“結構-過程”視角下多民族國家治理的主體互動模式與績效評估

文/常晶

對多民族國家而言，治理帶來了更為廣泛的互動與更為復雜的主體間關系，但是，在西方一些多民族國家，治理提倡的分權化和多中心反而成為國內少數民族聚居地區主張分離的制度基礎，西方式的治理模式在多民族國家建設中遭遇了困境。我們有必要對以分權化和多中心為主要特點的治理進行反思，從更廣泛的互動意義上理解多民族國家的主體間關系。本文嘗試從社會互動理論的角度解讀多民族國家治理中主體互動關系的建構形式，提出了多民族國家治理中主體間互動可能產生的四種基本模式，在此基礎上建立評估多民族國家治理績效的“結構-過程”分析框架。這一框架由“結構”與“過程”兩個核心維度構成，將靜態評估和動態評估融合起來，既關注治理改革的制度結果，也關注治理改革在解決族際沖突和矛盾方面的過程表現。其中，結構維度包括三個指標：互動結構、主體關系和情境條件；過程維度也包括三個指標：互動機制、治理效率和治理效果。

多民族國家治理中主體關系的建構形式

縱觀國家的發展歷程，在不同的歷史時段，國家建構面對的問題不同，建構形式也存在差異。當“民族國家”作為一種新概念和新事物登上歷史舞臺時，是以“一致性帝國”的面貌出現的，“一致性建構”是這一階段國家建構的主要形式，“一個民族一個國家”、文化同質化和對差異性身份的“善意的忽略”是一體化國家秩序形成的核心邏輯。隨著民族國家在世界范圍內的建立和發展，無論是學術研究還是政治實踐，都不再簡單地將“民族國家”與“單一民族國家”劃等號。“多民族”“多元文化”“多民族國家”等概念開始進入國家建構的議題之中，如何在“一體”中包容“多樣”，如何在現代國家形式和民主制度中體現“承認”，就成為這一階段國家建構亟待解決的問題。因此，“包容性建構”的形式應運而生，多元文化、差異政治和包容性的制度設計是其主要特征。觀念和制度的變化也催生了主體間關系的變化，“治理”理念和與其相關的分權化等政治實踐進一步強化了這種變化，廣泛的互動、復雜的主體間關系和更多的不確定性構成了“互動式建構”的內在特征。

（一）一致性建構：被忽略的差異

在中世紀晚期以及近代早期的歐洲，競爭與戰爭是政治行為體之間關系的常態，在頻繁的爭奪中，生存是政治行為體的首要目標。生存的本能和持續的戰爭，催生了民族國家意識，并促使其不斷清晰化。民族要變成“國族”，要變成國家，成為近代歐洲政治中的普遍性問題，同質化和一致性也就成為國家建構的內在需求。早期西歐民族國家的形成過程中，民族建構與國家建構是共生互促的，“一個民族一個國家”是國家建構的目標。從總體上講，各國都選擇了以強制力與硬權力為基礎、以文化同質性和社會一致性為目標的國家建設方式。這就在客觀上導致了一種結果：在現代國家建構的過程中，人數較多或在競爭中居于優勢地位的民族成為主導力量和主體民族，人數較少或居于劣勢的民族則由于競爭失敗而遭受排斥、強制同化甚至清洗，民族多樣性是被忽視、被漠視甚至被踐踏的。對于這樣以文化的同質性、單一的民族認同為基本特征的“一致性帝國”而言，族際關系中凸顯的主體是在人數或力量上占優勢的主導民族，主體間關系以一方對另一方的征服、壓制、排斥或同化為主。

（二）包容性建構：制度化的多元

伴隨著民族國家的發展和全球化時代的到來，隱藏在一致性和同質化背后的歧異逐漸顯現。民族意識的覺醒與生長使國家建構不能僅僅停留在過去強制同化的層面，全球化不僅沒有消除各種文化的差異，反而帶來了建構性和多元性的革新，新的生活方式、認同、歸屬感以及亞文化在不斷地形成，挑戰國家的權威地位并削弱國家一體化的基礎。包容性建構成為這一階段多民族國家建設的主要形式。共識民主、協商民主等理論提出了理想的模式，地區聯邦制、群體代表制、多元文化主義等提供了一些可操作的制度或政策。但是，在這個時期，國家與社會、政府與公眾的關系還沒有發生結構性的變革，對多樣性的包容主要停留在宏觀的制度與政策層面，直至作為范式轉換意義上的“治理”出現，制度的包容性開始與“分權”“多中心”“多主體”等內容相聯系，“個人—社會—國家”關系的結構性變革才引發了國家建構形式的變化。

（三）互動式建構：情境中的主體

治理模式將多元主體引入多民族國家的政治過程之中，主體的多元性不僅體現在公共管理的主體和層級上，還體現在族際關系中，這種“雙重多元性”對治理語境下的多民族國家建設提出了新的要求。關于多民族國家建設的爭論可能將不再停留于哪種模式更優，轉而聚焦于更加具有情境性和動態性的互動關系、靜態的制度如何容納動態的治理變化，本文將這種建構形式稱為“互動式建構”。

