“突擊花錢(qián)”降低財(cái)政支出效率了嗎？

康鋒莉

(廣東外語(yǔ)外貿(mào)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)貿(mào)易學(xué)院，廣東 廣州 510006)

一、引言

近年來(lái)，隨著納稅人意識(shí)的覺(jué)醒，公眾對(duì)政府工作透明度，特別是財(cái)政透明度要求不斷提高，“突擊花錢(qián)”現(xiàn)象受到越來(lái)越多的關(guān)注。“突擊花錢(qián)”主要指每年的12月或第四季度的財(cái)政支出占全年財(cái)政支出的比例相對(duì)過(guò)大。比如，2007年，各級(jí)政府在最后一個(gè)月花掉了近1.2萬(wàn)億元，超過(guò)全年財(cái)政支出金額的1/4。(1)數(shù)據(jù)來(lái)自中國(guó)財(cái)政部網(wǎng)站，http://www.mof.gov.cn/index.html。

在一些發(fā)達(dá)國(guó)家，“突擊花錢(qián)”現(xiàn)象也曾是社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。20世紀(jì)70年代末期和80年代早期，美國(guó)審計(jì)署曾多次應(yīng)國(guó)會(huì)的要求，對(duì)聯(lián)邦各部門(mén)財(cái)年末期支出比重過(guò)高問(wèn)題展開(kāi)審計(jì)調(diào)查，調(diào)查結(jié)果顯示，“突擊花錢(qián)”與財(cái)政支出結(jié)構(gòu)高度相關(guān)，最有可能出現(xiàn)年底“突擊花錢(qián)”的是購(gòu)買(mǎi)性支出(汪德華 等，2016)。

社會(huì)輿論對(duì)“突擊花錢(qián)”現(xiàn)象的詬病往往在于其科學(xué)性、規(guī)范性與嚴(yán)肅性。常識(shí)上，地方政府?dāng)€著財(cái)政資金在后半年乃至年末突然規(guī)模支出，給人一種迫不及待、隨意妄為的感覺(jué)。特別是一些不必要、不合理甚至不合規(guī)、不合法的支出，造成財(cái)政資金的極大浪費(fèi)，甚至影響下一年的預(yù)算安排，因而受到社會(huì)輿論與民眾的廣泛批評(píng)。那么，“突擊花錢(qián)”現(xiàn)象是否會(huì)降低財(cái)政支出效率、造成財(cái)政資金浪費(fèi)呢？本文將嘗試從這一角度出發(fā)，探究“突擊花錢(qián)”現(xiàn)象是否帶來(lái)了財(cái)政支出效率的下降，以期能為治理“突擊花錢(qián)”，科學(xué)、合理安排財(cái)政資金提供一定的依據(jù)。

二、文獻(xiàn)綜述

(一)對(duì)“突擊花錢(qián)”現(xiàn)象及其原因與治理的研究

關(guān)于“突擊花錢(qián)”，早期文獻(xiàn)主要是定性描述，少有定量分析。Liebman et al.(2013)基于美國(guó)科技部門(mén)微觀支出數(shù)據(jù)的計(jì)量分析發(fā)現(xiàn)，美國(guó)存在年末，特別是最后一周財(cái)政支出大幅增加的現(xiàn)象，即存在“突擊花錢(qián)”現(xiàn)象，而且這種支出是低效率的。崔軍等(2019)探討了不同政府層面預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度滯后現(xiàn)象的異同，發(fā)現(xiàn)不同層級(jí)政府間“突擊花錢(qián)”的程度有所不同，市一級(jí)的情況明顯好于省、國(guó)家層面，特別是自2014年以來(lái)，而從省級(jí)政府角度來(lái)看，如果轉(zhuǎn)移支付依賴程度更高、財(cái)政壓力更小以及預(yù)算管理能力偏低，則該省份年末“突擊花錢(qián)”的程度更嚴(yán)重。

