探析老年人社會參與的路徑

馮文猛 李帆

我國自2000年進入老齡化社會后，人口老齡化一直保持著較快的發展速度。國家統計局公布的數據顯示，2019年末，我國60周歲及以上人口規模增至2.54億人，在總人口中占比達18.1%?；?010年第六次全國人口普查數據的預測顯示，2025年，我國65周歲及以上的老年人口將超過2.1億人，在總人口中占比約為15%；2035年和2050年時，這一人群數量將分別達到3.1億人和接近3.8億人，占總人口比例分別達到22.3%和27.9%。人口老齡化帶來了人口數量、質量和結構的變化，將從根本上改變社會治理的格局。這不僅構成了我國推動社會主義現代化建設的基本前提，深刻影響國家治理現代化的目標內涵和方式選擇，也成為了推進國家治理體系和治理能力現代化中需要考慮的重要內容。從廣義上講，老齡社會治理是指一個國家或地區在人口老齡化發生后，通過理念、制度、政策、組織協調與監督控制等方式處理涉老問題、營造適合這一人口結構的經濟社會發展模式的過程，其目的是不斷增進老年人及全體公民的福祉，并使經濟社會發展處于可持續的狀態下。老年人社會參與則指老年人在與社會的互動過程中，通過經濟、政治、社會活動和文化等領域的參與，滿足自身需求，實現自我價值并回應社會期待的行為。

國際做法與國內探索

1.推進老齡社會治理的國際做法

（1）20世紀中葉，隨著越來越多的國家進入老齡化社會，如何應對人口老齡化帶來的沖擊成為國際社會普遍關注的問題。1956年，聯合國出版了第一本關于人口老齡化的研究報告——《人口老齡化及其社會經濟后果》。20世紀80年代以來，多個國際組織對協調人口老齡化與經濟社會發展的關系進行了深入研究和探討，為全球應對老齡化問題提出了行動指南。其中，“健康老齡化”和“積極老齡化”的影響最為深遠。1990年，世界衛生組織提出了實現“健康老齡化”的目標，并于2015年發布了《世界衛生組織關于老齡化與健康的全球報告》。2002年“積極老齡化”被聯合國第二屆世界老齡大會接受并寫進《政治宣言》，成為應對21世紀人口老齡化的政策框架，其構成要素分別是健康、參與和保障，其中參與是關鍵節點，其要義是發揮老年人的積極能動作用，將老年人由應對人口老齡化的客體轉變為主體。

（2）在國際社會提出應對老齡化行動理念的同時，一些國家也對推進老齡社會治理進行了積極探索。一是出臺專門的法律法規。除分別從強化老年經濟保障、完善養老服務體系建設、推動老年社會參與等方面出臺專項措施外，還從宏觀層面探索了人口老齡化的整體應對之法。二是在國家層面設立機構，推進老年人的日常工作。三是確立了多元主體參與的治理格局。近些年，多數發達國家都形成了政府、社會、家庭和個人等多元主體共同參與的治理模式。如在英國、美國和日本等國的老齡服務體系中，非政府組織、志愿者和私人部門等社會力量均會為老年人提供有償或無償的、專業性或基礎性的服務。

2.我國推動老齡社會治理的成果

（1）形成了較為完整的政策體系。目前，全國人大及其常務委員會、國務院及其有關部門頒布的有關老齡工作的法律、法規、規章及有關政策達300余件，初步形成了以《憲法》和有關基本法律為依據，以法律、行政法規、地方性法規、部門規章和規范性文件為主要表現形式，以養老保障、老年健康、養老服務、老年宜居、老年教育、社會參與以及老年權益保障政策為主體的老齡政策體系。1996年第一部《中華人民共和國老年人權益保障法》頒布，之后在2009年、2012年、2015年和2018年又進行了修訂。以此為指引，近年來很多省市完成了對老年人權益保障配套法規的修訂。目前，我國城鄉老年保障制度基本建立，老年福利補貼制度逐步健全，醫養結合和長期護理保險制度試點持續推進，老齡相關服務政策制度以及改革措施密集出臺，老齡事業政策法規框架基本確立，政策制度領域逐步拓展，可操作程度大大提升，頂層設計更加成熟。

