“一帶一路”的高質量發展與機制化建設

文/李向陽

2018年8月，在推進“一帶一路”建設工作5周年座談會上，習近平指出：“經過夯基壘臺、立柱架梁的5年，共建‘一帶一路’正在向落地生根、持久發展的階段邁進。我們要百尺竿頭、更進一步，在保持健康良性發展勢頭的基礎上，推動共建“一帶一路”向高質量發展轉變。”換言之，共建“一帶一路”下一階段的目標就是高質量發展。在目標明確的前提下，路徑選擇將決定“一帶一路”的成敗。本文首先通過梳理官方與學術界對高質量發展內涵的解讀，提出高質量發展的核心是可持續性；其次，基于對“一帶一路”基本屬性所做出的假定，提出高質量發展的路徑選擇是機制化；再次，對“一帶一路”第一階段的機制化缺位做出解釋，同時從內生發展動力、應對外部挑戰與實現對接三個方面入手分析新階段機制化建設的必要性；復次，鑒于“一帶一路”既不同于現行的多邊經濟合作機制也不同于現行的區域經濟一體化機制，其機制化建設必然要服從新的指導原則；最后，對“一帶一路”機制化的建設方向做出具體分析。

“一帶一路”建設高質量發展的內涵

對“一帶一路”建設高質量發展內涵的解讀主要來自兩個領域：一是以主管部門的官員為代表的官方解讀；二是學術界的解讀。盡管他們的表述存在差異，但其共性是可持續性。在筆者看來，這種可持續性具有雙重含義：對中國的可持續性與對相關國家的可持續性。對中國而言，作為“一帶一路”的倡導者，可持續性首先意味著要符合自身利益訴求。其次，可持續性意味著中國的目標要和自身的實力相匹配，避免戰略透支風險。最后，可持續性意味著“一帶一路”要為國際社會所接受。這不僅需要相關國家接受，還需要與現行全球治理體系構成良好的互動關系，因此必須奉行共商共建共享原則。對相關國家而言，參與共建“一帶一路”時要確保這些國家的債務可持續性、環境的可持續性和社會發展的可持續性，最重要的是要惠及民生、使民眾具有實實在在的獲得感。

“一帶一路”的屬性與高質量發展的路徑選擇

迄今為止，中國學術界對“一帶一路”的屬性、目標、定位和治理結構存在嚴重的分歧，因此對高質量發展的路徑選擇自然會有不同的判斷。

針對“一帶一路”的基本屬性至少存在三種不同的看法。一是倡議或理念說。代表性的觀點是把“一帶一路”建設看成包容性全球化的倡議。兩者之間的關系可以概括為：包容性全球化=“一帶一路”+全球化。二是功能說。一種觀點把絲綢之路經濟帶界定為在古絲綢之路概念基礎上形成的當代經貿合作升級版；另一種觀點強調，“一帶一路”是中國與相關國家基于特定地緣空間環境開展的功能性合作，遵循功能性邏輯。三是機制說。一種觀點把“一帶一路”界定為一種新型區域合作機制；另一種觀點強調“一帶一路”的本質是經濟一體化。

基于上述觀點，邏輯上我們可以推論出高質量發展的不同路徑選擇。一是不需要走向機制化。如果只是純粹的倡議或理念，“一帶一路”本身是不需要機制化的，但它有可能與現有多邊合作機制、區域合作機制以及民族國家政府的某些倡議對接。二是邁向多邊主義的機制化。無論是功能說還是機制說，都有可能推出多邊主義機制化的結論，具體取決于對“一帶一路”的邊界如何確定。三是邁向區域主義的機制化。機制化又面臨兩種選擇：復制現有區域經濟一體化模式與構建新型區域經濟一體化模式。然而，“一帶一路”的這些屬性判斷存在一個共同的難題，即缺少對“一帶一路”治理結構的描述，這也是為什么學術界對高質量發展的路徑選擇存在分歧的根源。

