找回國家：全球治理中的國家凱旋

文/任劍濤

在20世紀后半葉，全球化有力地推動了全球治理。在全球治理迅猛推進的過程中，民族國家的地位與作用出現顯著下降。人們甚至懷疑國家存在的必要性，至少是懷疑國家在全球范圍內的主權治理模式是否仍然是一種有效的治理模式。全球治理確實在解決諸多全球問題上發揮了強有力的作用。但全球治理缺乏高度建制化或擬國家的政治主體，因此內在地限制了全球治理的效果。在全球治理依然極強地依賴國家行為體的情況下，一度被認定的國家已江河日下的斷語，似乎在朝相反的方向演變。“找回國家”的有力吁求，既是對國家的全球治理主體的重建，也是對國家發揮的國內治理與全球治理作用的肯定。在全球治理中的國家凱旋，已經是一個多方呈現的事實。國家似乎迎來了一個復興契機。

全球治理與國家委頓

20世紀下半葉開始，國際政治與經濟大勢的標志性事件是全球化（globalization）。全球化從萌芽到迅速推進，經歷了一個演變過程。一般而言，哥倫布發現新大陸被視為近代以來全球化進程的重要起點。全球化的真正迅猛推進，肯定不早于19世紀。全球化全方位的迅速推進，是在第二次世界大戰以后，尤其是1980年代。

全球化進程的迅猛推進，與資本的全球流動、貿易的全球展開、超級大國的國際影響陡增、國際組織的強有力活動具有密切關系，同時，也與全球問題的凸顯具有直接關系。在迅速的全球化進程中，曾經只是局部發生且有限作用于人類社會的種種事務，也相應疾速地演變為全球問題。諸如戰爭與和平、南北關系、生態危機、環境污染、人口爆炸、資源短缺、國際恐怖主義、跨國犯罪和信仰危機等問題，尖銳地呈現在全球社會面前。這些問題讓人們意識到，如果試圖解決相關問題，非經全球合作途徑而無能為力。

全球化不僅強有力地推進了人類社會各方面的迅速變化，也投射在學術研究上。一方面，全球化的樂觀設想紛紛出臺。在觀念上尤以超越民族國家的全球主義理念，成為全球學術界高度關注的熱門話題。在制度安排上，則以國際政府或世界政府的設想吸引人們的注意力。在實際操作中，歐洲聯盟從經濟聯盟向政治聯盟的迅速推進，一時讓人們預測，歐盟將成為與美國、中國鼎足而立的世界三強之一。另一方面，全球化的治理理念廣為流行，全球治理的舉措頻繁推出。全球治理以“治理”定位，其所帶有的協商性、協作性特征，大大提高了人們對之的期待。全球化確實有力推動了全球治理。全球治理“是各種各樣的個人、團體——公共的或個人的——處理其共同事務的總和。全球治理所要治理的事務被歸納為兩大方面：一是對全球社會尤其是全球經濟發展有利的事務；二是對“某些不怎么有益的活動，包括毒品貿易、恐怖主義和核材料交易”的治理。這是因為，“為創建一個不受國界限制的世界而實行的金融自由化政策，也助長了國際犯罪活動，并對較貧困的國家造成了許多困難”。

全球治理與國家統治或國家治理的重要區別，就是它的多元治理主體與國家治理主體很不相同：國家行為體依然是全球治理的重要主體，但國際組織、非政府組織、非營利組織、跨國和全球公司、私人行為體（如比爾·蓋茨基金會），已經成為全球治理中不遜于國家作用的治理主體。在全球化與國家化的比較性框架中，全球治理對國家治理的取代之勢成為熱門話題。在全球治理高歌猛進的映襯下，國家要么是被認為失敗了，要么是被認為績效遠不如全球治理。“民族國家越來越變成了一種懷舊的幻想”。

