德國憲法訴愿制度的歷史、特征與啟示

俞海

基金項目：安徽省高校人文社科重點項目“社會主義核心價值觀視域下的誠信教育”（SK2019A1108）;安徽糧食工程職業學院院級課題“職業院?？荚嚬芾砉ぷ鞔嬖诘膯栴}及對策研究”（2019008）。

一、德國憲法訴愿制度的歷史發展

德國憲法訴愿制度可以追溯到一個半世紀之前的1849年德國法蘭克福憲法，該憲法第126條規定，帝國法院有權制裁“侵害聯邦憲法所規定的權利”的行為。其實早在1818年的邦君權國階段，就出現了憲法訴愿的萌芽，巴伐利亞王國的憲法規定了公民的憲法權利受到侵害時享有訴愿權，只是這時的訴愿權僅針對行政行為，也即是受到行政行為的侵害才可提起訴愿，排除了立法行為和司法。這種訴愿權在名稱上沒有采用憲法訴愿，在實質上也是一種行政訴愿。但訴愿制度初步形成——公民權利受到權力侵害時可向邦高等法院法院尋求保護。除了巴伐利亞之外，十九世紀前期的符騰堡王國、薩克森王國、黑森大公國、勃勞恩施威希國等都在法蘭克福憲法之前在各自的憲法中規定了相關的訴愿權。[1]

從德意志聯盟統一時期來看，聯盟的憲法訴愿制度落后于各個邦。北德意志聯盟時期憲法（1867年）與德意志帝國時期憲法（1871年）都沒有規定憲法訴愿制度。即便到了20世紀，憲法訴愿制度也是先在各邦發展起來的，而且最先也是在巴伐利亞邦，該邦1919年8月的憲法表明國事法院可以直接受理憲法訴愿的案件，《國事法院法》第42至48條規定了這類案件的審理規則。二戰后，西德的許多州都在憲法中規定了憲法訴愿制度。由此，在各邦的推動下，德國終于在1951年3月制定的《聯邦憲法法院法》中正式確立了現代憲法訴愿制度。

1968年底，聯邦眾議院通過了對《聯邦基本法修正案》的修改，在增加聯邦憲法法院的權限基礎上，將憲法訴愿制度變成了憲法的規定。修改后的條款規定：“任何人都可以因公權力機關侵犯他的某項基本權利或侵犯本法第20條第4款、第33條、第38條、第101條、第103條和第104條規定的權利之一，提起憲法訴愿”“當某一法律侵害本法第28條所規定的自治權時，鄉鎮和聯合鄉鎮可以提起憲法訴愿，但是在涉及州法律時，只有在無法向州憲法法院提起訴愿時，才能向聯邦憲法法院提起訴愿”“聯邦法律可規定提起憲法訴愿，必須是以過去已經用盡法律途徑為前提，并且規定一種特別受理程序”。可以看出，憲法不僅規定了個人可以作為憲法訴愿的提起主體，還規定了鄉鎮和聯合鄉鎮也可以作為提起主體，且對提起憲法訴愿的前提條件和特別的受理程序都做了規定。變成憲法規定的憲法訴愿制度為公民的憲法訴愿權提供了根本性保障。[2]

在德國，憲法訴愿制度已成為聯邦憲法法院審理憲法爭議案件中最具特色的一種，它是保障憲法規定的基本權利的最后一種救濟途徑。根據德國《聯邦基本法》的要求，當公民的憲法權利及其相近的基本權利受到國家公權力的侵害，受害者窮盡其他法律途徑救濟后仍未消除侵害時，最后向聯邦憲法法院提起訴愿的制度就是憲法訴愿。這里的國家公權力不僅指行政權，還包括國家的立法權力和司法權力，從范圍上大大超過了邦君權國階段的行政訴愿，且訴訟標的具有根本性質。憲法訴愿在成為公民憲法權利的最終保護者的同時，也通過聯邦憲法法院行使憲法訴愿案的管轄權，對國家公權力的行使行為是否合憲合法進行了審查和監督?？梢哉f，當代德國憲法訴愿制度的運行完全實現了設立憲法訴愿制度使聯邦憲法法院成為直接保障個人基本權利的機構的目的。從客觀效果上看，這種制度的運行同時也維護了聯邦法律秩序。

在歐洲，奧地利和瑞士是憲法訴愿制度在德國之外發展的較為成熟的國家。奧地利在1867年的《國家基本法》中對訴愿審判制度作了規定，指出帝國法院應當受理當公民認為其憲法上的政治權利受到了侵害而提起的訴愿。雖然當時也規定要通過行政救濟來保護公民的訴愿，但帝國法院的受理方式對于憲法上基本權利的保護意義非常重大。憲法訴愿制度在奧地利1920年頒布的憲法中體現的更加徹底，該憲法詳細規定了公民在憲法訴愿過程中的提起程序。比較特別的是，奧地利的訴愿范圍限定在行政官廳的決定中，從而與德國的憲法訴愿制度平行起來。奧地利在1975年，又一次修改了憲法，這次修改將憲法訴愿的范圍擴大到立法層面，即當法律不合憲時，造成了公民基本權利受損，公民可以提起法律的違憲訴愿。瑞士在1848年的憲法中就對訴愿制度做了一些規定，將其和議會功能相結合，使憲法訴愿制度成為瑞士憲法裁判體系中的一個重要部分。1874年，瑞士的憲法再一次通過對范圍和功能的規定具化了憲法訴愿制度。[3]

21世紀后，德國憲法法院每年受理的憲法訴愿案件約6000多件，是所有憲法訴訟案件中數量最多的。憲法訴愿的多元化發展已成為一種趨勢，憲法訴愿作為公民權利保障和憲法秩序維護的功能持續提升。