本文所基于的是“一帶一路”的下述定義：以發展為導向的新型區域經濟合作機制，即以古絲綢之路為紐帶、以互聯互通為基礎、以多元化合作機制為特征、以正確義利觀為建設原則、以實現人類命運共同體為目標。根據“一帶一路”的發展導向，在其第一階段不能以設置規則門檻為前提，這是區別于規則導向的必然要求。不以規則為門檻體現了它的開放性特征，為眾多發展中國家尤其是最不發達國家參與國際經濟合作創造了條件。而根據“一帶一路”的區域經濟合作機制定位，它未來的發展方向必然是機制化。這種機制化體現了區域主義而非多邊主義特征。如果是后者，“一帶一路”的機制化將面臨兩條出路：要么在現行多邊貿易機制——如世界貿易組織——之外另起爐灶，構建一套全新的規則體系；要么在現行多邊貿易機制框架下制定新規則。同時，這種機制化不應復制現行區域經濟一體化的機制化模式。

機制化是“一帶一路”高質量發展的必然要求

（一）機制化是“一帶一路”深化合作的內在要求。以基礎設施為主的互聯互通是“一帶一路”第一階段的核心內容，但總體來看互聯互通還停留在“硬聯通”的層面，如鐵路、公路、港口與管道等。這顯然不是互聯互通的全部。以“硬聯通”為基礎構建以規則和機制為主體的“軟聯通”是互聯互通的發展方向。近年來世界銀行對此所做的研究顯示：其一，“一帶一路”的“硬聯通”會大幅降低沿線國家的運輸時間和運輸成本，預期降低幅度分別為1.7%～3.2%和1.5%～2.8%；其二，在以交通運輸線為核心的互聯互通基礎上增加通關程序改進（border improvement）和關稅改進（tariffs improvement）會對貿易和經濟增長產生大幅促進，對“一帶一路”相關國家貿易和經濟增長的促進幅度分別為單純“硬聯通”促進幅度的5.08倍和3.67倍；其三，相關國家參與“一帶一路”獲益的規模取決于交通運輸的發展水平、貿易便利化水平、物流基礎設施發展水平、投資保護水平、政府采購規則等。由此可見，以基礎設施為主的“硬聯通”對“一帶一路”固然重要，但倘若沒有后續的“軟聯通”跟進，其收益將會大打折扣。換言之，“軟聯通”帶來的收益要遠大于單純“硬聯通”帶來的收益。同時，無論是“硬聯通”還是“軟聯通”都具有強大的外部性，這種外部性既為參與國帶來了貿易投資與福利收益，也為參與國分攤成本帶來了挑戰。在一國國內由于民族國家政府的干預，這種外部性并不會成為“硬聯通”（表現為跨地區的交通運輸線）與“軟聯通”（表現為國內統一大市場）建設的障礙，但在國際范圍內如果不能有效地加以協調就會成為一種障礙。在這一意義上同樣需要機制化的安排。

“一帶一路”建設第一階段的另一個重點是經濟走廊，其建設成效在一定程度上決定了“一帶一路”的成敗。其他國家的實踐證明，經濟走廊的形成過程可劃分為多個階段，以基礎設施為主體的運輸通道只是其起步階段的工作。同時，單純的運輸通道并不能發揮經濟走廊的功能，只有在此基礎上構建促進貿易投資便利化、生產要素跨境流動以及跨國政策協調的機制，它才能發揮應有的作用。目前，“一帶一路”框架下的大多數經濟走廊建設還停留在運輸通道階段，未來的發展同樣需要機制化建設。

（二）機制化是“一帶一路”應對外部挑戰的必然要求。“一帶一路”在第一階段獲得國際社會廣泛認同和參與的同時，也面臨不斷增加的外部挑戰。這些挑戰既有來自“一帶一路”相關國家的誤解猜疑，又有來自某些區域外國家的抹黑；既有來自某些“一帶一路”國家的道德風險行為，又有某些區域外大國的戰略對沖，如美國的“印太戰略”、亞非增長走廊、“基礎設施交易與援助網絡(ITAN)”、《更好利用投資促進發展法》(BUILD Act)，等。能否成功應對這些挑戰事關新階段“一帶一路”建設的可持續性。當然，應對這些挑戰需要多方面的努力，但機制化建設不可或缺。