西方多民族國家的治理變革在實踐上產生了結構和過程兩方面的困境。從結構上看，多中心多主體在治理過程中會遇到協同合作的困境，表現為兩種結構性矛盾：一是國家的政治整合與分權后少數民族聚居地區的民族權利之間如何協調的問題；二是治理理念及其帶來的分權結構強化了不同主體的在場，民族的主體意識被喚醒并且延伸到公共政策的各個領域，“身份”變成了互動關系中的一個有意義的變量。從過程上看，一方面，治理的多中心化帶來了不同主體在政策過程中的角色功能問題，問題邊界的不清晰往往造成治理失效；另一方面，多民族國家治理中的主體多元化與主體間的互動可能產生“邊界效應”，主體身份意識的凸顯會使各民族在競爭中自我強化、限定本民族的邊界并排斥他者，“邊界互動”和“邊界治理”也就成為“互動式建構”中的重要論題。這里的邊界不只是地理邊界，更是指社會邊界。民族既通過邊界來確定自我的身份，同時也通過邊界與其他民族進行交流，在“互動式建構”中，需要考慮如何防止民族的社會邊界與地理邊界契合并固化，如何保持邊界的流動性與提高邊界治理效能。

多民族國家治理中主體間互動模式及其演化

（一）互動模式

本文將多民族國家治理中的主體互動模式歸納為四種理想類型：沖突、競爭、合作、共融。社會互動的主體主要是不同的民族群體或者以本民族利益訴求為核心目標的行為體。四種模式在特定的情況下會發生相互轉化，它們之間存在著邊界區域，對邊界區域的治理可以促使或者防止主體互動模式之間的轉化。

沖突，是指多民族國家某一地區居住著兩個以上可被識別的民族，治理改革擴大了這些民族之間的互動，并且有可能形成了以爭取民族權利和實現民族利益為宗旨的政黨、社會組織或其他團體，行動者的目標不僅稀缺，而且行動的方式是破壞性的，以斗爭、壓制、破壞甚至消滅對方的方式進行互動，行動者更重視群體內部的團結，缺乏聯結不同群體的有效機制。競爭，是以目標的稀缺性為前提的，不同主體確立的目標具有排他性，在一定的規則之下各自為實現其目標而進行互動。競爭不一定是零和博弈，因為主體間互動往往是多次博弈，行動者有可能在競爭中形成一定的互動機制，實現共贏。合作，為了實現共同的治理目標，不同的主體之間能夠相互配合、協商行動。在合作的互動形式下，合作者之間存在基本的信任和一致的行動目標，合作者相互依賴并且都有能力為實現目標而貢獻力量。合作互動中，互動關系會受到異質性的影響，也會出現爭取本民族利益和權利的行動，但是行動者之間形成了一定的互動機制，能夠通過共同行動的方式實現目標。共融，是指在歷史發展和長期交往的過程中，各民族之間的融合程度已經非常高，對于它們而言，公民身份是首要身份，公共生活中很少以族裔身份行事或者強調本民族的利益。在這種情況下，治理改革并沒有催生以民族為單位的主體關系，行為者的互動關系受社會異質性的影響很小，國家治理只需要考慮基本的治理網絡即可。

在實踐中，這四種互動模式并不是相互排他性的存在，而是相互交叉的。尤其是競爭式互動和合作式互動這兩種位于互動模式譜系中間位置的互動模式，兩者根本的區別在于追求的核心目標是否是稀缺的、排他的，前者在核心目標上以競爭為主，后者則在核心目標上以合作為主，在實際情況中，兩者往往又帶有對方的特點。比如，在基本模式為合作式的互動中也存在競爭性，可以根據競爭的激烈程度劃分為強競爭性合作互動與弱競爭性合作互動，而在競爭性互動為主要內容的模式中，也可能由于其具有基本的合作框架，就成為合作導向的競爭式互動，如果競爭的形式比較激烈且有轉向沖突的傾向，則表現為沖突內嵌的競爭式互動。

（二）演化進路

多民族國家治理中的四種基本互動模式的形成都經歷了一個過程，需要滿足相應的條件，并且四種模式之間在特定的情境下是相互演化的。治理結構為各主體提供了基本的外部環境，各主體需要應對治理改革帶來的環境變化。治理改革若要實現消除族際沖突、改善族際關系、提高服務供給質量以及增強共同體團結的目標，就需要建立相應的互動機制，促使各主體的互動模式從沖突、競爭向合作與共融轉化，并以此為基礎更新共同價值與規范，使新的治理模式制度化，形成穩定的共享價值。

主體間互動模式有著自我強化的趨勢。如果沖突式的互動能夠使行動者達成目標，行動者很大程度上會固化原有的行為邏輯，在以后的行動中繼續選擇沖突的方式來與其他行動者進行互動；在行動者通過原有的互動模式無法達成目標的情況下，行動者會更傾向于考慮改變現有的互動方式。

四種基本的互動模式之間存在邊界地帶。處于邊界地帶的互動是最不穩定的互動，在一定的情境條件下有可能轉化為另一種互動模式。邊界地帶與邊界互動不僅存在于族際關系的地理范圍與社會文化范圍之間，還存在于互動所在的不同政策領域。對邊界地帶的治理，是多民族國家治理需要重點關注的問題。