在全球治理中的國家委頓，最重要的導因是主權問題。一方面，國家的政治主權，在人道主義干預政策的影響之下，受到明顯挑戰。另一方面，國家的經濟主權，在全球經濟資源流動的情況下，受到明顯沖擊。再一方面，國家的文化主權，在全球化進程中出現的好萊塢文化模式的沖擊下，也無法守住傳統國家的文化底線。

找回國家

全球治理真正具有逼退國家治理的能量和績效嗎？答曰未必。隨著全球治理進程的展開，全球化與全球治理自身的弊端不僅表露出來，也促使一些學者加以深入分析。全球化發展最迅猛的領域是經濟領域，全球治理的主要著力點也是經濟治理。但恰恰是在這個領域，人們對全球化與全球治理的不滿與抨擊最為集中和激烈。經濟學家斯蒂格利茨是指責全球化與全球治理最嚴厲的學者之一。他將人們對全球化的不滿主要歸結為：全球化誠然有利，但利益比倡導者所聲稱的要少；全球化被夸大之后，人們對全球化、精英階層以及支持它的機構的信心下降；全球化對收入和財富具有的巨大分配效應，導致了大多數人的情況變得更糟；全球化與全球治理不匹配，全球治理傾向于強勢一方；等等。因此，全球化催生的全球治理，遠未實現人們內心強烈期盼的治理效果。

相反，國家自我確證其存在價值的理由仍然強勁：一方面，當國家經濟的運行形態與超國家經濟模型不一致時，那么民族國家就在經濟上可以扮演重要角色；另一方面，新興國家在全球化中獲利，促使其主要角色從行使主權實體責任轉變為為超國家或次國家治理提供合法性并確保它們承擔責任；再一方面，國家的屬土性降低，但在領土控制和人口規制上的國家屬性，使得可以取代它的機構還沒有出現。

將國家帶回人們思考全球化與全球治理的視野，具有兩個指向：一是在國家與社會的相對框架中，走出單純傾向社會一端而仇視國家的思維定式，轉而從國家一端考慮它的運行邏輯，以及它與社會的關系問題；二是在國家與國際、全球的相對框架中，走出單純傾向國際與全球化一端而敵視國家的思維趨勢，轉而從國家一端考慮全球化與國家化、全球治理與國家治理之間的關系。這其實是兩個高度相關的視角。一者，因為在國家與社會關系框架中，既可以在一個主權國家的范圍內審視國家權力與社會建制之間的關系，也可以擴展開來在主權國家與全球社會的關系上觀察兩者的互動。在全球治理的闡述中，全球社會，無論是全球公司，還是全球政府間組織（如聯合國），或是全球公民組織與公益組織，都是在與國家主權比較的視角中得到定位的。二者，在國家化與全球化關系框架中，既可以在一個國家范圍內審視其國家權力機制與全球治理除國家之外的諸主體之間的關系，也可以在全球范圍內審視不同國家的國家權力、社會機制與國際社會、全球組織之間的關系。找回國家，就是找回相對于國內社會與國際社會、相對于國際組織與超國家建制（如歐盟）的那個一度失落于全球治理進程中的主權國家。

找回國家，是在國家與社會的政治理論框架中確立思考方向的。但當代的國家不是孑然獨立的存在，不但國家必須在國家與社會的框架中才能得到理解，而且國家也必須在國家與國際、國家與世界的框架中才能得到準確定位。找回國家，不是在一國之內的國家與社會框架中閉環式地尋找國家，而是在全球開放的環境中理解國家的結構與功能——這就是在全球化、全球治理與國家關系的框架中致力重新發現國家。

在全球范圍內找回國家成為找回國家的又一重要路徑，主要原因如下：第一，找回國家始終需要在國家之間展開歷史比較，才能凸顯國家間潛含的理想與失敗國家的典型，并著力倡導國家典范，規避國家失敗陷阱；第二，搭建國家自主性的框架，必須在發達國家、發展中國家與欠發展國家的具體處境中去確立基本要素，定位現代國家的基本結構與功能；第三，全球各國關于國家建構與運作的知識建構大不相同，因此必須在地方性知識與全球性知識之間確立適應性最為廣泛的國家知識，才能為國家確立起比較準確的理論定位；第四，既有國家的結構與功能如何改革的問題，不是一個現實感受就可以輕易敲定的問題，必須以全球視野觀察和評價不同國家的政治體制、政策機制、政策議程、決策方式、施政方略之后，才能凸顯切實可行的改革國家的進路。找回國家，必須扼住兩個基本端口才能奏效。建立找回國家的全球參照框架，肯定比心急火燎地隨便找回國家要來得穩妥。

