大運河污染防治的新要求、新困境與新對策

陳梓銘

(華僑大學 法學院，福建 泉州362000)

2014年大運河申遺成功，2017年黨中央、國務院實施中華優秀傳統文化傳承發展工程，為推動大運河文化創造性轉化和創新性發展，增強大運河的生命力和影響力提供了重要動力和支撐。2019年2月中辦國辦印發《大運河文化保護傳承利用規劃綱要》，明確提出以大運河文化保護傳承利用為引領，統籌大運河沿線區域經濟社會發展，探索高質量發展新路徑，打造宣傳中國形象、展示中華文明、彰顯文化自信的亮麗名片的目標。由此可知，有關大運河保護的探討未曾間斷，大運河的保護問題主要被定位為大運河文化的保護、傳承與利用問題。然而，在大運河文化保護這一系統工程中，運河的環境法保護不可或缺。《大運河文化保護傳承利用規劃綱要》中規定了運河河道水系治理管護和生態環境保護修復兩大工作重點。同時，為推進《大運河文化保護傳承利用規劃綱要》的實施，“大運河文化保護傳承利用工作省部際聯席會議制度”于2019年6月14日應運而生。

以上種種說明大運河污染防治的現行法保護工作面臨新的挑戰：在全新的時代背景下，現行《水污染防治法》為主的法律控制體系以及形式多樣的經濟調控體系是否足以回應運河污染防治的新要求？如不足以回應，面臨的困境根源何在？是否存在、存在哪些保障措施或機制填補當下運河污染防治法律控制與經濟調控手段的不足？為完成運河的污染防治目標，應當如何對填補性保障措施加以完善或如何引入保障機制加以保護？以上問題需要學界予以回應。

總體而言，現有文獻大多圍繞運河的交通運輸、水利工程、歷史、文化、城鄉規劃、市政與經濟問題展開探索，鮮有專門針對運河政治、法律方面的研究。筆者以“運河”為主題檢索法律類別下的中文論文文獻，僅檢索出50篇論文，除去國際法、唐代法制史層面的研究及關聯度不大的研究成果，現有運河的環境法保護研究聚焦于呼吁提高大運河文化建設的法治水平、運河的水質治理對策以及運河保護的立法、執法問題。雖然既有研究對運河保護的相關問題已有涉及，但仍顯單薄(文獻量僅4篇)，且實質性論證的文章稀少。已有文章從總體上把握運河文化帶建設的水利立法問題[1-2]，但在具體立法構建上存在研究空白；另有文章具體研究杭州段運河的水質治理問題[3]、蘇北運河的宿遷皂河至銅山汴塘段運河的行政執法問題[4]。因此，現有研究雖有對運河保護的宏觀立法探討和微觀具體研究，但既不系統，也未深入，難以應對運河污染防治的全新時代要求。

筆者以對上述問題的回答為基點，以運河的功能分析及其污染防治特性分析為主線展開，剖析既有的法律控制與經濟調控手段在運河污染防治問題上的困境根源，探尋推進運河污染防治機制有序發展的進路，回應全新時代對于運河污染防治的要求。

一、新要求：運河的功能體系分析及污染防治特性歸納

運河本身功能定位的特殊性決定了運河環境保護在水環境保護工作中的特殊性，且在全新時代背景下，運河的污染防治工作已經不同于傳統水體的污染防治。為因應新時代對于運河環境保護工作的新要求，筆者將首先通過運河的功能分析，明晰運河的功能定位和發揮，運河功能體系是一個經濟、文化和生態功能彼此交織、相互作用的體系；其次，圍繞運河的生態環境功能發揮，審視運河的污染防治局面。

(一)運河的功能體系分析

在運河功能體系中進行橫向與縱向雙重維度的考察，可以發現運河生態功能的全新時代意義。運河的功能體系即由經濟、文化和生態功能所構成的運河功能體系。當下，運河的經濟功能包括交通運輸、旅游休閑、商貿集市和水利功能；運河的文化功能包括文物鑒賞、史學研究、建筑文化、運輸文化、商業文化、飲食文化、娛樂文化和民俗文化功能；生態環境功能包括生物多樣性功能、氣候調節功能和環境景觀功能[5]。運河以上三大方面的功能構成了運河的功能體系。

從運河三大功能的橫向關系維度考察，在運河的三大功能中，一方面，生態環境功能是另外兩大功能的基礎，運河經濟功能和文化功能的發揮需要優良的水質條件、河道資源、沿岸景觀的支撐；另一方面，國家層面對運河文化功能的日益重視使運河生態環境的修復具備了現實可能性。

