一帶一路”國家產能合作新進展，分析產能合作高質量發展存在的主要問題，并提出促進“一帶一路”產能合作高質量發展的對策建議。

中國與“一帶一路”國家產能合作新進展

（一）對外直接投資平穩增長，對外承包工程快速增長

2015—2019年，中國對“一帶一路”沿線國家非金融類對外直接投資，歷年金額大體保持穩定，占比持續上升；對外承包工程的新簽合同額、完成營業額，增速、占比都呈現快速增長態勢。2019年，中國企業在“一帶一路”沿線對56個國家非金融類直接投資150.4億美元，同比下降3.8%，占同期總額的13.6%。同年，中國企業與“一帶一路”沿線的62個國家新簽對外承包工程項目合同6944份，金額達1548.9億美元，占同期對外承包工程新簽合同額的59.5%，同比增長23.1%；完成營業額979.8億美元，占同期總額的56.7%，同比增長9.7%。至此，中國對“一帶一路”沿線國家對外直接投資累計金額超千億美元，對外承包工程累計完成營業額約五千億美元。

（二）對外投資產業結構持續優化，一批重大項目順利推進

在國內產業結構優化政策的引導下，中國對“一帶一路”沿線國家投資的產業結構，在保證重點產業重點發展外，推進合作的多元化，實現了理性“走出去”、合理布局全球生產。2019年1—11月，制造業、批發零售業對外直接投資占比分別提高了2%和2.7%，房地產業、體育和娛樂業均沒有新增投資；2019年1—10月，中國在“一帶一路”沿線完成可再生能源投資23.8億美元。同時，跨境電商及相關產業也得到了迅猛發展，2018年通過中國海關跨境電商管理平臺進出口商品總額達203億美元，同比增長50%，并帶動了沿線物流、支付、金融等基礎設施的加速發展。2019年，中老鐵路、雅萬高鐵、匈塞鐵路、蒙內鐵路以及中巴經濟走廊、中緬經濟走廊等一大批重大項目穩步推進，土耳其胡努特魯電廠、中俄東線天然氣管道等產能合作項目也取得重大進展。

（三）產能合作地域越來越廣，第三方合作伙伴進一步增多

2019年，又有15個國家加入共建“一帶一路”大家庭，中國與“一帶一路”國家產能合作的地域越來越廣。表現在：合作沿著交通線路輻射發展，不斷向外延伸，例如中國與中東歐的“17+1”合作機制；越來越多非沿線國家和地區加入產能合作，比如非洲的馬達加斯加、摩洛哥、埃塞俄比亞，中南美洲的巴拿馬，以及大洋洲的新西蘭等；拉美及加勒比地區作為“21世紀海上絲綢之路”的自然延伸，成為產能合作的新區域。同年，中國與瑞士、奧地利簽署了第三方市場合作文件，至此，中國已與法、韓、加、葡、德、澳、英、新、日、意等發達國家建立了第三方市場合作機制。

（四）境外經貿合作區穩步推進，部分產業園區成雙邊合作典范

境外經貿合作區是在海外發展比較成熟且被政府認可的一種海外園區，且已成為促進中國和東道國經貿合作雙贏的重要載體，是深化投資合作、移植復制中國發展經驗的重要載體。截至2019年4月，中國與沿線國家已建設82個境外經貿合作區，累計投資超300億美元，向東道國上繳稅費累計達20多億美元，并為當地創造了近30萬個就業崗位。其中，通過確認考核的境外合作區如柬埔寨西哈努克港經濟特區、泰國泰中羅勇工業園、埃及蘇伊士經貿合作區、埃塞俄比亞東方工業園、以及中國—白俄羅斯工業園等工業園區已成為雙邊合作的典范。