已有文獻(xiàn)對(duì)于“突擊花錢(qián)”原因的研究主要基于實(shí)證研究，從國(guó)家治理模式和預(yù)算制度上進(jìn)行追蹤。國(guó)家治理模式視角聚焦于“項(xiàng)目制”國(guó)家治理模式，其最早在社會(huì)學(xué)界興起，指地方政府通過(guò)給項(xiàng)目撥款發(fā)展經(jīng)濟(jì)或者以此帶動(dòng)社會(huì)投資，進(jìn)而對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生影響(折曉葉 等，2011)。具體來(lái)說(shuō)，“項(xiàng)目制”就是上級(jí)部門(mén)給下級(jí)部門(mén)分配財(cái)政資金時(shí)，限定財(cái)政資金的使用用途必須是某一“項(xiàng)目”，或者“專項(xiàng)”撥款(周飛舟，2012)。現(xiàn)實(shí)中，各級(jí)政府、部門(mén)更偏好以“項(xiàng)目制”推動(dòng)各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展，導(dǎo)致項(xiàng)目支出占財(cái)政支出的比重較高，而項(xiàng)目支出大都需要競(jìng)爭(zhēng)性申報(bào)，地方政府和部門(mén)在申報(bào)項(xiàng)目時(shí)，往往會(huì)制定過(guò)于樂(lè)觀的預(yù)算執(zhí)行計(jì)劃。 項(xiàng)目得到批準(zhǔn)后，因?qū)嵤┻^(guò)程中受嚴(yán)格管理程序的約束，易導(dǎo)致項(xiàng)目實(shí)際執(zhí)行進(jìn)度滯后于預(yù)算安排問(wèn)題。項(xiàng)目支出比重高，加上項(xiàng)目支出易出現(xiàn)實(shí)際進(jìn)度滯后于預(yù)算安排， 在年度預(yù)算原則下就產(chǎn)生“突擊花錢(qián)”現(xiàn)象(汪德華 等，2018)。

預(yù)算制度也是造成“突擊花錢(qián)”的重要原因。首先是預(yù)算編制的不規(guī)范。地方政府為了獲得充裕的預(yù)算往往提出超過(guò)實(shí)際需求的預(yù)算金額，引致地方政府或者部門(mén)在年底不得不“突擊花錢(qián)”(谷文，2012)，否則沒(méi)有支出的資金就面臨被收回的風(fēng)險(xiǎn)。其次，中國(guó)的預(yù)算執(zhí)行期與各級(jí)人民代表大會(huì)開(kāi)會(huì)批準(zhǔn)預(yù)算的時(shí)間錯(cuò)位(李燕，2012；李保仁，2013)。中國(guó)預(yù)算執(zhí)行期一般是每年公歷1月1日-12月31日，而全國(guó)人民代表大會(huì)一般春節(jié)后召開(kāi)，地方各級(jí)人民代表大會(huì)時(shí)間更遲，且不統(tǒng)一。預(yù)算資金從上級(jí)政府層層下?lián)苄枰臅r(shí)間往往較長(zhǎng)，再加上批復(fù)時(shí)間，導(dǎo)致資金到實(shí)際預(yù)算單位后只剩下半年多時(shí)間甚至更少，為避免出現(xiàn)大量的預(yù)算結(jié)余與結(jié)轉(zhuǎn)，預(yù)算執(zhí)行部門(mén)或機(jī)構(gòu)往往會(huì)“突擊花錢(qián)”。最后，預(yù)算的執(zhí)行與審計(jì)問(wèn)題。在現(xiàn)行預(yù)算制度下，預(yù)算的執(zhí)行與相應(yīng)產(chǎn)品與服務(wù)購(gòu)買(mǎi)時(shí)間的不一致(李燕，2012)，而隨著國(guó)庫(kù)集中收付制度等的實(shí)施，預(yù)算執(zhí)行更加科學(xué)化、規(guī)范化。由此，預(yù)算執(zhí)行單位在采購(gòu)大型設(shè)備時(shí)，為了降低風(fēng)險(xiǎn)，在確保設(shè)備質(zhì)量和相應(yīng)服務(wù)之前往往會(huì)先不付款，導(dǎo)致采購(gòu)行為已經(jīng)發(fā)生但實(shí)際支出滯后。對(duì)于預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的研究發(fā)現(xiàn)，預(yù)算執(zhí)行審計(jì)并沒(méi)有抑制預(yù)算違規(guī)，反而誘導(dǎo)了預(yù)算違規(guī)(宋達(dá) 等，2014)。