從運河三大功能的縱向發展維度考察，運河三大功能的重要性發生了動態變化。運河的經濟功能不再如傳統意義上般重要，起初，修建運河是為了滿足地區間或水域間的水運溝通，其后，運河又發揮灌溉給水、興市興鎮等功能。但隨著多種運輸方式的興起，運河水運的便捷性與運河環境條件對經濟發展的促進作用相對降低與削弱，而運河的文化功能與生態功能的重要性在當下及未來卻日益凸顯。一方面，近20年來國家層面高度重視運河的文化傳承利用工作，將大運河作為一種歷史文化資源加以保護，另一方面，在對環境基本的生存需要滿足之后，人民享受舒適環境與美麗景觀的呼聲日漸高漲。

因此，運河的生態功能發揮狀況被賦予了全新意義，運河的生態功能能否充分發揮，決定了運河的經濟價值、文化價值及環境價值能否實現。

(二)運河污染防治的特性歸納

運河承載著生態保護的重要使命，所以有必要更全面地審視當下運河的污染防治局面。通過下文全方位歸納運河的污染防治特性，我們可以發現，運河的污染防治問題既具有一般水污染防治的傳統特點，又存在獨特性。

1.運河污染防治的傳統性

從運河主要污染現象可發現運河污染防治的傳統性。根據2019年5月24日全國政協的雙周座談會上生態環境部黃潤秋副部長的講話，可以發現當前運河的生態環境面臨以下問題：(1)沿岸化工、造紙等企業造成的工業污染問題；(2)城鎮鄉鎮生活污水處理設置不完善問題；(3)養殖業、農藥化肥使用導致的面源污染問題；(4)運河船舶污染及環境風險隱患問題；(5)運河成為區域污水的主要收納水體。[6]以上問題在其他水體中同樣存在，是長期以來我國水污染防治的工作的重點與難點，這反映出運河的環境保護與其他水體環境保護的共通之處，可以概括為運河污染防治的傳統性。

2.運河污染防治的復合性

從運河河道水資源治理問題可發現運河污染防治的復合性。雖然大運河運行至今仍發揮著防洪、排澇、灌溉、航運事關人類生存發展的關鍵作用，但正如雙周座談會上水利部南水北調規劃設計管理局局長朱程清所言，黃河以北運河除城區景觀河段外，有河皆干、有水皆污。運河的河道治理已刻不容緩，通過水資源的優化配置恢復各段運河的通水通航功能尤為必要。因此，當下正通過南水北調和引黃等外調水工程實現運河通水。在運河的污染防治工作中，運河的污染防治工程和水利工程應同時推進，運河的污染防治必然需要考慮水資源配置的需要，“清水”與“通水”的雙重要求體現了運河環境保護的復合性。

3.運河污染防治的流域性

從運河長度、規模可發現運河污染防治的流域性。大運河全長32 00公里，分為京杭大運河、隋唐大運河和浙東運河，主河道流經八個省市、150個縣區，各省、各市甚至各縣級市的文化遺產保護程度、經濟發展水平和生態環境狀況千差萬別，這決定運河不同流域地區污染防治要求的差異，可以概括為運河污染防治的流域性。

4.運河污染防治的文化導向性

從政策法規層面的推動和長期以來運河的保護工作重點可發現運河污染防治的文化導向性。在北大法寶以“運河”為關鍵詞檢索標題，可發現關于運河法律法規保護現有的規范性文件共有199部，其中包括1部黨內法規、1部行政法規和197部部門規章，除去8部專門針對運河環境整治、保護的批復或意見外，其余絕大部分均聚焦于運河的文化保護，并且部門規章的頒布主體基本上都是文物保護部而非生態環境部。因此，長期以來運河保護工作文化導向的特性為運河的污染防治提出了更高要求：加強大運河生態保護修復，不能與大運河作為流動文化活態遺產的特性割裂開來，必須是在尊重自古以來形成的沿運城鎮空間形態、生產方式、生活風俗等前提下進行大運河的生態環境保護工作[7]。

通過運河的功能分析與污染防治特點分析，可以認為，為使運河的水污染防治工作取得成功，必須牢牢把握當前運河污染防治的四大特性，單從運河污染防治的傳統性出發尚不足以發揮運河的經濟功能和文化功能，只有充分考量運河污染防治的復合性、流域性和文化導向性，通過運河的污染防治工作實現運河的經濟價值、文化價值和生態價值才成為可能。