（五）頂層設計加速構建，優化產能合作政策環境

中國已于2017年、2019年召開了兩屆“一帶一路”國際合作高峰論壇，與很多國家達成豐碩的建設性成果。中國還與基礎堅實、合作意愿強烈、體量較大的國家聯合制定了合作規劃，實現了“一帶一路”倡議與俄羅斯“歐亞經濟聯盟”、哈薩克斯坦“光明之路”、印尼“全球海上支點戰略”、蒙古國“草原之路戰略”、越南“兩廊一圈”等有效對接。2019年，又有16個國家和國際組織同中國簽署共建“一帶一路”合作協議。針對不同的合作內容，中國與沿線國家和地區簽署或發布《標準聯通共建“一帶一路”行動計劃（2018—2020年）》《阿斯塔納“一帶一路”稅收合作倡議》《關于進一步推進“一帶一路”國家知識產權務實合作的聯合聲明》《“一帶一路”綠色投資原則》等，并在數字化、能源、農業建設、海上合作、法治合作等專業領域也與部分國家開展了對接合作。

“一帶一路”產能合作高質量發展的主要問題

（一）東道國營商環境欠佳，企業運營和投資效益受影響

營商環境是多維度的，包括市場環境、政務環境、政商關系、法治環境、誠信環境、甚至輿論環境，等等。調查顯示，在過去5年間，東道國企業運行成本普遍上升，包括人力成本、管理成本、物流成本、營銷成本、企業用地/辦公租金和企業生產原料等六大類成本上升壓力較大。部分東道國還存在政務環境和政商關系堪憂，法治環境和誠信環境不足等問題，有些國家稅務執法混亂、輿論環境不好，給企業投資經營帶來較大不確定性。此外，部分東道國基礎設施也欠佳，尤其是電力基礎設施建設滯后，限制了部分項目的正常推進和運營，嚴重影響企業經濟效益和投資效率。

（二）高質量人才缺乏，跨文化管理面臨挑戰

高質量人才缺乏既表現為中國方面派出的高素質人才不夠，也表現為當地高素質人才短缺，中資企業表示在當地招聘核心管理人員、關鍵性技術骨干、專業技術人才時存在不同程度的困難。而且，由于人力資源結構性缺陷與人力成本上升較快、處理勞資糾紛成本較高等問題高度交織，人力資源問題正成為“一帶一路”沿線中資企業發展的重要短板。另一方面，“一帶一路”是一項橫跨多個大陸的綜合經濟合作倡議，覆蓋了許多具有不同文化、宗教信仰和歷史背景的國家。文化差異可能給跨國管理系統以及投資者適應當地市場、遵守當地商業原則和捕捉市場機會等方面帶來諸多障礙。

（三）存在融資難和資金匯兌問題，與國際多邊金融機構合作不足

在部分國家，融資難與資金匯兌問題仍是產能合作中比較突出的問題，這既有中國的原因，更有所在國的原因。部分“一帶一路”國家仍處于工業化初中期，資金短缺問題突出，存在國內儲蓄和外匯“雙缺口”。而中國，目前缺乏“外保外貸”和“外保內貸”等服務，中國企業在境外面臨融資難問題。當前，世界銀行、亞洲基礎設施投資銀行、亞洲開發銀行、歐洲復興開發銀行、非洲開發銀行、伊斯蘭開發銀行等國際多邊金融機構已經與中國就推進“一帶一路”建設展開對話并達成合作共識，但總體合作意向尚未深入到項目層面，未能更廣泛地為“一帶一路”項目提供有力的融資支持。

（四）商業模式單一，第三方合作機制亟待完善

當前多數國際產能合作項目，存在我方投資比重過大、利用社會資本不夠的問題，尤其是與國際私有資本合作不足。由于中國企業目前參與全球投融資活動的比例較低，同時欠缺對復雜國際項目進行深度投融資可行性分析的能力，導致目前產能合作中BOT模式和基礎設施建營一體化程度都是不夠的。國際多邊組織擁有豐富的資源和經驗優勢，在一定程度上可以彌補我國的不足。中國已經與聯合國開發計劃署和聯合國工業發展組織等主要國際多邊組織簽署了合作備忘錄并推進了務實合作，但現有合作大部分仍停留在戰略對接層面，需要在合作機制、合作模式和項目實施規則等方面進一步完善。