如何應(yīng)對(duì)“突擊花錢(qián)”？李燕(2012)從預(yù)算準(zhǔn)備、編制、決策、執(zhí)行等環(huán)節(jié)探討了年終“突擊花錢(qián)”的原因及應(yīng)對(duì)方法。馬蔡琛(2014)從優(yōu)化制度設(shè)計(jì)的角度，提出建立預(yù)算節(jié)余分享機(jī)制等方法，以期克服“突擊文化”的歷史慣性。類似的研究還有李保仁(2013)、胡望舒(2012)等。吳敏等(2019)在探討轉(zhuǎn)移支付與地方政府支出規(guī)模時(shí)也發(fā)現(xiàn)，“年底突擊花錢(qián)”對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付“粘蠅紙效應(yīng)”的貢獻(xiàn)最大。

(二)對(duì)財(cái)政支出效率及其影響因素的研究

已有文獻(xiàn)對(duì)財(cái)政支出效率的分析則相對(duì)較多。衡量財(cái)政支出效率，先使用數(shù)據(jù)包絡(luò)分析(DEA)估計(jì)財(cái)政支出效率，再使用Tobit回歸研究影響財(cái)政支出效率的因素。從數(shù)據(jù)模型的角度來(lái)看，既有基于省級(jí)面板數(shù)據(jù)的測(cè)算(陳詩(shī)一 等，2008)，也有基于縣級(jí)面板數(shù)據(jù)的測(cè)算(李燕凌 等，2011)。楊騫等(2015)基于2012年的省級(jí)截面數(shù)據(jù)，利用DEA中的超效率SBM模型，發(fā)現(xiàn)31個(gè)省份中有13個(gè)是財(cái)政支出無(wú)效率的，特別是科技創(chuàng)新產(chǎn)出存在嚴(yán)重不足。分稅制改革明顯提高了省級(jí)政府的財(cái)政支出效率(唐齊鳴 等，2012)。

對(duì)于財(cái)政支出效率的影響因素，陳詩(shī)一等(2008)基于中國(guó)31個(gè)省份的面板數(shù)據(jù)研究發(fā)現(xiàn)，財(cái)政支出效率具有區(qū)域差異，分稅制改革前后也有不同。地方財(cái)政透明度能夠在一定時(shí)期提升財(cái)政支出效率(李燕 等，2016)。具體到某一部門(mén)或領(lǐng)域，李燕凌等(2011)發(fā)現(xiàn)，財(cái)政支農(nóng)支出受到平均機(jī)械動(dòng)力、城市化水平、人均收入水平等的影響。楊林等(2013)研究了影響文化服務(wù)支出效率的因素，認(rèn)為公共文化服務(wù)財(cái)政支出效率沒(méi)有明顯的東西部聚類效應(yīng)，同時(shí)受到人均GDP、政府規(guī)模等的影響。在公共安全領(lǐng)域，史曉晨等(2015)基于中國(guó)30個(gè)省級(jí)政府的截面數(shù)據(jù)，利用DEA-Tobit二階段分析法研究發(fā)現(xiàn)，中國(guó)地方政府公共安全支出的效率不高，受到區(qū)域環(huán)境與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)水平的影響。公共體育服務(wù)領(lǐng)域，其支出效率地區(qū)間差距較大，且受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)政支出結(jié)構(gòu)、公眾受教育水平等因素的影響(李燕領(lǐng) 等，2018)。在備受關(guān)注的環(huán)保領(lǐng)域，程承坪等(2017)發(fā)現(xiàn)，近年來(lái)，中國(guó)省級(jí)政府環(huán)境保護(hù)支出效率整體有所改善，區(qū)域間差異明顯減小，而城鎮(zhèn)化水平和工業(yè)化水平對(duì)環(huán)保支出效率存在顯著的負(fù)效應(yīng)，人口規(guī)模和經(jīng)濟(jì)水平則對(duì)環(huán)保支出效率存在顯著的正效應(yīng)。