二、新困境：運河污染防治既有控制調控手段的現狀與缺憾

運河的污染防治是一項體系化、綜合化的工程，需要兼顧經濟、文化功能的實現。這一部分，筆者將通過對現有控制和調控手段的分析，明確現有規范或制度是否、如何以及多大程度上回應了運河污染防治的需要，而又是否存在，存在哪些不足。

(一)運河污染防治控制調控手段的現狀分析

我國現有的水污染防治手段可分為直接控制和間接調控手段。筆者參照蔡守秋教授的觀點，將運河污染防治的直接控制手段定義為具有強制性、技術性、嚴格性特征的預防性、管制性和救濟性法律規范手段，將運河污染防治的間接調控手段定義為水污染防治的經濟手段。①

1.運河污染防治直接控制手段的現狀分析

經筆者梳理，現行法中運河水污染防治的直接控制手段主要規定于《水污染防治法》中，以此為主體，《固體廢物污染防治法》《水法》《海事訴訟特別程序法》配套規定了運河的污染防治。(見表1)考察現有關于運河保護的規范體系，可發現，在《水污染防治法》中，未對運河污染防治與一般水體的污染防治進行區分②，該法第4章根據污染來源和污染類型一一規定了工業水污染、城鎮水污染、農業和農村水污染和船舶水污染的具體防治措施，這體現了運河與其他水體污染防治的一般特點，體現運河污染防治工作的傳統性要求。另，配套的三部法律的具體條文中，規定了運河的環境和防洪行洪功能保護。

表1 運河污染防治的法律規范體系

2.運河污染防治間接調控手段的現狀分析

我國目前的主要環境經濟政策包括環境財政政策、生態保護補償制度、碳排放交易制度、環保稅制度(水資源費制度)、綠色金融產品、生態環境損害賠償訴訟等。其中，環保稅制度(又稱排污收費制度、水資源費制度)、環境財政投入(又稱環境財政支出)、生態保護補償制度、參與到PPP(Public-Private-Partnership)項目中的第三方污水處理服務、水權交易制度是運河污染防治的間接調控手段。

環保稅制度是我國最常見、最主要的水污染防治間接調控手段，在運河污染防治中更是如此。繳納環境保護稅屬于排污者對占用環境容量和利用環境納污的補償，征稅的目的是用于統籌治理和改善環境[8]。我國《環境保護稅法》于2018年1月1日正式實施，同時排污費停止征收。目前，國家層面正在推動“水資源費改稅”改革試點，全國范圍內已有河北、北京、天津等10個省市開始試點工作。

環境財政投入，也稱環境財政支出，同樣在運河污染防治、運河環境的保護和改善方面發揮重要作用。環境財政支出政策是政府針對環境外部性問題的調控和激勵政策，有學者通過實證研究發現，政府環境財政支出份額的提高能顯著地降低環境污染的排放[9]。由于環境問題的公共物品屬性，僅通過管制生產企業或個人防治污染有其局限性。生態保護和生態環境修復領域、與環境相關的基礎設施建設與運營領域(如供水、污水處理、垃圾處理、燃氣供應領域)即存在大量應當由政府主導承擔或者部分承擔污染治理責任的環境物品[10]。

生態保護補償是生態保護受益者或生態損害加害者向生態保護者或生態受損者進行支付，彌補其成本支出以及其他相關損失的機制。生態補償中的流域生態補償是與運河的環境保護密切相關的調控機制。以政府轉移支付為代表的政府手段和形式多樣的市場機制是生態保護補償的主要實施手段。從實踐進展看，生態保護補償資金籌措的渠道仍顯單一，主要借助于中央與地方政府財政的持續投入。2019年11月15日，國家發展改革委印發《生態綜合補償試點方案》，將推進建立流域上下游生態補償制度作為其任務之一。除此之外，參與到PPP項目中的第三方污水處理服務、水權交易制度同樣是運河污染防治的間接調控手段。與上述三種調控手段不同，該項制度更加體現社會資本與公眾力量的參與，市場機制的作用得到更充分的發揮，在運行效率和成本控制上顯示出優勢。但兩大調控手段并未成為當下運河污染防治間接調控的主要手段：參與到PPP項目中的第三方污水處理服務仍處于探索階段，而水權交易制度雖然與水污染防治相關，但這一制度的核心在于滿足水資源管理的需要。