（五）園區化程度不高，園區開發質量有待提高

一般來說，中國企業在海外形成園區集聚發展，有利于“抱團發展”，共享基礎設施、爭取優惠政策，同時，東道國也樂于借鑒中國園區模式來發展工業，往往給予工業園區和經貿合作區一定的優惠政策，甚至直接設立為經濟特區。不過，目前園區化尚未成為海外中資企業對外投資運營發展的主流模式，在受訪的民營企業中占比僅為25.3%，尚不能滿足部分國家中資企業尤其是民營企業對園區化經營的需求。另一方面，現有具有一定規模和具有一定影響力的中國海外園區有很多是以農產品加工和資源開發利用為主，缺乏高等科技和高端服務海外園區的建設，且園區布局和選址并非最優，甚至存在不合理布局，有的園區還出現過重新選址的問題。一些境外園區土地、人才、資金要素缺乏，集聚程度不夠，加上基礎設施不完整、配套服務不完善，入駐企業較少，談不上集群發展。

（六）對外投資面臨風險，風險保障能力亟待加強

“一帶一路”沿線國家情況復雜，存在多重投資風險。（1）政治和法律風險。部分國家政府換屆頻繁，政府政策連續性差，給投資帶來極大風險。（2）金融和外匯風險。在一些國家，匯率和利率頻繁變動是最主要的風險點，主要有俄羅斯、印度尼西亞、蒙古國、印度、哈薩克斯坦和馬來西亞。（3）社會治安和恐怖襲擊風險。比如，巴基斯坦境內惡性恐怖事件不斷，老撾當地黑惡勢力和治安情況問題明顯。另一方面，我國海外投資保險能力不夠。近年來，我國的海外投資保險業務已不能滿足大規模出口和對外直接投資的需求。并且，當前的海外投資保險僅由中國出口信用保險公司一家負責承保，采用審批與經營合一的模式，缺乏競爭和再保險機制，存在審批不健全、投保流程復雜、產品設計落后等壟斷經營問題。

促進“一帶一路”產能合作高質量發展的對策建議

（一）進一步完善頂層設計，優化產能合作政策環境

進一步推進雙邊投資協定續簽或重簽工作。目前，中國與世界上許多國家已經簽訂了《投資協定》，包含了最惠國待遇、國民待遇、公平與公正待遇、征用與國有化規定等政治風險條款，但缺乏最新的準入前國民待遇、戰爭和內亂風險等條款。因此，亟需推進續簽或重簽工作，完善上述領域條款，再配合以司法協助、領事條約等雙邊協定，降低中國企業“走出去”風險。

進一步優化與“一帶一路”國家產能合作的政策環境：推進跨境投資稅收征管協調工作，積極塑造“一帶一路”區域國際稅收合作新秩序；進一步加強對外投資公共服務平臺和風險預警體系建設，及時發出預警信息，幫助“走出去”企業趨利避害；推動海外投資保險審批與經營的分離，增設海外投資保險機構，豐富海外投資保險產品功能，完善再保險機制；加快推動區域全面經濟伙伴關系協定等自貿談判進程，加快構建面向全球的高標準自貿區網絡。

（二）開拓新商業模式，創新投融資機制

考慮多維度將產能合作與資金融通有機結合起來，降低項目投資風險。應以國內資金、中資企業投入為引導，廣泛吸引社會資本參與，包括全球公共資金、準公共資金和商業資金，建立多元化、市場化、國際化的投融資體系。這包括：中國和沿線國家政府應鼓勵和引導更多國際多邊開發性金融機構加入；探索推進“一帶一路”國家政府融資新模式，沿線國家可探索建立開發性金融機構，并與私有資本進行合作，形成多層次的項目融資結構；發揮國家開發銀行、中國進出口銀行、絲路基金等開發性機構專業優勢，推動中長期對外直接投融資合作；調動商業銀行積極性，可開展“外保外貸”“外保內貸”試點。