總的來(lái)說(shuō)，已有文獻(xiàn)對(duì)于“突擊花錢(qián)”現(xiàn)象的描述以及形成原因分析較多，但是對(duì)于“突擊花錢(qián)”是否引起財(cái)政支出效率的下降則鮮有研究。已有文獻(xiàn)有的從全局領(lǐng)域或者分支領(lǐng)域，有的從省級(jí)或者地市級(jí)，有的從人口、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等角度考察財(cái)政支出的效率，但是都忽視了每年最后一個(gè)季度或者12月份的財(cái)政“突擊花錢(qián)”可能也是影響財(cái)政支出效率的重要因素。本文基于2005—2018年中國(guó)31個(gè)省份的數(shù)據(jù)，先使用DEA(數(shù)據(jù)包絡(luò)分析)測(cè)算各個(gè)省份財(cái)政支出效率，再通過(guò)受限的Tobit回歸，探究“突擊花錢(qián)”是否降低了財(cái)政支出效率。

三、研究設(shè)計(jì)

DEA(數(shù)據(jù)包絡(luò)分析)方法一般被用來(lái)測(cè)量某部門(mén)的生產(chǎn)效率。利用線性規(guī)劃構(gòu)建有效率的凸性生產(chǎn)前沿邊界，與此前沿邊界相比較，可以識(shí)別低效率的決策單元及其效率高低。由于該方法利用線性規(guī)劃以避免聯(lián)立方程組偏差和方程設(shè)定誤差等計(jì)量問(wèn)題，因而受到研究者的青睞。在使用DEA方法衡量決策單元的效率時(shí)，既可從投入的角度來(lái)核算，也可從產(chǎn)出的角度來(lái)核算。在規(guī)模報(bào)酬不變的前提下，從投入角度和產(chǎn)出角度測(cè)算的效率水平應(yīng)該是相同的。本文主要基于產(chǎn)出不變前提測(cè)算省級(jí)政府財(cái)政支出的效率得分。

在測(cè)算過(guò)程中，DEA 方法不會(huì)考慮那些不可控因素，只考慮可以控制的投入和產(chǎn)出，但不可控因素往往是造成效率高低的重要原因，因此一般用DEA-Tobit模型來(lái)克服這個(gè)缺點(diǎn)。首先使用DEA方法計(jì)算出相應(yīng)的效率得分，然后將得分作為被解釋變量，而為了避免最小二乘法帶來(lái)的偏誤，使用受限因變量模型，即Tobit模型進(jìn)行回歸。本文主要基于產(chǎn)出角度以及假定規(guī)模報(bào)酬不變，使用數(shù)據(jù)包絡(luò)分析(DEA)中的CCR模型進(jìn)行測(cè)算。

現(xiàn)有文獻(xiàn)中，對(duì)政府財(cái)政支出效率的測(cè)算一般可以分為兩類：一類是從總體估計(jì)政府的財(cái)政支出效率。這類研究一般從政府提供的全部或若干主要服務(wù)品的角度，將總貨幣性支出作為投入指標(biāo)，產(chǎn)出指標(biāo)包括領(lǐng)取社會(huì)福利性補(bǔ)助的居民比例，當(dāng)?shù)馗咚俟芳拌F路的里程，當(dāng)?shù)馗黝悓W(xué)生數(shù)量占總?cè)丝诘谋壤詠?lái)水人均供給量，居民平均住房面積，當(dāng)?shù)馗黝惢A(chǔ)設(shè)施數(shù)量如路燈、各類文化和體育設(shè)施及當(dāng)?shù)胤缸锫实取２捎玫姆椒ㄖ饕菙?shù)據(jù)包絡(luò)分析(DEA)以及隨機(jī)參數(shù)方法，核算的樣本包括地區(qū)和城市的截面或面板數(shù)據(jù)。另一類是評(píng)估政府某一部門(mén)的效率。如文化服務(wù)支出效率、公共衛(wèi)生服務(wù)支出效率、財(cái)政支農(nóng)支出效率等。本文主要參考的是第一類研究，即從總體上估計(jì)政府的財(cái)政支出效率。

四、地方財(cái)政支出效率的評(píng)價(jià)