(二)既有控制和調控手段的缺憾分析

1.既有控制手段的缺憾分析

在運河的污染防治問題上，現有的法律控制體系雖明確規定了運河的污染防治，但其建構的核心邏輯本質上是以江河、湖泊為代表的自然水體展開。從《水污染防治法》第四章的解讀可知，工業、城鎮、農業農村和船舶的水污染防治既是自然水體的污染防治工作重點，也是運河水污染防治的工作重點。因此，當前運河的污染防治領域面臨的傳統性困境，與傳統水體大同小異。而有關運河污染防治中的復合性、流域性和文化導向性要求，現有法律控制手段的回應仍存在不足。參照傳統水體的污染防治舉措確定運河的污染防治的主要工作內容有其合理性。但還應看到，運河這一水體承載著自然水體所不具有的經濟、文化意義，但是現行法中，對于特殊功能水體保護的規定顯得粗糙模糊，《水污染防治法》第5章的飲用水功能區與其他特殊水體保護中，僅細化規定了飲用水水源區保護，有關運河水體的特殊保護并未進行細化規定。現有的運河水體相關的特殊保護，規定于《水污染防治法》第74條、75條中③，經檢視分析，可以發現以下問題：(1)75條規定了保護區水體的排污限制。針對已被劃入保護區內的運河水體，除了傳統的水污染防治措施，現有的水污染防治工作應當如何與運河污染防治的復合性要求、流域性要求與文化導向性要求相結合未進行規定；(2)第5章僅在74條規定了特殊水體保護的責任主體(縣級以上人民政府)，各級政府應當采取哪些措施以確保保護區內的水環境質量達標尚留疑問。以上種種均未能在法律層面找到合適的回應。

2.既有調控手段的缺憾分析

相比法律控制手段，現有經濟調控手段的實現途徑更加豐富，契合了運河污染防治的傳統性要求。其一，環境財政投入制度在促使排污單位或個人履行運河污染治理義務方面，環保稅制度能夠通過向排污者征稅的方式將運河周邊的環境開發利用行為人的外部成本內部化。其二，環境財政投入制度除了能夠對企業或其他個體進行管制以外，還有助于政府承擔起為污染防治過程中出現的公共物品買單的主體責任。其三，生態保護補償中的流域生態保護補償制度則通過對生態保護利益在獲益者和受損者之間的調節分配，實現運河的污染防治。雖然現有的運河污染防治經濟調控手段在水體污染防治方面發揮著不可替代且日益重要的作用，但是該手段仍處于試點與改革推進階段，需要進一步拓展試點范圍、出臺細化規定以進一步實現其調控效果。

然而，現有調控手段雖然為經濟增長與環境保護難題提供了協調平衡思路，但經進一步檢視，可發現在回應運河污染防治的復合性、流域性與文化導向性要求上，現有經濟調控手段仍存在不足。運河這一特殊水體的生態利益與經濟、文化利益的交織尤為緊密，但是運河污染防治的經濟調控手段只是側重于對主體經濟利益的調整，卻忽視了全新時代背景下運河污染防治的文化保護需要。運河污染防治工作所要求的文化導向性要求，在既無法在法律規定中體現又未能得到經濟調控手段有效保障的背景下，應當通過政策法規層面和行政執法滿足，因此，需尋得保障機制以確保政府主體職責的充分發揮，即需要從立法已確立的試點機制資源與中央自上而下的政策法規推動中完善運河污染防治體系。

三、新對策：運河污染防治政策法規完善與機制完善

在法律控制與經濟調控手段以外，發揮缺憾填補功能且具有現實可能性的路徑可概括為政策法規路徑與“河長制”機制路徑。

(一)現行政策法規的推動與完善

梳理現有關于運河保護的政策法規，與運河保護相關的中央政策文件、黨內法規、部門規章，主要包括《大運河文化保護傳承利用規劃綱要》《國務院辦公廳關于同意建立大運河文化保護傳承利用工作省部際聯席會議制度的函》和《大運河遺產保護管理辦法》。與運河保護相關的地方性法規和地方政府規章較多，主要包括《杭州市大運河世界文化遺產保護條例》《嘉興市大運河世界文化遺產保護條例》《寧波市大運河遺產保護辦法》等。在現有法律規定粗疏，且經濟調控手段未能滿足將運河污染防治與其文化導向性要求結合的背景下，政策法規層面的實踐無疑是一種妥適的補充保障措施。合理運用政策法規手段，能有效應對當下運河水污染防治控制調控體系面臨的困境。但無論是中央層面的政策法規，還是地方層面的法規規章均有不足。故此，筆者從以此兩大方面針對性提出完善建議：

(1)在中央層面，有關運河保護的規定集中于運河的文化遺產保護，關于運河污染防治方面的規定仍顯不足，現有為運河提供針對性保護的中央層面的法規文件是《大運河文化保護傳承利用規劃綱要》，該文件屬于黨內法規文件，雖列舉了關于運河污染防治工作的要求，但并不對外公開。因此，有必要加快創設中央層面的法規文件，詳盡列舉關于運河污染防治的措施、要求及目標并且對外公開。