中資企業要轉變海外項目建設運營理念，加強國際業務的資本運作能力，提升與國際私有資本和東道國社會資本合作水平，廣泛采用EPC+F、BOO、BOT等模式，推進投資—建設—營運一體化，提升中國企業在國際基礎設施產業分工體系中的地位，實現從“汗水建造”向“智慧創造”的轉變。

（三）鼓勵企業“抱團出?！?，提升園區發展質量

鼓勵中國企業“抱團出?！?，首選境外經貿合作區（工業園區）落戶，提高產業集聚發展程度。重視境外經貿合作區的選址，盡量在“一帶一路”建設主要節點和港口共建經貿合作區和工業園區，或圍繞主要交通干線布局產業園區，或入駐已初步成型的工業園區。整合資源，完善境外經貿合作區開發模式，理想的情形是：國家政府部門負責境外合作區的頂層設計和對接；專業園區開發商負責進行國別研究和產業規劃設計，進行產能落位，負責土地談判和園區開發；產業聯盟負責選擇合適的企業入駐園區，其他配套企業和配套服務業跟進；園區基金或其他金融機構負責項目的融資及退出機制的設計；由園區開發商負責整體的園區運營管理。

考慮從三個層面來優化境外產業園區管理機制，優化園區營商環境：簽署雙邊政府間的合作協議；成立關于產能合作園區雙邊工作委員會，一般都是部級；參照中國國內經驗設立園區聯合辦公室或管委會。

（四）進一步加強與國際組織合作，完善第三方合作機制

我國應進一步加強與國際多邊組織和國際多邊開發金融機構合作，利用其全球網絡和項目信息優勢，大力促進中外企業第三方市場合作。充分利用國際多邊組織已積累的大量識別和評價風險的方法和經驗，從風險評價體系、風險防控網絡和風險處置機制等方面共建“一帶一路”風險管控系統。加強與多邊金融機構合作，利用其資源開展金融咨詢、融資增信、產品創新等金融支持服務。

在“一帶一路”開展第三方合作，特別推動中國與發達國家跨國公司開展第三方合作，形成“一帶一路”的“北—南—南”合作模式，充分利用發達國家跨國公司先進的技術、管理經驗、營銷網絡，分散中國企業的投資風險，實現三方合作，三方共贏，推動形成利益共同體、責任共同體和命運共同體。

（五）實施本土化策略，推進跨文化管理

企業“走出去”應提前做好東道國市場、行業、金融、法律、稅務等方面的調查研究工作，實施本土化策略，推進屬地化發展，重視與當地有實力的企業、經驗豐富的跨國公司、相關金融機構等合作，聘請當地知名咨詢機構，對相關投資項目做出有針對性的系統分析與評估，可有效控制“外來者劣勢”風險，降低運營成本，提升產能合作成功率。還要把產能合作的“全球化思維”與“本土化行動”結合起來，秉持“共商、共建、共享”的絲路原則，在合作模式、運行機制、管理方式、勞動用工等方面推進本土化經營，實現包容性增長，攜手東道國打造利益共同體、命運共同體和責任共同體。

推進跨文化管理：（1）增強管理人員的跨文化意識，尊重東道國的風俗習慣、生活方式等，提升跨文化交際能力；（2）對管理人員進行跨文化培訓，全面了解東道國的法律制度、語言、風土人情等，提高跨文化敏感性；（3）管理人員應加強與東道國員工的溝通，了解他們的愿望和需求，增強當地員工對企業的認同感和歸屬感；（4）企業主動履行社會責任，贏得當地社會、員工信任。