（2）老齡工作機制機構不斷完善。新中國成立后，在養老服務供給中，政府角色經歷了“政府全面負責-政府缺位-政府回歸”的變化過程，治理邏輯分別對應著“科層治理-市場治理-多元治理”。在工作機構上，1999年全國老齡工作委員會成立后，各地陸續成立了老齡工作議事協調機構，老齡工作的領導體制和運行機制基本建立，覆蓋全國省、市、縣、鄉、村五級老齡工作機構網絡逐漸形成。在中央層面，專門承擔老齡工作的機構主要有全國老齡工作委員會及其辦公室和中國老齡協會。在地方層面，縣級以上的地方政府大都設置了老齡委、老齡辦，鄉鎮一級的老齡機構建設也在迅速推進。農村或社區的基層老齡工作主要依賴于村（居）委會及其領導下的老年人協會來完成。2018年機構改革后，涉老部門的工作職責得到進一步明確和強化。除國家醫保局負責研究推進長期護理保險試點外，國家層面涉及老齡工作的部門主要包括國家衛生健康委、民政部、人力資源和社會保障部等。2019年8月5日，國務院辦公廳發布《關于同意建立養老服務部際聯席會議制度的函》。養老服務部際聯席會議制度由21個部門和單位組成，民政部為牽頭單位。聯席會議制度的建立，為我國養老服務體系多部門聯動建設奠定了良好基礎。

（3）多元共治的治理格局初步形成。近些年，針對老齡化推進的多元共建共治共享治理格局已經初步形成，各類主體發揮著不同作用。一是黨的十八大以來，全國大部分地區建立了社區黨建服務中心和黨群服務中心，為黨建引領下的社區治理和服務創新搭建了平臺。養老問題由此找到了新的解決途徑。近些年，在一些農村地區創建的“黨建+頤養之家”等農村居家養老模式，為解決農村養老問題進行了有益探索。二是社會組織在推動老年社會治理中具有獨特優勢。民政部數據顯示，近年來，我國社會組織數量不斷增加，從2010年的45萬個增加到2018年的82萬個。在社區、社工和社會組織“三社聯動”機制推動下，社會組織服務對象覆蓋面逐步擴大，服務內容逐漸豐富，經費來源渠道逐步增多。在實踐中，社會組織參與養老服務呈現出新特點：數量不斷增多，并逐步向專業化和規范化方向發展；在一些地區，培育扶持社會組織進入養老服務成為政策創新重點，政府和社會組織的合作越來越多。三是2012年之后，我國養老服務產業得到顯著發展，各類市場主體發揮了關鍵性作用。2016年，國務院辦公廳印發《關于全面放開養老服務市場提升養老服務質量的若干意見》，進一步推動了各類市場主體活力的釋放。2017年，中共中央、國務院發布的《關于加強和完善城鄉社區治理的意見》提出積極引導駐社區機關企事業單位、其他社會力量和市場主體參與社區治理，進一步推動市場力量在社會治理中發揮作用。四是老年人自身成為推動老齡治理的最重要參與主體。目前，一些地區出現了基于社區的互助養老模式，這不僅有助于實現老年人的“老有所為”，也成為老齡社會治理中的重要支持。民政部數據顯示，2018年我國社區互助型養老設施達到9萬個，老年人個體在參與老齡社會治理中的參與水平不斷提高。五是運用新一代信息技術提升社會治理能力成為趨勢。通過信息技術產品，實現個人、家庭、社區、機構與健康養老資源的有效對接，可推動健康養老服務實現智慧化升級，提升健康養老服務的質量和效率。工信部等三部委聯合印發《智慧健康養老產業發展行動計劃（2017-2020年）》，對發展智慧健康養老產業的總體要求、重點任務和組織實施進行了詳細規劃，并先后于2017年、2018年和2019年開展了三批智慧健康養老應用試點示范工作，切實推動了科技在應對老齡問題中的成果轉化，使智能化、精準化、便利化以及個性化養老服務得到更好發展。

問題與建議

1.存在的問題

當前，我國老齡社會治理整體還處于起步階段，因此要聚焦于提升老年人的社會參與度，對老年人形成全方位支持，充分激發老年人活力，打造老年人充分參與的經濟社會發展新模式，構建全齡友好型社會。近些年，老年人社會參與的進展主要表現在兩個方面：一是我國初步搭建起老年人社會參與的法律政策框架。1958年中共中央頒布《關于安排一部分老干部擔任某種榮譽職務的決定》，標志著我國推動和保障老年人社會參與的開始。之后，先后出臺十幾項涉老政策和規劃，專門就如何推動老年人社會參與作出部署，以《中華人民共和國老年人權益保障法》的修訂和完善為核心，老年人社會參與的法律和制度保障框架逐步走向成熟。二是初步形成了老年社會參與的組織平臺和渠道。改革開放后，我國老年社會組織和從事涉老、為老服務的機構實現了從無到有的發展，并逐漸走向多元。目前，我國已在老年政治參與、社會事務參與和文化活動參與等領域成立了老齡協會、關心下一代工作委員會和老年人體育協會等全國性機構。在基層，數以萬計的老年大學、老年科技工作者協會、老年退休教授協會和老年醫務工作者協會等組織機構，為老年人社會參與提供了基本的組織平臺和具體渠道。

但在總體上，我國老齡社會治理程度依然不足，老年人的參與治理水平依然不高，且城鄉之間差異明顯。在農村地區，基本不存在組織化、常態化的老年人社會參與機制；在城鎮地區，通過專門渠道有組織地進行社會參與的老年人占所有老人的比例約為1/10。因此，應盡快使老年人參與成為當前推進老齡治理的核心。

