減稅、經濟增長與財政可持續性
——來自地方債務水平的證據

張學誕 李 娜

(中國財政科學研究院,北京 100142)

“減稅”是政府對其它市場主體行為的調節,“降費”是政府對“設租尋租”行為的自我調節，兩個調節旨在重塑資源配置的格局與方式(張斌，2019)，釋放供給側潛力。

“財政三元悖論”認為減稅、控制債務與赤字、增加財政支出不可能同時發生，財政支出的“棘輪效應”可能導致減稅與支出之間的矛盾。“減稅”與“減收”不是等同的概念，在兩者的因果關系確定上，要看是否具有共變性、次序性，并排除競爭性的解釋。減稅政策的目的是促進經濟增長，稅收收入與經濟增長具有較強的相關性，不能脫離經濟增長談財政收入。全面評價“減稅降費”政策需從經濟效應、分配效應和財政效應三維度分析(郭慶旺，2019)，低稅負對經濟增長的激勵效應得到相關文獻普遍認同，但減稅對財政可持續性的影響則沒有一致結論。

一、相關文獻回顧

(一)國外研究

國外文獻通常使用政府債務水平評價一國或地區的財政可持續狀況，政府破產或假償債務都是財政不可持續的表現。以Barro(1979)為代表的財政可持續性研究，主要在經濟增長框架下討論一國最優的政府債務結構以及國債與稅收關系等。Buiter(1985)提出政府“可持續的財政”計劃，關注的重點是政府償債能力約束。也有文獻利用有關債務指標或政府跨期預算約束方程，分析財政可持續條件下政府負債率應滿足的條件(Hamilton，1986；Blanchard，1991)。Bird(2003)將財政可持續性定義為， 政府的自有收入要能覆蓋政府的公共支出。Furceri et al.(2010)使用動態隨機一般均衡方法證實政府債務作為財政刺激政策的短期有效性，而Ghosh et al.(2013)認為政府可在有限程度(財政空間)內調整財政行為，并使用非線性反應函數測算了政府債務率的變動。

(二)國內研究

出現財政收支缺口時，彌補財政赤字主要有發行政府債券和赤字貨幣化兩種方式。中國一般采用發行政府債券的方式彌補財政赤字。關注政府債務問題是全面貫徹落實減稅降費政策的一項重要工作(何代欣 等，2019)。國債龐氏策略不一定導致“龐氏騙局”，當經濟處于動態無效時，引入國債策略有利于提高社會福利水平(陳共 等，2000)。債務依存度和償債率的提高會影響財政穩定，為維持財政穩定，在使用擴張性財政政策時，赤字占GDP比重應控制在3%以下(余永定，2000)。劉尚希(2004)認為，赤字不可持續、債務不可持續和財政不可持續是財政風險的表現形式，都可能導致政府擁有的公共資源不足以履行其應承擔的支出責任和義務，政府不能通過擴張赤字、債務與稅收來維持或擴大支出。政府的債務可持續性是財政“輸血政策”最重要的約束條件，可以利用政府資產凈值來評估政府償債能力(張春霖，2000)。

國債實際利率、經濟增長率、國債投資收益等共同塑造了債務空間，政府的債務行為受到債務空間約束。中國地方政府債務問題天然內置于財政分權框架之下，地方政府的發債行為既受到債務空間的約束，又具有主體能動性，地方政府債務與分稅制度不完善、地方官員激勵的扭曲效應、地方融資平臺不規范、宏觀調控和財政政策需要等問題聯系在一起，從而變得更加錯綜復雜(龔強 等，2011)。財政動態平衡角度下的財政可持續性要求預期未來政府盈余的現值不小于現階段的債務水平(白彥鋒 等,2019)。杜彤偉等(2019)將財政可持續性定義為地方政府主動通過財政調整行為來改善惡化的財政狀況和降低財政風險，財政線性反應函數的結果表明中國既有財政行為不可持續，財政縱向失衡不利于地方財政可持續性，轉移支付對地方財政可持續性有顯著的門檻效應。何德旭等(2020)的研究表明，《預算法》2014年修訂后，地方政府債務整體上幾乎不存在違約風險。