(一)變量選取與數(shù)據(jù)來(lái)源

本文研究對(duì)象為中國(guó)省級(jí)政府2005—2018年的總財(cái)政支出效率。2005年之前的部分?jǐn)?shù)據(jù)不可考或統(tǒng)計(jì)口徑發(fā)生變化，2019年的部分?jǐn)?shù)據(jù)尚未更新，故本文選取2005—2018年作為研究時(shí)期。

結(jié)合以往研究，本文選取的投入變量為2005—2018年省級(jí)地方政府人均財(cái)政支出。產(chǎn)出變量共有三類指標(biāo)：第一類是教育(2)一般來(lái)說(shuō)，教育指標(biāo)應(yīng)該包括高等院校、中專院校、普通中學(xué)及小學(xué)教職工占人口比例。但由于2005—2010年的分省份普通初中教職工數(shù)據(jù)缺失，2005—2007年的中專院校分省份教職工數(shù)缺失，為避免非平衡面板數(shù)據(jù)對(duì)結(jié)果造成影響，故將中專院校、普通初中從指標(biāo)值中刪去。，包括各省份高等院校教職工、普通高中教師(不含非教師職工)、普通小學(xué)專職教師占當(dāng)?shù)乜側(cè)丝诘谋壤?個(gè)子指標(biāo)；第二類是醫(yī)療衛(wèi)生，包括各省份人均擁有的醫(yī)護(hù)人員(3)醫(yī)護(hù)人員包括衛(wèi)生技術(shù)人員、衛(wèi)生監(jiān)督員、執(zhí)業(yè)(助理)醫(yī)師、注冊(cè)護(hù)士、藥師等，并非局限于日常生活中的醫(yī)生。數(shù)量及醫(yī)療床位(4)醫(yī)療床位包括醫(yī)院、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心、各級(jí)衛(wèi)生院、婦幼保健院、專科疾病防治院等，并非局限于日常生活中的醫(yī)院。數(shù)量共2個(gè)子指標(biāo)；第三類是基礎(chǔ)設(shè)施復(fù)合產(chǎn)出，包括各省份農(nóng)業(yè)有效灌溉面積(5)有效灌溉面積指灌溉工程設(shè)施基本配備，能夠進(jìn)行正常灌溉的耕地面積，是反映中國(guó)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的一個(gè)重要指標(biāo)。占總種植面積的比例、人均用電量、人均鐵路里程和人均郵電業(yè)務(wù)量(6)人均郵電業(yè)務(wù)量能夠綜合反映一定時(shí)期郵電業(yè)務(wù)發(fā)展的總成果，是研究郵電業(yè)務(wù)量構(gòu)成和發(fā)展的重要指標(biāo)。共4個(gè)子指標(biāo)。具體見(jiàn)表1。為了消除各指標(biāo)單位的影響，參考De Borger et al.(1996)、 Afonso et al.(2006)、陳詩(shī)一等(2008)等，三類產(chǎn)出指標(biāo)分別先進(jìn)行正交化處理，然后再取平均數(shù)(7)根據(jù)陳詩(shī)一等(2008)的研究，這種簡(jiǎn)單的平均計(jì)算直接且在經(jīng)濟(jì)上具有直覺(jué)性，可以避免主成分分析等統(tǒng)計(jì)方法缺乏合理的經(jīng)濟(jì)解釋等問(wèn)題，因此在研究政府支出效率的文獻(xiàn)中被廣泛使用。。各省份政府產(chǎn)出總指標(biāo)由三類指標(biāo)取平均數(shù)而得。

表1 省級(jí)地方政府財(cái)政支出效率評(píng)價(jià)指標(biāo)