（1）在經濟參與領域，城鎮老年人勞動參與率過低。當前我國老年人特別是城鎮老年人的勞動參與率過低，同發達經濟體相比存在明顯差距。2018年，日本60-64歲、65-69歲、70-74歲、75歲以上年齡組的老年就業率分別為68.8%、46.6%、30.2%和9.8%。2019年，我國50-59歲、60-69歲、70-79歲三個年齡組的勞動參與率，農村為69.3%、40.8%和18.9%，城鎮為51.8%、7.4%和2.4%。城鎮地區的老年勞動參與率明顯不足，原因有三：一是退休年齡過低。當前我國退休年齡為男性60歲、女性干部55歲、女性職工50歲。1978年至今，我國人均預期壽命已增長了近10歲，但退休年齡一直未作調整。二是支持渠道匱乏。當前，超過80%的老年人需要依靠個人關系、創業等非正式渠道獲取再就業崗位。三是權益保障制度缺位。依據現行勞動法，退休后再就業的老年人無法簽訂勞動合同，這嚴重制約了再就業老年人的權益保障。此外，企業雇傭老年人的動力不足、家庭和社會對老年人勞動參與持消極態度等因素也影響著老年人的勞動參與。

（2）在社會活動領域，老年人參與度較高，但組織化程度不足。當前，近半數城鎮老年人在社區的治安治理、文化活動和志愿服務等領域發揮著重要作用，出現了諸如“北京西城大媽”“上海老伙伴計劃”等群體典范。隨著老年協會、關心下一代工作委員會、老年科技工作者協會等為代表的一批涉老組織機構和為老服務社會組織的發展，老年人參與社會事務的渠道更為廣泛，并逐步成為公益性社會服務的積極參與者和重要推動者。但從全國看，老年人加入相關涉老、為老服務的社會組織或機構的比例依然較低。中國老齡科學研究中心的數據顯示，截至2018年，通過社會組織或正式機構進行社會事務參與的老年人僅占65周歲及以上老年人總數的11.1%。可見，社會組織特別是專業技術組織在推進老年人社會參與方面所發揮的作用仍然有限。

■樂隱山居 于懷/攝

（3）在老年人社會參與的各領域中，群眾性文化、體育及娛樂活動參與程度最高、規模最大、分布最廣、意愿最強。全國老齡辦的相關數據顯示，截至2018年末，包括遠程教育在內的老年大學學員達1300余萬人次，到2020年末以各種形式經常性參與教育活動的老年人預計將占到老年人口總數的20%以上。雖然文化參與已成為老年人社會參與的主要形式，但仍面臨著一些突出問題：一是在老年大學方面，當前不少老年大學歸屬各單位管理，成員僅限于本單位退休人員，社會化程度不足。二是在課程設計上，內容多偏重于文化娛樂，增長知識技能的賦能類課程偏少，課程體系碎片化，系統化不足。三是在發展水平上，城鄉之間和地區之間差異明顯，農村地區發展嚴重滯后。

2.提升老年社會參與的政策建議

（1）在全社會倡導積極有為的老齡觀。充分發揮大眾傳媒及各種宣傳渠道的作用，在全社會倡導“老有所為”的理念，提升政府、企業、社會、家庭及老年人自身對老年社會參與重要性的認識，營造積極推動老年社會參與的良好氛圍。

（2）完善相關法律法規。充分貫徹“寓老年參與于萬策”的原則，修訂勞動法等相關法律法規，消除阻礙老年人平等參與各項活動的制度障礙。近期，可分步推動退休年齡制度改革。

（3）對政策規劃的執行情況進行評估。成立第三方評估工作組，對關于推進老年人社會參與的相關目標和工作落實情況進行全面評估，厘清各項政策規劃在落地中存在的突出問題，提出可操作的應對建議。

（4）建立老年人社會參與監測數據平臺。在國家既有的就業信息平臺等基礎上，增設老年人口社會參與核心監測指標，把握老年人社會參與基本狀況和變動趨勢，為科學研判老年人社會參與提供信息支持。

（5）加大對老年社會組織和相關機構的培育支持。進一步發揮老年協會等機構和社會組織作用，加大老年人社會參與專業平臺建設力度，拓展老年人社會參與渠道。推進老年大學社會化，努力擴大老年教育覆蓋面，構建多層次、多樣化的老年教育體系。

（6）構建企業聘用年長勞動者的優惠政策體系。積極為老年人搭建信息平臺，在老年人才群體和用人單位之間提供信息咨詢服務，推進老年人的再就業。采用稅收優惠和授予“老年友好企業”等方式，對聘用年長勞動者的企業實施激勵，鼓勵企業為年長勞動者創造更多就業機會。