國家歸來

找回國家是出于兩個客觀理由：一是民主國家確實具有自己的自主性，并不是單純受制于社會需要的被動機制；二是相對于國家治理的全球治理，這個曾經被寄予厚望的治理形式，已經表現出不容忽視的低效與失效。

就第一個理由中民主國家的自主性來講，不但從前述找回國家的呼吁中得到一定程度的理解，還可以從民主國家的國家與社會分流而為的機制中，確定屬于國家權力的規定性職責上得到印證。在人們達成社會契約的基礎上，進一步達成政府契約，雙重契約所發揮的保障作用，從兩個方面體現出來：一是國家權力不能僭越社會設定的授權邊界，國家不能侵入社會領域，行使那些人們未曾授予的權力；二是國家諸權力形式必須按照分權制衡的憲制安排，各自依法行使。分權制衡機制絕對不只是一種限制權力的機制，也是一種促使權力掌控者在規定范圍內如何主動履行相應職責的促動機制，其中更潛含著激發權力機構從業者主動應變的激勵意味。

就第二條理由的全球治理的低效與失效來看，找回國家，就是為了找回人們期待社會去完成而實際上完不成、必須由國家來完成任務的機制。找回國家不是少數國家面對的事情，而是絕大多數國家都在應對的事務。至于全球范圍內那些致力發展的國家，尤其是所謂發展型國家，就更希望在經濟全球化的處境中，以舉國之力謀求發展，從而讓國家成功捕捉一切有利于發展的機遇，其為國家利益而傾力行動的特征就更是為人們所熟知。

找回國家，不只是一個理論吁求，還是一個國家的實際發展趨向。從全球范圍來看，國家的歸來是21世紀初期20年間一個令人矚目的現象。所謂發展型國家，是“由政治的、官僚的和財閥勢力組成的無縫網絡的簡稱”。這些勢力結合在一起，就是為了實現民族國家確立的宏大發展目標。這種發展模式，就是國家歸來的標志之一。這樣的國家類型，在南美創造的發展奇跡中，還僅僅顯示出一個雛形，在東亞國家與地區中才呈現出它的成熟形式。后來受到廣泛關注的金磚五國，大致都可以歸為發展型國家，國家在發展中的絕對主導作用顯而易見。

隨著這些邊緣國家中的個別國度走向中心，似乎直接威脅到發達國家尤其是美國利益的時候，他們對國家問題的反思，才從找回國家的一般理論吁求，迅速走上國家歸來的軌道。同時，曾經在超國家道路上迅速推進的歐洲聯盟，由于從經濟聯盟演進到政治聯盟，引發了歐洲的分裂。在歐盟中覺得國家利益受損的英國，首先啟動了脫歐進程，給超國家嘗試以沉重一擊。于是，高度吸引人們注意力的兩件大事浮上臺面：一者，中美貿易摩擦成為邊緣國家激發中心國家重新審視國家問題的標志性事件；二者，英國脫歐成為發達國家放棄超國家嘗試轉而再造國家的象征性變故。

英美兩國疏離超國家體系、回歸國家主體，是國家歸來最重要的象征性事件。這與兩個國家在全球的影響力具有密切關系。英國是現代國家的首創者，美國是當代世界唯一的超級大國。前者在政治典范上、理論闡釋上為現代國家奠基；后者在國家行動上對全球具有帶動作用。他們對全球化的不滿與退出，表明全球化、全球治理不僅讓落后國家不滿，讓反全球化運動遍布全球，而且也讓最重要的發達國家嚴重不滿。解決這樣的不滿，向前挺進之路布滿荊棘；向后倒退，國家就開懷擁抱歸來者。發展型國家對發達國家提出的挑戰，發達國家對全球化或超國家的滿懷疑慮，竟然如此順暢地形成一股合力，將國家重新推向世界舞臺的前沿。