本文數(shù)據(jù)來(lái)源：省級(jí)政府財(cái)政支出及基礎(chǔ)設(shè)施復(fù)合產(chǎn)出指標(biāo)中的第二、三個(gè)子指標(biāo)來(lái)源于CEIC數(shù)據(jù)庫(kù)與《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》；教育指標(biāo)中的所有子指標(biāo)和基礎(chǔ)設(shè)施復(fù)合指標(biāo)中的第一、四個(gè)子指標(biāo)來(lái)自于中國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局與《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》。醫(yī)療衛(wèi)生指標(biāo)中的子指標(biāo)來(lái)源于《中國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒》與《中國(guó)衛(wèi)生統(tǒng)計(jì)年鑒》(8)部分統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)由相關(guān)數(shù)據(jù)庫(kù)中的原始數(shù)據(jù)進(jìn)行相應(yīng)的簡(jiǎn)單計(jì)算而得。。

(二)DEA結(jié)果與分析

表2給出了2018年經(jīng)過(guò)正規(guī)化處理后的三類產(chǎn)出指標(biāo)及其效率得分(9)由于篇幅受限，2005—2017年各省份具體的效率得分沒(méi)有列示。。2018年，省級(jí)政府財(cái)政支出有效的省份有16個(gè)，但不同省份之間的財(cái)政支出效率差別較大。從年度平均支出效率來(lái)看，2018年的平均效率值在0.966左右，這表明2018年省級(jí)政府財(cái)政支出總體有效。

表2 省級(jí)政府財(cái)政支出的產(chǎn)出效率得分(2018)

分區(qū)域來(lái)看，財(cái)政支出效率并沒(méi)有呈現(xiàn)出明顯的聚類效應(yīng)。這與以往文獻(xiàn)(陳詩(shī)一 等，2008；王金秀 等，2018)的研究結(jié)果不同。財(cái)政支出有效的省份并沒(méi)有集中在東部經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)，例如中部的四川、重慶等都是財(cái)政支出有效省份。

圖1是31個(gè)省份2005—2018年財(cái)政支出效率的變化時(shí)序圖。可以看出，大部分省份的財(cái)政支出效率是上下波動(dòng)的，例如廣東2012—2014年的財(cái)政支出效率是有效的，但近幾年來(lái)卻呈現(xiàn)下降趨勢(shì)。31個(gè)省份中，只有北京在觀測(cè)期間內(nèi)每年的財(cái)政支出效率都有效，其余絕大多數(shù)省份都是部分年份有效，極個(gè)別省份在觀測(cè)期內(nèi)財(cái)政支出效率均沒(méi)有達(dá)到有效。由此可見(jiàn)，中國(guó)省級(jí)政府的財(cái)政支出效率還有很大的提升空間。

圖1 31個(gè)省份2005—2018年財(cái)政支出效率時(shí)序圖

五、“突擊花錢(qián)”對(duì)財(cái)政支出效率的影響分析

(一)模型設(shè)計(jì)與變量選取

前文從單投入、多產(chǎn)出的角度，假設(shè)規(guī)模報(bào)酬不變，運(yùn)用DEA方法測(cè)算省級(jí)政府2005—2018年財(cái)政支出效率得分。接下來(lái)，把30個(gè)省份(因西藏某些數(shù)值有缺失，故去掉)2005—2018年的效率得分作為被解釋變量，利用受限Tobit模型分析財(cái)政每年年底的“突擊花錢(qián)”可能對(duì)政府支出效率產(chǎn)生的影響。

正如前文所述，“突擊花錢(qián)”的表現(xiàn)是財(cái)政支出在每個(gè)季度的非平均性，呈現(xiàn)“前低后高”的特征，即第一、二季度甚至第三季度支出較少，而第四季度尤其是12月份可能“突擊”支出，因此，本文的主要解釋變量是地方政府每季度的財(cái)政支出以及12月份的財(cái)政支出。地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、地區(qū)人口密度對(duì)于財(cái)政資金的使用進(jìn)度可能產(chǎn)生影響，地區(qū)市場(chǎng)化程度可能影響政府財(cái)政支出的效率，因此，本文的控制變量包括人均GDP、地區(qū)人口密度與市場(chǎng)化程度。

基于此，本文將從經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人口密度、地方政府每季度的財(cái)政支出三個(gè)方面分析其對(duì)財(cái)政支出效率的影響。Tobit隨機(jī)效應(yīng)面板數(shù)據(jù)回歸方程如下：

