夯實土地流轉保障 助推農業產業振興

叢珠慧

摘 要：本文從具體實踐操作層面，介紹了蓬萊市在探索完善構建農村承包地經營權流轉體制機制方面的具體做法，為保障村集體及農民群眾土地權益，規范激活土地權能，發展適度規模經營奠定了堅實的基礎。

關鍵詞：農村;土地;流轉

農村土地流轉是實現農業產業化發展、適度規模化經營的必經之路，也是農村改革的方向。近年來，蓬萊市持續加強農村土地流轉監督管理，規范農村土地流轉行為，進一步完善服務保障措施，有力推動了農村土地規模化流轉工作，切實做到了經營權流轉市場化、制度化、規范化，為鄉村振興戰略穩步實施奠定堅實基礎。

一、背景介紹

蓬萊市位于膠東半島北端，瀕臨黃、渤二海，轄5個街道、6個鎮和1處國家級旅游度假區、1處國家農業科技園區、1處省級經濟開發區，500個行政村，人口41萬，農業從業人員15.5萬;現有農地面積78萬畝，糧食播種面積12.77萬畝，果樹種植面積50.35萬畝，以蘋果產業、葡萄與葡萄酒產業、畜牧業和海洋漁業四大優勢農業產業而著稱。近年來，蓬萊市著眼于建設特色鮮明、優勢突出的現代農業體系，大力推進農業產業結構調整，推動以小農戶分散經營向抱團經營發展。通過開展規范化土地流轉，促進農業規模化、集約化、標準化、綠色化生產，加快了先進適用技術集成創新與推廣應用，有效破解了“誰來種地、怎么種好地”的難題，推動現代農業發展邁上了新臺階。

二、凸顯問題

隨著農業產業化進程的不斷加快，以家庭聯產承包為基礎的分散經營模式，已經越來越適應不了現代農業集約化、規模化發展的需求。有調查顯示，在山東省目前還沒有土地流轉的農戶中，表示“愿意”流轉的占51.2%。由此表明，加快土地流轉、大力發展多種形式的適度規模經營，是農村經濟適應市場經濟要求的必然要求。有流轉意愿卻沒有完成流轉的原因中，居第一位的是“沒有人愿意承包經營”，占62.4%;“沒有流轉平臺”和“沒有信息渠道”的占18.5%。對“不愿意流轉”的原因中，居第一位的是“不放心，害怕土地流轉后生活缺乏保障”，占53.9%。一方面，作為規模經營主體的龍頭企業、農民專業合作社或現代農業莊園，由于缺乏有效的市場機制，土地供求信息不暢通，難以在短期內實現土地資源的優化配置;另一方面，隨著城鎮化進程的不斷加快，農村勞動力轉移規模不斷增大，農村剩余勞動力老齡化現象突出，農民私下流轉土地的現象越來越多。而由于缺乏規范的引導，不僅容易產生糾紛，而且由于產業定位不明確，土地的規模效益也難以顯現。

三、破解難題

（一）完善流轉機制保障

運轉機制是農村土地高效有序流轉的基礎。蓬萊市以構建歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的現代農村土地承包經營權制度為核心，以完善產權制度和要素市場化配置為重點，出臺了農村土地經營權流轉的相關指導規范和管理細則，進一步完善和健全農村土地經營權流轉制度，規范農村產權流轉交易市場體系和交易規則，逐步形成了一套高效、規范的運行機制，夯實了農村土地經營權流轉運行的保障基礎。一是完善服務機構。健全了市、鎮、村三級土地流轉服務機構。市、鎮兩級成立農村產權交易服務中心與農村經營管理部門合署辦公，負責農村土地流轉工作的指導、監督、登記、培訓、宣傳、糾紛調解、檔案管理等工作;村級成立農村土地流轉服務小組，成員由村“兩委”和集體經濟合作社主要負責人、村會計、法律服務人員等組成，主要負責組織、指導、合同備案、信息歸集等工作，構建了上下聯動、職責明確的管理服務組織架構。二是規范運行機制。合理、規范設置農村土地經營權流轉規程，切實保護農村土地所有權、承包權和經營權權益。主要分六步，第一步，流轉土地時先進行轉出或轉入意向登記;第二步，市、鎮、村三級按職責分工審核審查無誤后，進行流轉信息公開發布;第三步，根據征集到的意向轉出方和轉入方意愿，選擇交易方式組織交易并對結果公開公示;第四步，指導流轉雙方簽訂土地流轉合同并交納風險保障金;第五步，對土地流轉相關檔案資料進行審核鑒證，合格后給予備案登記;第六步，資料歸檔。三是健全電子檔案。在做好紙質檔案規范管理基礎上，構建起全市統一的，集土地流轉合同內容、匯總統計、履約提醒、合同監管等功能于一體的高效電子管理數據平臺，建立健全土地流轉合同電子檔案數據庫，進一步提高了監管效能。