綜上，可以看出國內外對財政可持續性分析的異同，國外注重數理模型的邏輯論證，衡量財政可持續性的方法更新較快，國內的討論既豐富了財政可持續性的內涵，也有中國式財政分權框架下的論證分析，而分析的起點都是明確其定義和內容。本文將財政可持續定義為一定時期內，政府的收入足以滿足公共支出，且包含債務的清償(張學誕 等,2019)。主要基于政府債務是可持續財政的未來確定性支出，債務可持續性是財政可持續性的必要條件，政府赤字率或負債率是衡量財政可持續性的重要指標。這也符合國內外研究范式。目前國內有關減稅與財政可持續性之間關系的研究以理論分析為主，本文欲對減稅與地方財政可持續性之間的影響機制進行分析，通過理論分析與實證模型剖析影響中國地方財政可持續的要素。本文可能的創新有：一是構建符合地方特征事實的財政可持續性評價體系；二是利用動態模型評估減稅、經濟增長及預算約束變動對地方財政可持續性的影響；三是分析地方政府負債率與合意負債率偏離的區域異質性特征。

二、機制分析與理論模型

(一)地方債務約束方程

《預算法》明確規定地方政府對自身債務負責，但也表明“地方政府難以自行償還債務時，要及時上報，本級和上級政府要啟動債務風險應急處置預案和責任追究機制，切實化解債務風險，并追究相關人員責任。”(1)《關于加強地方政府性債務管理的意見》(國發〔2014〕43號)。中央政府最終還是會對地方政府施以援手，這種預期是地方債務面臨軟預算約束的關鍵(王永欽 等，2016)。

設以T表示財政收入，P表示轉移支付(對地方政府而言，中央對地方的轉移支付屬于收入部分)，D表示待償還的政府債務總額，i表示債務的名義利率，iD則表示當期的政府債務利息支出，E表示除債務利息外的其它基本財政支出，(Dat-Dat-1)為a地區t時期的新增政府債務或新增赤字規模。根據以上條件可得地方政府債務的靜態約束方程：

(Dat-Dat-1)+T+P=iD+E

(1)

式(1)等號左邊表示政府收入，包括發行債券、稅收和轉移支付所得；右邊表示政府支出，包括利息支出和其它基本財政支出。

1994年分稅制改革后，中國國債發行預算數一般由財政赤字和國債利息組成，2009年起地方國債利息支出列入地方一般公共預算支出，則名義赤字為地方政府財政支出與稅收、轉移支付的差額，由式(1)可以得到地方政府赤字的組成部分：

X=(Dat-Dat-1)=iD+E-T-P

(2)

在式(2)中，國債利息支出與累計債務余額正相關，反映了因債務余額累加帶來的財政支出壓力遞延效應。減稅政策實施后，中國債務付息支出規模不斷擴張，中央和地方利息支出占其財政支出比重總體上呈上升趨勢，地方利息支出占全國利息支出的比重波動較大，2015—2018年，地方利息支出占全國的比重從0.45%上升至1.72%。(2)計算所得。數據來源為財政部歷年全國財政決算，并統一扣除了發行費用。在其它因素不變的情況下，若減稅導致稅收收入下降，則會導致政府赤字規模擴張，如圖1從全國赤字率變動情況來看，官方公布的赤字率(3)2014年始，官方公布赤字率的計算方式為(全國一般公共預算支出大于收入的差額)/GDP，其中全國一般公共預算支出大于收入的差額=(全國一般公共預算支出+補充預算穩定調節基金)-(全國一般公共預算收入+全國財政調入資金及使用結轉結余)。2014年之前為(一般公共財政支出-一般公共財政收入)/GDP。在2012年轉為上升，而實際赤字率(4)2014年始，實際赤字率的計算方式為(一般公共預算支出-一般公共預算收入)/GDP，2014年之前為(一般公共財政支出-一般公共財政收入)/GDP。在2011年預警了上行趨勢，實際赤字率從2015年開始超過3%，2018年高達4.08%。若將赤字分為中央赤字和地方赤字兩個部分，從圖2可以看出中央赤字規模占全國的比重較高，但從2012年開始，地方赤字規模占比呈持續上升態勢。