（三）機制化是“一帶一路”對接現行全球治理體系的前提條件。作為“一帶一路”宣傳和研究中的一個高頻詞匯，“對接”在一定程度上已成為“一帶一路”合法性的前提條件之一：能否成功對接決定了它與現行全球治理體系的關系。然而，學術界在大量使用這一概念的同時，卻很少關注對接的可行性、對接的方式及對接的后果，因為它們涉及一個共同的問題，即何謂“一帶一路”的治理結構。

如果接受“理念或倡議說”，“一帶一路”難以和現行全球治理體系下的任何一種組織形式對接，原因是它們都是以規則為導向的機制化安排，只是機制化的程度有高低之分。理論上，可能的對接方式是“一帶一路”與某一國際組織的倡議或理念進行對接，如聯合國的2030可持續發展目標。現實中，我們已經遇到了類似的難題。在絲綢之路經濟帶與歐亞經濟聯盟（簡稱“一帶”“一盟”）的對接中，中俄官方對其表現出高度的熱情，但雙方學界卻在質疑這種對接的必要性和可行性，普遍觀點是“一帶”“一盟”是不同性質的項目：“一帶”是倡議，“一盟”是一體化國際組織。從機制來看，“一盟”是典型的國際組織，具有國際機制的特點，其未來的發展方向是“硬機制”；“一帶”則既不是國際組織，也不是實體，而是具有中國國別性質的、具有一定靈活性的“軟機制”。當然，理論上還有一種對接情形：單方面接受對方（某一區域經濟一體化組織）的規則。近年來，歐盟提出“一帶一路”可以與它對接，但要按照歐盟的規則推進，這就會演變成“歐盟點菜，中國買單”的結局。在這種意義上，機制化是“一帶一路”對接現行全球治理體系的前提條件。

“一帶一路”機制化建設的原則

現有的區域經濟一體化以規則為導向，其奉行的原則是事實上的大國主導、有條件的開放性與規則優先。而發展導向決定了“一帶一路”的機制化建設不會復制現有的區域經濟一體化模式。依照此前我們對“一帶一路”基本屬性的界定，其未來的機制化應奉行下述原則。

（一）共商或民主原則

“一帶一路”不是中國一家的“獨奏”，而是國際社會的“合唱”，規則制定遵循共商或民主原則是必然要求。所謂民主原則，是指“一帶一路”的規則要由參與者共同制定，從而體現平等與自愿的特征。其一，“一帶一路”的合作機制是多元化的，究竟選擇哪種合作機制必須要尊重雙方的意愿。其二，由于相關國家經濟發展水平存在差異，對“一帶一路”的認知存在差異，它們參與“一帶一路”的程度和范圍各不相同。有些國家只是希望通過參與“一帶一路”彌補國內基礎設施的短板；有些則完全不具備經濟發展的基本條件，希望通過參與“一帶一路”獲得經濟發展的機遇；還有些國家基于自身的考慮，暫時不加入“一帶一路”，而選擇“第三方合作”或其他務實合作的方式。因此，未來的機制化建設需要充分考慮到相關國家這種差異性，尊重它們的合作意愿。其三，也是最重要的，作為“一帶一路”的倡導者，中國在機制化建設中不會將自己的意志強加給其他國家。