Yit=a+α+βXit+μi+εi

其中：Yit表示各省份的財(cái)政支出效率，用效率得分表示；Xit表示各影響因素，主要包括第一、二、三、四季度的財(cái)政支出，12月份的財(cái)政支出，人均GDP，人口密度，市場(chǎng)化程度，還有第四季度與12月份財(cái)政支出的交乘項(xiàng)；μ表示隨個(gè)體變化而變化，但不隨時(shí)間變化且與解釋變量不相關(guān)的隨機(jī)變量；ε為隨時(shí)間和個(gè)體變化而變化的隨機(jī)變量；a是截距項(xiàng)；α和β是參數(shù)向量。

(二)實(shí)證結(jié)果與分析

面板單位根檢驗(yàn)顯示，人均GDP、人口密度不平穩(wěn)，在回歸時(shí)將其轉(zhuǎn)換為增長(zhǎng)率形式，并取對(duì)數(shù)，因此觀測(cè)值減少1。檢驗(yàn)顯示，每一季度財(cái)政支出占當(dāng)年度總支出的比重其時(shí)間序列平穩(wěn)。表3報(bào)告了Tobit回歸結(jié)果。

表3是基準(zhǔn)的混合Tobit的回歸結(jié)果，模型1、2、3、4分別表示第一、二、三、四季度財(cái)政支出占當(dāng)年度總支出的比重對(duì)財(cái)政支出效率的影響。可以看出，只有第一季度支出占比顯著地反映到財(cái)政支出效率上，而第二、三、四季度的財(cái)政支出與財(cái)政支出效率的關(guān)系在統(tǒng)計(jì)上并不顯著。人均GDP的系數(shù)為正數(shù)，說(shuō)明經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政支出更有效率，但是市場(chǎng)化程度指數(shù)為負(fù)，并且統(tǒng)計(jì)上顯著，說(shuō)明市場(chǎng)化程度更高的地區(qū)可能市場(chǎng)活力更大，財(cái)政收入較容易獲取，反而忽略了財(cái)政支出的科學(xué)性，導(dǎo)致支出“大手大腳”，造成財(cái)政資金的浪費(fèi)。人口密度統(tǒng)計(jì)上不顯著，說(shuō)明規(guī)模效應(yīng)并沒(méi)有體現(xiàn)在省級(jí)政府財(cái)政支出效率中。

表3 混合Tobit回歸結(jié)果

為了保證分析的穩(wěn)健性，本文繼續(xù)進(jìn)行隨機(jī)效應(yīng)的面板Tobit回歸，結(jié)果見(jiàn)表4。同樣，可以看出，第一、二季度財(cái)政支出占比對(duì)財(cái)政支出效率的影響更顯著，12月份的財(cái)政支出也同樣不顯著。同時(shí)，還可以發(fā)現(xiàn)，第四季度和12月份財(cái)政支出占比的交乘項(xiàng)顯著，符號(hào)為負(fù)，第四季度財(cái)政支出占比越大，12月份的財(cái)政支出占比對(duì)財(cái)政支出效率的反向影響越大。也就是說(shuō)，如果第四季度的財(cái)政支出是10、11月份支出更多，12月份支出更小，說(shuō)明財(cái)政并沒(méi)有顯著的“突擊花錢(qián)”傾向，從而財(cái)政支出效率受到“突擊花錢(qián)”的影響也越小；反過(guò)來(lái)來(lái)看，如果第四季度的財(cái)政支出大部分是由12月份貢獻(xiàn)的，那么說(shuō)明財(cái)政支出效率受“突擊花錢(qián)”的影響越大。