圖1 全國赤字率水平(%)

圖2 地方赤字規模占比(%)

(二)均衡點分析

靜態約束方程從地方政府財政收支方面分析了債務形成機制，進一步引入經濟增長因素以及通貨膨脹的影響，可得政府負債率的動態收斂路徑。若將國債的名義利率表示為通貨膨脹率π與國債實際利率r之和：

i=π+r

(3)

并將赤字分成兩個部分，除債務利息外的基本財政支出與收入的差額形成基本赤字Z和債務利息形成的赤字iD：

X=Z+iD

(4)

使用z=Z/Y表示基本赤字占名義國內生產總值Y的比例，即名義基本赤字率，聯合式(1)、 (2)和(4)可得政府債務的增長率：

(5)

假設國內生產總值的名義增長率為n，為實際增長率g與通貨膨脹率π之和：

n=g+π

(6)

使用d=D/Y表示當期政府債務占名義國內生產總值Y的比例，即政府負債率，則政府負債率的增長率可以表示為：

(7)

當政府負債率為均衡狀態時，此時僅需維持當下的政府債務規模，不再進行擴張或縮減，當年發行債務規模與到期國債還本加付息規模一致。此情況下，政府負債率的增長率為0，可得政府負債率的動態約束方程式：

(8)

解式(8)可得均衡時的政府負債率：

(9)

基本赤字可以分解為基本財政支出、稅收收入和轉移支付三個部分，使用eff、tax和pay分別表示基本財政支出、稅收收入和轉移支付占生產總值比重，表示當期規模大小。正常經濟系統內，國債的實際利率小于實際經濟增長率，因此假設在r

(10)

(11)

對稅收和轉移支付求偏導數的結果為負，理論上表明，當其它因素不變時，稅收收入或轉移支付減少對政府負債率的瞬時變化率的影響為正，即稅收或轉移支付對政府負債率的負向激勵。長期減稅對地方財政支出的壓力不可忽視，政府收不抵支時產生的財政赤字將會傳導至地方政府債務端。受減稅影響，轉移支付資金也面臨增速放緩壓力，2008—2018年，轉移支付增速從33.47%下降至8.1%，各地區的轉移支付依存度穩中有降，地方總體轉移支付依存度從37.27%下降至32.76%。轉移支付制度下，中央扮演了對地方尤其是困難地方財政可持續性兜底的角色，且轉移支付可能帶來“公共池”問題和“財政幻覺”等，進一步扭曲地方財政行為，如擴張舉債融資規模，同時對地方財政和稅收努力總體上呈現負激勵效應(崔志坤 等，2019)，但也有研究表明轉移支付對地方財政可持續性的綜合影響為正(杜彤偉 等，2019)。受多重效應疊加，轉移支付對地方財政持續性的綜合性影響需進一步測算。財政支出規模的偏導數為正，理論上表明在其它因素不變的情況下，財政支出擴張可通過赤字規模擴張拉升地方債務水平。

比較靜態分析忽略了時間因素，無法描述均衡狀態調整的過程，從而忽略了模型內在不穩定性和新均衡難以達到的可能性。長期則需要說明運動過程的收斂特征，可借用動力系統討論均衡點的穩定性和收斂路徑。當政府負債率為均衡狀態時，將式(7)改寫為式(12)，表示政府負債率的增長條件：

(12)

若存在均衡解，則存在一個微分方程系統：

(13)

d(0)表示滿足初始條件的唯一值，是任意常數確定化的結果。解微分方程可得國債均衡狀態的收斂路徑。解微分方程式(13)可得通解為：

d(t)=Aeλt+d*

(14)

已假設d(0)存在，可得：

d(0)=A+d*

(15)

A=d(0)-d*

(16)

將式(16)代入式(14)，可得微分方程特解為：

d(t)=[

d(0)-d*

]eλt+d*

(17)