“結構-過程”視角下的多民族國家治理績效評估

（一）多民族國家治理績效評估：治理的結構維度

在結構維度上，評估多民族國家的治理績效首先要看在族際關系上尤其是多民族國家少數民族聚居地區建立了何種互動結構，結構中不同行為主體之間形成了何種關系，同時還要關注治理的情境條件，治理績效既受制于治理變革發生的系統環境和制度基礎，也受制于沖突程度和社會信任水平等情境因素。

1.互動結構。在制度性架構上，大多數發生治理改革的國家都采取了權力由中央向地方下放的縱向分權和權力由政府向多主體轉移的橫向功能性分權，這就意味著原先集中于政府手中的權力、權威和責任發生了縱橫兩個向度的轉移。多民族國家治理中互動結構的變化主要體現在縱向政治分權方面，在評估多民族國家治理績效時，可以評估治理改革后的權力分配情況是什么樣的，分權是何種類型的分權，分權給互動結構帶來了怎樣的變化，進而評價這種新的互動結構是否優化了權力配置。

2.主體關系。結構維度上另一個重要的衡量項是主體關系。在治理帶來的結構性變化中，主體多元化是結構變化的表征，而主體之間關系是結構穩定性和持續性的基礎。在評估多民族國家治理績效時，一方面評估各主體分別在權利關系上是如何得到界定的，這主要是指少數民族的權利和利益是否在制度上得到了相應的代表和保護；另一方面評估互動關系中各主體的角色和地位是怎樣的，多元主體在治理結構中的話語權和地位對治理績效有著很大的影響。

3.情境條件。新的治理結構并不是憑空產生的，20世紀80年代以來，大多數國家都或多或少地卷入了治理變革中，雖然秉持相似的理念，但是在不同的國家，治理實踐卻不盡相同，這與治理變革發生的情境條件有關，主要的情境因素有：系統環境、制度基礎、沖突/信任程度。

首先，系統環境塑造了新的制度結構的性質和前景。多民族國家的民族結構、國家實力與能力、國家與社會的關系等不僅構成了治理結構形成的初始條件，還在治理進程的各個階段發揮著作用。其次，由于不同國家的制度基礎不同，治理變革的程度、重點領域、新制度的形式、行動和結果也會千差萬別。制度基礎既包括正式制度也包括非正式制度，其中正式制度主要是指原有的政策法律框架和各級政府間的權力關系等，非正式制度包括公民社會、社會資本、庇護網絡、家族關系等。最后，多民族國家的民族沖突程度和社會信任水平制約著治理制度的形成、發展和效果。民族沖突的歷史情況、解決進程和沖突的烈度頻度等驅動著治理方式的轉換，而社會信任水平及其發展則影響著治理行動的動機和質量。

（二）多民族國家治理績效評估：治理的過程維度

在治理的過程維度上，評估多民族國家治理需要考慮互動機制、治理效率和治理效果三個方面的內容。從互動機制上來看，主要考察主體間共識的構建過程中是否形成了恰當且起作用的沖突解決框架和穩定的協調模式。從治理效率上來看，主要考察對沖突與問題的反應是否及時，即時效性問題。從治理的效果來看，主要衡量沖突與問題的解決程度、對族際關系產生了什么樣的影響，社會秩序和信任水平的發展程度等。

1.互動機制。多民族國家治理是一個長期的過程，差異化的主體要在互動中達成政治和解、取得政治共識、實現合作共融。對于大多數多民族國家而言，很難找到一個一蹴而就、一勞永逸的方案，分歧和差異不可能在短期內永久消失，重要的是能否建立起恰當且起作用的沖突解決機制；對于治理中的多元主體而言，也不是零和的單次博弈，而是多次博弈的過程，所以更值得關注的是能否在多次博弈過程中確立多元主體共同確認和遵守的有效博弈規則。因此，在互動機制方面要考察的是：多元主體互動的規則是什么？協調沖突和差異的模式是什么？共識構建的過程是怎樣的？

2.治理效率。有效率的治理和有效的治理是兩個不同的概念，治理的效率主要是指時效性和回應性。治理變革關注多元主體的參與，其中一個原因就是解決中央集權回應性差的問題，在多民族國家，一些沖突具有突發性的特點，同時，很多矛盾發生在治理層級的底層，對沖突和問題能否及時作出回應是檢驗治理績效的一個重要指標，這可以考察不同互動模式在應對問題上的方式及其效率。

3.治理效果。衡量治理績效最終要落腳到治理的效果上，作為工具的治理將多元主體引入公共政策的過程中，進行權力下放和轉移，促進公眾參與，都是為了創造多主體協同治理的共同動機和聯合行動。針對不同的情況，可以參照的具體衡量項包括：是否降低了暴力程度和沖突的頻度，恢復了政治穩定和社會秩序；在公共服務和社會福利等政策領域是否滿足了相關群體的合理利益要求；是否建立了沖突解決的長效機制，提高了社會信任水平。