國家復興？！

21世紀的第二個十年，全球治理中的國家凱旋，正以蓬勃之勢展現在人們面前。國家之所以成功挽回曾經似乎顯得頹敗的命運，有多方面的原因。一方面，因為國家方面主動出擊，在全球化、全球治理的迅猛進展中，抓住其進展不暢的契機，同樣迅速地補足了國家的短板，快速喚醒人們的國家記憶，遏制人們對超國家的烏托邦想象。

另一方面，國家之所以能夠高奏凱旋，也是由于國家與超國家、全球組織的結構特點、可能處境、實際功能不同所注定的。國家是三種建制中最完備和成熟的體制，依托于國家的控制型力量運作，有著處理大事件的資源、能力與經驗。超國家可以區分為兩種情況：緊密型的超國家如歐盟，在政治聯盟受挫的情況下，至少近期無法達到與國家建制相媲美的水平；松散的超國家組織，如東盟、非盟與南美國家同盟，因為不涉及主權國家任一權力的移交，就既對其成員難以有效約束，也對其成員的國際政策無法發揮決定性影響。全球組織的情況較為復雜。聯合國大致就是一個國際講壇。跨國公司、全球性公司發揮的全球治理作用直接受制于主權國家。因此，國家化的回流與全球化的逆潮相攜出場，構成當代的一大國際景觀。

對人類社會來講，在大型政治社會建制方面，國家這樣的建制還沒有現實的替代者。國家何以具有如此強大的生命力呢？一者，國家是從古至今充分發展的政治社會。一方面，在政治社會的建構上，國家乃是漫長的歷史進程中逐漸浮現出來的政治建制，因此它擁有極為深厚的歷史資源。另一方面，國家形式演進的縱向線索，因不同國家形態演進速度的差異，而橫向地呈現在世人面前，因此，給人們展現出國家形式歷史豐富感的現實多樣性。

二者，國家是唯一受到有效限制的同時發揮出強大作用的政治建制。在歷史上，國家權力尤其是帝國形態的國家權力不受限制，因此在創造歷史文化輝煌的同時帶給人類以巨大災難。經過千年之久的摸索，人類終于在17世紀走出一條有效限制國家權力的道路。但同時，國家又不是僅僅被限制起來而顯得能力低下、無所作為。從歷史視角看，現代國家是能力最強的國家。

三者，國家運行的績效得到有效證明，并成為一切大型或超大型社會建制發揮作用的基本依托。國家自身運行在法治范圍內，它對內、對外的兩種基本功能得到良好實現的話，它就不僅成為良性國家機制，而且能相應地為社會提供豐厚的物質支持、制度供給和秩序保障。

四者，國家運行與國家理論相伴而生，這讓國家成為有雄厚理論支持、有深刻理論反思、有理性預期前景的行為體。國家理論成為諸社會科學理論（政治學、法學、經濟與社會學等）深入、廣泛探究的重大主題。對國家基本理論的深入研究、對國家結構的比較性陳述與分析、對國家變革與前景不同向度的預測，讓國家理論研究顯出蓬勃的生機。

可見，在全球治理中的國家凱旋，是有其深刻理由的。國家的種種難題，只有在改善國家的前提條件下，才有解決的希望。人們或許進而會問，全球治理中的國家凱旋，是不是國家已然復興的標志？回答這一提問，需要慎重。國家的復興，依據它所針對的國家所指而具有相當不同的含義。人們沒有理由就國家復興問題一概而論。但可以確定的是，國家復興只能在國家與社會、國家化與全球化之間踩蹺蹺板。其間的平衡藝術，就成為國家是否真能復興的一個最重要的技術性指標。