要證明均衡狀態的穩定性，則需通過泰勒展開找到均衡點周圍的線性化系統，即局部穩定的條件。d在d*處泰勒展開可得：

(18)

則該線性系統對應的特征根為：

λ=r-g

(19)

(20)

綜上，在r

三、數據特征與模型構建

(一)地方債務數據的特征事實

《預算法》規定地方政府限額舉借的債務需列入本級預算調整方案，因此，自2015年起，地方債務余額數據均可通過財政部公布的全國財政決算得到。2015年之前的數據，估算方法主要分為兩種：一是收支缺口法(張憶東 等,2013),將“地方政府投資與可用收入之差”作為地方政府年度新增債務，并疊加得到地方政府債務余額(呂健，2014；洪源 等，2015；繆小林 等，2019)；二是使用地方發行的城投債、地方國債轉貸收入和政府債務收入估算地方政府債務余額(毛捷 等，2018)。本文根據以上兩種方法進行了估算，發現：當估算地方政府債務余額時，基期的數據需使用當年新增債務規模來代理，且估算后的數據需進行線性調整后才能與財政部公布的債務余額高度相關；當估算政府新增債務時，使用新增債務規模數據則會遺漏地方政府債務規模總量特征和還本付息狀況。對比發現，目前采用2012—2018年地方政府債務數據可將數據缺失率最小化，且口徑一致性最高。因此，本文使用的數據為2012—2018年地方政府債務余額數據，其中：2015—2018年的數據來自財政部公布的地方政府一般債務與專項債務余額之和，這兩類債務之和基本上可以與政府負有償還責任的債務進行匹配(刁偉濤，2017)；2012—2014年的數據為各地區政府性債務審計的結果中使用的窄口徑政府債務，即政府負有償還責任的債務。Wind數據庫也使用政府負有償還責任的債務匹配了2015年前后地方政府債務余額數據。(5)地方政府債務余額數據中，2014年缺失8個，2012年缺失3個，2013年有26個數據根據《2013年6月政府債務審計結果》估算，其余缺失數據依據GDP增長率進行估算(刁偉濤，2017)。

(二)模型構建與說明

洪源等(2015)使用經濟發展、公共投資和公共福利三種需求因素，估計了地方政府的債務規模需求，認為地方政府債務與公共需求的匹配程度決定了其效率的高低。考慮到財政支出效率對財政可持續性的影響，“有效財政空間”可作為衡量財政可持續性的標準(杜彤偉 等，2019)。張學誕等(2019)認為，在分析地方財政可持續性的影響因素時，可通過建立約束矩陣的方式將約束條件分為初始要素、結構要素和趨勢要素三個部分。結合上文機制分析與理論模型的構建，本文參照“約束矩陣”的分析框架將影響政府負債率及其收斂路徑的變量分為初始要素、結構要素和趨勢要素，具體內容如下：

初始要素變量的選取。主要反映財政收支狀況對地方財政可持續性的影響：一是使用稅收收入增長率測度減稅對地方債務率的影響，二是地方政府債務資金主要流向地方市政領域(張憶東 等，2013)。因此，使用地方政府市政領域投資規模衡量公共投資需求變動的影響(6)國家統計局的分類標準中有7個行業的政府投資以地方政府為主：電力、燃氣及水的生產和供應業；交通運輸、倉儲和郵政業；科學研究、技術服務和地質勘查業；水利、環境和公共設施管理業；教育；衛生、社會保障和社會福利業；公共管理和社會組織。。

結構要素變量的選取。主要反映政策沖擊和收入結構的影響：一是以2015年為節點設置虛擬變量，2015年地方政府積極推進債務置換及PPP項目，使地方政府財政空間發生變化，債務置換前后地方債務償付利息和償債壓力發生了較大變化；二是由于轉移支付與地方自有財政收入相比穩定性較弱，因此選取轉移支付依存度來衡量地方財政可持續性受外部財力牽制狀況。