（二）漸進性原則

“一帶一路”框架下的經濟合作是一個不斷深化的過程，其機制化建設也只能是漸進的。其一，“一帶一路”的目標具有漸進性特征。從修筑一條公路到構建人類命運共同體是一個漫長的過程。正是由于起步階段的目標較低，“一帶一路”才不需要設置規則門檻。其二，“一帶一路”的邊界理論上應該是不斷變化的。基于構建人類命運共同體的終極目標，“一帶一路”必須涵蓋世界上所有國家，屬于一種多邊經濟合作機制。然而在起步階段，從可行性的角度出發，“一帶一路”只能是一個區域經濟合作機制。其三，作為“一帶一路”的主要載體，經濟走廊建設本身也具有漸進性特征。從中可以看出，“一帶一路”機制化建設的漸進性具體表現為：規則所涵蓋的成員不斷增加、規則所涵蓋的領域不斷擴展和規則的約束力不斷增強。

（三）義利觀原則

義利觀決定了“一帶一路”框架下中國與相關國家之間的利益分配模式。其核心要義是把國家層面的目標（“義”）與企業層面的目標（“利”）有機結合起來，這是判定“一帶一路”是否成功的標準。政府是“一帶一路”建設的倡導者和推動者，企業是“一帶一路”建設的主體和實施者，為此設計一套機制引導企業在實現利潤最大化的前提下服務于“義”的目標是政府最主要也是最艱巨的任務。

“一帶一路”機制化建設的方向

“一帶一路”的機制化建設沒有現成的模板可供復制，因此無論是在理論上還是實踐中都將是一個不斷探索的過程。同時，機制化建設又是一項涉及眾多領域的系統工程，其中包括合作機制、利益分配機制與支持體系。三者共同構成了一個有機的整體，反映了“一帶一路”機制化建設未來的發展方向。

（一）“一帶一路”合作機制的發展方向

作為一種發展導向型的區域經濟合作機制，“一帶一路”建設的參與者至少包括政府與企業兩大類的六個主體：中國政府與中資企業、東道國政府與東道國企業、第三方國家政府與第三方國家企業。除此之外，還有形式多樣的非政府組織。這些參與主體之間理論上存在十余種合作機制，而且每一種參與主體都有自己的利益訴求。因此，構建服務于可持續發展的合作機制是一項復雜的任務。在這方面，至少有四條路徑可供選擇：一是以“一帶一路”國際合作高峰論壇為平臺推動國家層面合作機制化的建設；二是推動以“軟法”為代表的合作機制向以“硬法”為核心的合作機制轉變；三是以自由貿易區網絡為基礎推動“一帶一路”合作的機制化；四是以區域供應鏈或價值鏈為載體推動市場驅動型的機制化建設。

（二）“一帶一路”利益分配機制的發展方向

義利觀是指導“一帶一路”利益分配的基本原則。秉承正確的義利觀需要協調政府與企業的關系、長期利益與短期利益的關系、予和取的關系以及宏觀目標與微觀目標的關系。要協調好這些關系，中國不僅需要在國內層面構建符合義利觀要求的體制機制，還需要在國際層面開展機制化的合作。在國內層面，按照市場經濟原則，政府構建引導企業服務于國家戰略目標是“一帶一路”可持續發展利益分配機制的核心。比如，促使企業在海外履行企業社會責任；以經濟走廊為載體，構建具有正外部性的合作機制；構建合理的企業投資合作機制，消除道德風險；引導企業投資在產業層面進行合理布局，為實現正外部性創造外部環境等。

（三）“一帶一路”支持體系的發展方向

“一帶一路”的可持續發展需要全方位的支持體系，同時該體系也是政府引導企業服務于國家戰略目標的主要手段。鑒于“一帶一路”的發展導向和義利觀原則，中國不可能照搬現行國際經濟合作的支持體系。為保證“一帶一路”的可持續發展，不僅需要構建相應的國內支持體系，如融資體系、稅收體系、資本流動監管體系和法律服務體系等，而且需要構建相應的中外政府間合作支持體系，如貿易便利化機制、跨國融資機制、跨國稅收機制、陸路或海上運輸安全保護機制、投資保障機制、爭端解決機制、安全保障機制、企業社會責任跨國協調機制和人員跨國流動機制等。