（二）強化流轉監管保障

加強監管是確保工商資本規范有序流轉農村土地的根本。蓬萊市通過出臺加強工商資本流轉農地監管及風險防范方面的工作規范，建立健全了工商資本流轉農村土地的監督管理制度，確保了村集體和農戶的土地權益不受侵害，土地規模化流轉效能切實發揮。一是嚴格準入限制。建立由相關行政主管部門和農村集體經濟組織代表、農民代表、農業專家等組成的市工商資本流轉農地審查委員會，對工商企業等社會資本通過流轉取得農村土地經營權進行資格審查和項目審核，主要對主體資格、征信情況、土地使用性質及用途、風險防范機制、農業持續經營能力及擬經營項目是否符合本區域產業布局、現代農業產業發展規劃和國土空間規劃、水土保持及環境保護等方面進行審查。未通過審查審核的，不得開展土地經營權流轉活動。二是加強使用監管。定期組織相關部門，采取抽查方式，對工商企業等社會資本流轉農地經營、項目實施、風險防范等情況進行督查檢查。鼓勵和支持農村集體經濟組織、承包方對流轉農地利用情況進行監督。監督檢查結果作為項目是否享受相關產業扶持政策和優惠措施的重要依據。三是健全風險保障。通過制定相應的工商資本流轉農地風險保障金管理辦法，構建工商企業等社會資本轉入土地經營權的風險防范機制。對整村流轉、500畝以上流轉等風險較高的項目，向工商企業等社會資本主體收取風險保障金，用于防范村集體或承包農戶的權益受到損害。

（三）注入法律服務保障

合法依規是規范農村土地流轉行為的前提。蓬萊市通過完善構建“一村一法律顧問”制度，為村集體和群眾提供法律服務，解決了農村基層專業知識缺乏、法治意識淡薄這一制約農村土地規范流轉的根本問題。一是參與民主決策。村法律服務人員參加村集體民主決策會議，為土地流轉相關工作現場提供業務咨詢，并指導監督決策過程合規有效;二是審查合同文本。村法律服務人員指導當事人擬定土地流轉合同文本，并對合同的程序合法性、條款完整性、價格合理性等方面進行審查，出具法審意見;三是監管合同履行。法律服務人員按村建立土地流轉合同臺賬和合同檔案，健全合同履行過程中的預警、告知機制，并及時給予村集體和群眾提供維權指導;四是參與糾紛調解。村法律服務人員為農村土地承包經營糾紛村級調解成員。村集體和農戶土地流轉經營與第三方出現矛盾糾紛時，法律服務人員參與糾紛調解。在調解無法達成一致情況下，為其提供維權建議，保障村集體和農戶的合法權益不受侵害。

（四）建立信息溝通保障

信息交流暢通是提高農村土地規模化流轉效率的必要保證。通過建立健全農村土地流轉信息歸集、統一發布機制，為土地經營權轉出方和轉入方之間搭建起一條溝通順暢的橋梁，確保了流轉雙方能及時掌握市場動態或信息，為盡快達成交易奠定了基礎。一是建立轉出信息庫。村級將歸集的農戶流轉信息審核后，統一報送到鎮級農村產權交易服務中心，在鎮級建立農村土地經營權轉出信息庫。二是建立轉入信息庫。市級以審查審核合格后的工商企業等社會資本需求信息為基礎，建立全市農村土地經營權轉入信息庫。三是搭建信息發布平臺。以信息進村入戶工程網絡信息平臺（益農社）為支撐，開設農村土地經營權流轉信息發布窗口，市、鎮兩級分別將流轉意向信息在網絡平臺上及時公開發布，并按期進行信息更新。

蓬萊市通過完善和健全土地流轉各項規范管理制度，為放活土地經營權、化解農戶小規模生產與實現農業集約經營之間的矛盾、推進城鄉要素融合奠定了堅實的基礎。下一步將積極探索培育土地流轉服務主體，以授權委托、政府購買服務等方式參與農村土地經營權流轉，提供信息發布、評估、交易、經紀、抵押等相關服務;積極推行農村土地經營權抵押貸款，繼續深化土地經營權權能釋放，為農村土地要素市場化配置奠定基礎。

參考文獻：

[1]張建云.農村土地流轉與農民權益保障探析[J].山西農經，2020（10）：62+64.

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