趨勢要素變量的選取。選擇GDP增長率和國債利率作為趨勢要素變量，主要反映影響政府負債率收斂速度的因素。

關于數據來源：GDP增長率數據來自國家統計局網站；稅收收入增長率原始數據來自歷年《中國財政年鑒》；公共投資需求數據來自歷年《中國固定資產投資統計年鑒》；國債利率參照何德旭等(2020)的方法計算得到，其中2013—2017年的原始數據來自歷年《中國金融年鑒》，2012年和2018年的數據來自中國人民銀行公布的各季度《中國貨幣政策執行報告》。

為了反映不同狀態下各要素對財政可持續性的影響，以及進行穩健性檢驗，本文建立了三個模型：

(21)

(22)

(23)

式(21)為靜態模型一，解釋變量僅包含初始要素和結構要素，主要反映了地方政府當年稅收收入、市政領域投資需求、轉移支付依存度和政策調整對財政可持續性的影響。式(22)為靜態模型二，相較式(21)，加入了趨勢要素，反映了三要素共同的影響。式(23)為動態模型，相較式(22)，在解釋變量中加入被解釋變量的滯后項，反映地方政府債務余額可能具有路徑依賴和動態遞延特征，或債務累積對財政可持續性影響的滯后效應。其中，i和t代表地區和時間，λit表示個體固定效應，εit為隨機擾動項。估計方法上，本文使用了31個省級面板數據代表了樣本的總體特征，無需通過個體特征推斷總體，因此選擇固定效應估計靜態模型。在動態模型中，采用系統廣義矩估計，此方法可同時利用水平方程和差分方程提供矩條件，一定程度上豐富樣本信息。估計時，將債務水平的一階滯后項作為內生變量，初始要素、結構要素和趨勢要素嚴格外生，為預防地區差異可能導致的異方差以及序列相關問題，采用兩階段穩健系統矩估計，并選擇糾偏估計量計算標準誤，以便進行統計推斷。

模型中變量的定義及說明如表1所示。

表1 變量定義及說明

四、模型回歸與穩健性檢驗

(一)回歸結果和穩健性檢驗

國內外在討論財政可持續性時常使用政府負債率3%和債務率60%兩條紅線，因此本文進一步使用政府債務率替換被解釋變量進行穩健性檢驗。地方政府債務率數值上等于地方政府債務余額與地方政府綜合財力的比值，由于轉移支付和稅收返還以及政府性基金收入都可有效形成政府收入的常規補充部分，因此本文定義：政府綜合財力=一般公共預算收入+轉移支付及稅收返還+政府性基金收入。其中：2012—2013年的政府性基金收入數據來自《2008年—2013年全國各地區政府性基金收入情況》(7)詳見：《地方財政研究》，2015年第1期，第97頁。，其余年份來自各地區預算執行報告以及依申請公開的結果；轉移支付及稅收返還數據，2012—2014年來自歷年《中國財政年鑒》，其余年份來自全國財政決算。

表2中debt1為以政府負債率作為被解釋變量的回歸結果。靜態模型的顯著性檢驗表明模型線性關系顯著成立；動態模型AR(2)檢驗結果為0.67(p=0.505)，不能拒絕“擾動項無自相關”的假設，因使用了糾偏估計標準誤，Hansen檢驗結果表明所選取工具變量總體有效。

關于初始要素的影響。在靜態模型一中，稅收收入增長率的下降顯著地拉動了地方債務水平的上升，對地方財政可持續性造成了消極影響；公共投資需求狀況顯著正向拉動地方債務水平，公共服務基礎設施建設膨脹的投資需求與稅收收入增長率下降共同作用，擴大了財政資金缺口。在靜態模型二和動態模型中，初始要素對財政可持續性的影響逐漸變弱，與理論分析的結果一致，長期來看，經濟增長與國債利率在模型穩定性和收斂路徑上相對發揮更重要的作用。

關于結構要素的影響。值得注意的是，在靜態和動態模型中，轉移支付依存度均顯著地正向影響了地方債務水平。這表明實際中轉移支付可能呈現出更為復雜的影響。正向拉動地方負債率的可能的原因：一是轉移支付可能會帶來的“粘蠅紙效應”和“財政幻覺”，導致地方財政支出過度膨脹，而轉移支付對財政努力的負向激勵則會進一步加劇收支不平衡；二是財政分權體制下，有限任期內的晉升激勵連帶“公共池效應”產生的道德風險導致赤字規模擴張，多重因素疊加導致轉移支付總體上對地方財政可持續性的負向影響。反映政策變動的虛擬變量在1%顯著性水平下拒絕了原假設，表明地方債務約束變動顯著正向影響了地方政府的舉債行為。