(2)在地方層面，部分地區雖然出臺了地方性法規、政府規章等規范性法律文件為運河的污染防治加以細化規定，但是已創設的立法并未實現運河流經區域的法規規章全覆蓋，貫徹體現運河污染防治的內容與程度大異其趣。另，地方在規范性法律文件的制定中或多或少存在部門利益立法化的傾向，如果僅由縣市級兩級制定規范性法律文件對運河的污染防治加以保護，難以實現運河污染防治的預期效果。因此，對于運河運河流經的八大省級區域，有必要提高規范性法律文件的制定主體級別，由省、自治區、直轄市這一級別出臺法規規章，對運河污染防治進行整體把握與統一規定，將運河的清水通水(復合性要求)、省內地區差異(流域性要求)、文化遺產(文化導向性要求)的保護要求予以明確。對此，可借鑒山東省政府出臺的《山東省大運河遺產山東段保護管理辦法》進行立法建構，出臺省級法規規章文件。

(二)河長制的落實與運用

從2019年以來大運河污染防治的實踐情況看，河長制在大運河的污染防止中發揮著關鍵作用[11]。尤其是對于大運河的通水通航問題，通過八省市各級河長的推動落實，已經得到集中有效整治，大運河污染防治工作的通水通航要求(復合性要求)得到滿足。根據水利部于2018年10月11日發布的《關于推動河長制從“有名”到“有實”的實施意見》，河長制的進一步落實還應當貫徹體現大運河污染防治的流域性、文化導向性要求。目前，行政機關及其工作人員在大運河污染防治工作中仍然發揮著主導作用。因此，由各級運河流經省市的各級河長及河長辦人員作為運河污染防治工作的主力軍，充分考慮運河污染防治的特殊要求，協調好生態環境部門、水利部門和文物保護等部門的工作及利益要求，無疑是最為合適的機制手段。

新時代運河水體的特殊性為水污染防治工作帶來了全新挑戰，當下的法律控制與經濟調控體系均難以為運河污染防治工作提供有力支持。為回應這一難題，克服運河污染防治工作遭遇的困境，筆者從政策立法與行政執法兩方面提出完善的措施建議。宏觀論證視角的選擇能夠把握運河污染防治的制度體系難題與整體完善方向，但兼具實操性和針對性的完善措施仍待進一步論證與具體化。未來可從央地層面的立法與河長制的落實兩方面進行細化研究。比如，各地如何結合地方運河保護現狀與經濟發展情況，制訂運河污染防治保護法規規章？在已有的通水通航得到有效整治的基礎上，各級河長還需要開展哪些工作以解決運河仍然面臨的污染問題、滿足文化保護要求？這些問題意味著，運河污染防治問題的解決任重道遠，筆者在未來還需要繼續探討。大運河污染申遺成功為我們提供了運河環境保護的契機，社會和國家層面日益重視運河生態、經濟和文化功能的發揮為我們提供了展望未來的勇氣，但是，守護好運河生態環境尚需中央與地方層面、立法與執法機關不懈的努力。有理由期待，經由多方共同努力，古老的大運河將逐漸煥發出活力與生機。

注 釋：

①水污染防治的經濟手段，其實質在于按照“污染者負擔”原則和環境資源有償使用原則,通過市場機制,使污染、破壞環境資源的生產者、消費者承擔相應的經濟代價,從而將環境成本納入各級分析和決策過程,促使開發、利用、污染、破壞環境資源者從全局利益出發選擇更有利于環境的生產、經營和消費方式,同時也可籌集一筆資金,由政府根據需要加以支配,以支持區域環境綜合整治、重點污染源的治理、污染防治基礎設施的建設等,改變無償或低價使用環境資源并將環境成本轉嫁給社會、他人及子孫后代,以實現環境、經濟和社會的可持續發展。

②《水污染防治法》第二條第一款：本法適用于中華人民共和國領域內的江河、湖泊、運河、渠道、水庫等地表水體以及地下水體的污染防治。

③《中華人名共和國水污染防治法》第七十四條：縣級以上人民政府可以對風景名勝區水體、重要漁業水體和其他具有特殊經濟文化價值的水體劃定保護區，并采取措施，保證保護區的水質符合規定用途的水環境質量標準。第75條：在風景名勝區水體、重要漁業水體和其他具有特殊經濟文化價值的水體的保護區內，不得新建排污口。在保護區附近新建排污口，應當保證保護區水體不受污染。