二、德國憲法訴愿制度的特征

憲法訴愿制度的本質特征主要體現在對公民基本權利的保護和有別于其他訴訟形式的獨特訴訟方式方面。

（一）受公權力侵害的公民基本權利是憲法訴愿保護的對象

這里的基本權利不僅涵蓋憲法上的公職擔任機會，包括擔任法官、行政長官等、選舉權、基本的人權（平等、遷徙自由、人身自由、言論自由等），還包括不得剝奪任何人由合法的審判官審判的權利、請求在法院依法審理的權利、剝奪自由時必須有法律依據和保障等相關基本權利。另外，《聯邦基本法》賦予了鄉鎮、鄉鎮社團在法定任務范圍內的自治權，如果聯邦法律或州法律侵害了鄉鎮或鄉鎮社團的自治權，鄉鎮或鄉鎮社團可依《聯邦憲法法院法》第91條之規定提起憲法訴愿。

（二）憲法訴愿具有獨特的訴訟方式

憲法訴愿實質上是“一種公民對抗國家的特殊的法律救濟”，它雖然有著其他法律途徑窮盡前置的規定，并且也是對公民基本權利進行保護的最終途徑，但不能將它簡單理解為其他訴訟的上訴形式，而是一種特殊的、獨立的訴訟。憲法訴愿案主要是審理立法、司法、行政機關行使公權力時是否侵害了公民的基本權利，是否違反了基本法的規定，可見，憲法訴愿案不僅僅是對公民與公權力機關法律爭議的解決，更主要的是對公民基本權利的維護和對公權機關行使公權力行為的審查的結合。[4]

（三）其他法律途徑窮盡前置的要求

憲法訴愿是一種法律補充性的救濟途徑，它存在的前提條件就是其他法律途徑的窮盡。只有在用盡其他各種民事的、刑事的、行政的法律救濟途徑之后且均無結果時，方能提起憲法訴愿，具體來講就是訴愿人在正式提起憲法訴愿之前，要經過法律規定的所有針對公權力行使或不行使而侵害訴愿人基本權利的各種救濟途徑，且種種救濟途徑是指實體的判斷而不包括不予受理等形式判斷。[5]

三、憲法訴愿制度對我國的啟示

我們對憲法訴愿的研究最終的意義是對我國的借鑒意義是什么，會有什么啟示。我國憲法規定了比較完整的公民基本權利，在憲法文本體例中也充分體現了我國憲法重視公民權利的態度。

一直以來我國的違憲審查制度基本建立在對法律的合憲性審查上，這從我國的對違憲審查的稱呼“憲法監督”上可見一斑。我國的憲法監督制度與德國憲法訴愿制度對比后有以下問題：

第一，憲法訴愿中的立法行為范圍比我國廣泛很多，幾乎除憲法之外的所有法律法規均涵蓋在內，而我國主要的是行政法規和地方性法規，法律層面的審查規定模糊甚至缺失。

第二，憲法訴愿對立法行為的提起主體明確為受到立法權侵害的公民，而我國的提起主體較多，且將公民放在“建議”的地位，沒有充分發揮出公民積極性。

第三，立法行為憲法訴愿的程序完備健全，不僅有公民附具理由的訴愿書還有立法機關關于此項被訴法律的陳述意見，雖然沒有形成完全的對抗，但也給了雙方交流機會，更給了法官全面審查案件的機會，而我國基本處于書面審查階段，至多給了制定機關說明情況的機會。

《憲法》第62條規定，全國人大對于其常委會不適當的決定有權改變或撤銷。第67條規定，全國人大常委會有權對國務院、中央軍事委員會、國家監察委員會、最高法和最高檢的工作進行監督;有權對國務院、地方權力機關制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規、地方性法規予以撤銷。這是我國憲法監督的實體性規定，而程序性規定則在《立法法》頒布后有所體現：《立法法》規定了憲法監督的提出主體包括國務院、中央軍委、最高法和最高檢以及各省、自治區、直轄市人民代表大會常務委員會，而其他國家機關、社會團體、企事業組織以及公民則是建議主體;第100條規定了憲法監督的原則性程序，比如全國人民代表大會專門委員會如果認為行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例與憲法或法律相抵觸，則該專委會可以向制定機關提出書面審查的意見，當然也可以由法律委員會和相關專委會要求制定機關到聯合審查會議上來說明情況，之后再提出書面審查意見。制定機關則應當在兩個月內向法律委員會和相關專委會反饋是不是要進行修改。

憲法是無上的大法，是國家的根本法，一切國家制度、國家機關、法律都需要有憲法的根源。憲法信仰需要大力培養，信仰完全樹立之時就是憲法監督確立之時。每年的12月4日是憲法宣傳日，要利用好這個節點進行大范圍的宣傳，不僅國家機關和事業單位，其他企業和社會團體也要積極學習憲法、宣傳憲法。推行憲法誓詞入教材，雖然我國建立了憲法宣誓制度，但很多人對于憲法誓詞并不了解，有必要將憲法誓詞作為必修課本內容，從小抓起。

參考文獻：

[1] 趙宏.憲法訴愿的基本構造與核心問題——從德國經驗談起[J].中國法律評論，2020（1）：58-68.

[2] 劉兆興.德國聯邦憲法法院總論[M].北京：法律出版社，1998：30-56.

[3] 湯葆青.論德國的人權司法保障——基于向聯邦憲法法院提起的憲法訴愿[J].學術交流，2015（2）：48-52.

[4] 王振民.中國違憲審查制度[M].北京：中國政法大學出版社，2004：114-116.

[5] 韓大元.論憲法訴愿制度的基本功能[J].憲政與行政法治評論，2007，3（00）：15-32.