關于趨勢要素的影響。經濟增長率在靜態和動態模型中均在1%顯著性水平下拒絕原假設，統計上表明經濟增長可有效緩解地方債務壓力。經濟增長推動地方債務水平收斂到均衡狀態，可能有三個方面的原因：一是經濟增長帶來財政收入增長，緩解財政支出壓力；二是政府債務資金多用于公共基礎設施建設，經濟發展水平高的地區公共基礎設施相對完善，對債務資金需求度較低；三是減稅帶來經濟效應和預期效應，總體上達到緩解財政可持續性壓力的效果。動態模型中，政府負債率的滯后項和債務利息均在1%顯著性水平下拒絕了原假設，統計上表明地方債務水平存在動態遞延特征。債務積累可能通過兩個渠道影響當前債務水平：一是地方政府總體債務規模龐大，導致地方債務水平累積性增高以及長期財政可持續性壓力加大；二是債務余額上升會導致未來年度高額付息支出，國債利率對債務水平的正向拉動進一步表明債務高企對財政可持續性的消極影響，而付息支出占財政支出比重的升高將會產生擠出效應，進而降低其它支出份額，也會增大財政可持續性壓力。

表2中debt2為以政府債務率作為被解釋變量的回歸結果。替換被解釋變量后，靜態模型的顯著性以及解釋變量的符號和顯著性基本無差異，動態模型的AR(2)檢驗結果為-0.21(p=0.835)，不能拒絕“擾動項無自相關”的假設，Hansen檢驗結果表明選取的工具變量總體有效，進一步驗證了模型設定的穩健性。在地方債務約束方程中，影響財政赤字水平的重要因素除收入端外，還有支出端，比較靜態分析的結果表明，在其它約束條件不變的情況下，財政支出對政府負債率存在正向的拉動。加入財政支出這一理論上的重要變量是否會影響實證結果？基于已有使用財政支出效率對地方政府“有效財政空間”的影響的研究(杜彤偉 等，2019)，本文加入財政支出效率變量effic對模型進行穩健性檢驗。其中，財政支出效率數據為DEA-Malmquist指數模型測算的結果(8)財政支出效率的估算方法為以一般公共預算支出為產出指標，國內生產總值、城鄉居民可支配收入為投入指標，為使數據更加平穩，使用選取指標的對數形式并利用DEA-Malmquist模型估算，以估計結果的技術效率值作為財政支出效率值。。由表3可以看到，關鍵解釋變量符號和顯著性無明顯變動，進一步驗證了三要素約束的可行性。

表2 使用負債率和債務率作為財政可持續性代理變量

表3 增加財政支出效率作為控制變量

綜上，在動態模型中，債務水平的一階滯后項、經濟增長、轉移支付、債務利息水平和年度虛擬變量顯著地影響了財政可持續性；與靜態模型的對比發現，不考慮經濟水平與債務遞延的影響，減稅顯著地提高了地方債務水平，增加了財政可持續性的壓力，這種壓力傳導可能體現在地區稅收收入增長率下降，地方政府通過發行債務緩解可支配財政空間的縮減。長期財政可持續性關注的重點在經濟增長、債務遞延效應的影響，減稅的經濟效應與化解存量債務在地方財政可持續性中更加重要。此外，還需要關注的是轉移支付對地方債務水平的正向激勵，當下轉移支付制度顯著不利于財政可持續性。