全年綜合來(lái)看，第二季度支出對(duì)財(cái)政支出效率的影響最積極。這可能是由于在第一季度，各級(jí)人民代表大會(huì)尚未召開(kāi)，財(cái)政預(yù)算尚未被批準(zhǔn)，各級(jí)政府只能按照《預(yù)算法》的規(guī)定，參考上一年同期預(yù)算支出數(shù)額安排支出。所謂的“上一年同期預(yù)算支出數(shù)額”是指上一年度用于各部門(mén)、單位正常運(yùn)轉(zhuǎn)的人員經(jīng)費(fèi)、業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)等必需的支出數(shù)額，相應(yīng)地，項(xiàng)目支出較少，而到了第二季度，預(yù)算撥款到位，會(huì)通過(guò)項(xiàng)目支出帶動(dòng)財(cái)政支出效率。12月份的財(cái)政支出如果較大，一方面，鄰近新春，人員經(jīng)費(fèi)、辦公經(jīng)費(fèi)等相比全年可能更高，降低了財(cái)政支出效率；另一方面，年終項(xiàng)目結(jié)算可能會(huì)引起相應(yīng)財(cái)政審核較少，加急支出、“突擊花錢(qián)”的特征也更鮮明。可以看到，市場(chǎng)化程度為負(fù)，統(tǒng)計(jì)顯著，與人均GDP符號(hào)相反。這與直觀感受或許不一致。可能是因?yàn)槿司鵊DP越大，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高，相應(yīng)城鎮(zhèn)化水平可能也越高，與此相對(duì)應(yīng)，對(duì)公共產(chǎn)品的需求也就越多，財(cái)政支出更容易滿足公共需求，其效率自然也提高了。在滿足公共需求的過(guò)程中，可能伴隨著更多的項(xiàng)目支持，如果這些項(xiàng)目支出在市場(chǎng)化水平較高地區(qū)，意味著政府和市場(chǎng)的關(guān)系更緊密，項(xiàng)目可能更隨意安排，財(cái)政也更有動(dòng)機(jī)花錢(qián)，而在市場(chǎng)化程度較低的地區(qū)，每筆財(cái)政支出可能都要“錙銖必較”。另外，實(shí)證結(jié)果還表明財(cái)政支出效率的規(guī)模效應(yīng)與預(yù)期符號(hào)相反。人口密度大帶來(lái)人力資本的聚集，但是人力資本并未分散一部分用于財(cái)政資金的監(jiān)督和審計(jì)，這說(shuō)明納稅人意識(shí)還需進(jìn)一步提高，預(yù)算審核和執(zhí)行過(guò)程中也需加強(qiáng)監(jiān)督。

表4 隨機(jī)效應(yīng)的Tobit回歸結(jié)果

六、結(jié)論與啟示

根據(jù)中國(guó)30個(gè)省份2005—2018年的面板數(shù)據(jù)，運(yùn)用產(chǎn)出角度的規(guī)模報(bào)酬不變(CCR)的DEA方法對(duì)省級(jí)政府財(cái)政支出效率進(jìn)行測(cè)算，并利用Tobit回歸對(duì)其影響因素進(jìn)行分析，得到以下結(jié)論與啟示：

首先，省級(jí)政府年末“突擊花錢(qián)”雖然近年來(lái)有所改善，但依舊存在。預(yù)算編制與執(zhí)行、審計(jì)部門(mén)應(yīng)該對(duì)此提高警惕。

其次，省級(jí)政府財(cái)政支出效率總體不高，雖然近幾年來(lái)有所上升，但財(cái)政資金浪費(fèi)現(xiàn)象仍然存在。大部分省份的財(cái)政支出效率上下波動(dòng)，并沒(méi)有呈現(xiàn)逐年上升趨勢(shì)，還有改進(jìn)空間。不同省份之間支出效率差距較大，但并沒(méi)有出現(xiàn)地區(qū)聚類效應(yīng)。財(cái)政支出效率受當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)水平的影響，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高，財(cái)政支出效率也越高，但是市場(chǎng)化程度越高，財(cái)政支出效率卻越低。這或許是因?yàn)槭袌?chǎng)化程度更高的地方，財(cái)政資金較為充足，因此浪費(fèi)現(xiàn)象更為嚴(yán)重。

最后，在現(xiàn)行預(yù)算制度下，第三、四季度的財(cái)政支出效率仍有提升空間，各地應(yīng)對(duì)全年的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整。例如在預(yù)算編制過(guò)程中提高其科學(xué)性與準(zhǔn)確性，在預(yù)算決算時(shí)重視預(yù)算執(zhí)行情況并以此調(diào)整下一年度預(yù)算編制，以提高下半年的財(cái)政支出效率，進(jìn)而提高全年的財(cái)政支出效率。