(二)對合意負債率的偏離

機制分析證明了政府負債率均衡點的存在性、穩定性以及收斂路徑，利用靜態和動態模型的回歸結果可得到政府負債率的擬合值，即以其作為政府負債率的合意值。回歸過程中，由于使用樣本殘差代表總體殘差，隨機擾動項的估計量可以反映個體實際觀測到的負債率與條件期望之間的偏差，因此使用樣本殘差可以有效度量地方政府負債率的偏離程度。這種偏離也有可能是由于模型設定偏誤或其它不可觀測因素造成的，則可以借用均方根誤差設定偏離區間，以剔除未觀測到的因素的影響。

(24)

根據殘差與模型均方根誤差之間的關系，可以衡量各地區實際負債率與合意負債率之間的偏離程度(洪源 等，2015)。如式(24)，均方根誤差反映了估計值與實際值的總體偏離程度，如果偏離幅度大于模型均方根誤差，則為顯著偏離。基于此，本文分別設定三種偏離狀態：(9)如果模型的殘差絕對值大于均方根誤差，那么模型擬合值會落在置信水平為95%的預測區間外，從而在5%的水平下認為這種偏離是顯著的。“不足偏離：εit<-RMSE”“合理偏離：-RMSE<εitRMSE”。基于靜態模型二和動態模型的回歸結果，使用政府負債率可擬合出地方政府負債率與合意負債率的偏離狀況，具體見表4。

表4 存在顯著偏離狀態的地區與時間

靜態模型中，多數地區發生了連續區間的偏離，北京、貴州和青海在統計區間內常發生過度或不足偏離狀況，說明相關地區政府債務水平波動較大；發生不足偏離的地區在分布特征上以西部地區居多，從整體的經濟和財政水平估計的結果來看，相關地區仍存在可發債空間，可適當借款融資促進地方發展。動態模型中，多為離散區間的偏離，地區分布特征上仍然以西部地區居多。可能的原因是：考慮到地方債務余額累積帶來的風險，連續區間內，地方政府可對債務余額進行動態調節，不同年份之間的平滑效應增強了地方財政可持續性。總體上，從可能發生的頻次看，北京、云南、貴州、青海是需要重點關注的地區。其中：北京、云南和青海在統計區間內的稅收收入平均增長率屬于下位圈，(10)北京在統計區間內GDP和稅收收入平均增長率排名分別為27和24，貴州排名分別為1和2，云南排名分別為4和26，青海排名分別為12和21。這可能是導致其債務偏離的原因之一；貴州近年的經濟發展和稅收收入增長水平較高，結合其債務水平偏離情況，可能因2015年之前的過度偏離帶來的債務經濟，高估其后期償債能力，導致其可能陷入“債務驅動”陷阱，加劇其財政可持續性風險。

五、結論與啟示

本文主要分析了減稅對地方財政可持續性可能造成的影響，結論與政策建議具體如下：

一是減稅給地方財政資金帶來了一定的壓力。當地方政府選擇擴張債務緩解壓力時，部分債務空間較窄地區會過度偏離合意債務率，這在一定程度上威脅到了地方財政可持續性。若將分析擴展到長期連續區間內，動態機制下，地方政府可以通過跨期修正機制對債務規模進行調整，但存量債務規模與國債利息水平依然顯著威脅到了地方財政可持續性，經濟增長則有利于地方財政可持續性。

二是地方政府負債率與合意負債率之間同時存在“過度偏離”與“不足偏離”。“過度偏離”地區要積極化解存量債務，增強監控力度，并限制舉債規模；“不足偏離”地區可根據地方治理現狀，強化地方債配置，提升地方公共服務水平，優化地方投資結構等。地方政府債務行為的強波動反映了債務管理的碎片化，這種相機反向調整機制可能會造成債務率的過度波動，形成穩定且有計劃的債務管理機制對于優化地方債務資源配置十分重要。

三是預算管理與轉移支付制度是地方債務管理重要的支撐。《預算法》賦予地方政府一定條件下的舉債權，一定程度上刺激了地方政府的舉債行為。轉移支付則削弱了地方財政收支約束關系，地方對中央“救助”的預期扭曲地方行為，有可能導致地方財政資金的過度需求以及財政支出“效率陷阱”。需警惕轉移支付帶來的風險，在積極推進轉移支付制度法制化的同時，優化轉移支付內部結構，維護長期財政可持續性。