淺析政府購買公證服務

李鑫

一、政府購買公證服務的定義

早在2012年，由財政部印發的《政府購買品目分類目錄（試用）》中，就明確將公證列入其中，包括合同、遺囑、社會關系和公益活動等各細項的公證服務。可見政府購買公證服務有確切的政策依據。所謂公證就是由法律授權的專業人員或機構對法律行為、有法律意義的文書或事實進行的證明活動。[1]雖然我國政府購買公證服務機制目前處于萌芽階段，其中的概念和界定還不清晰，但是學界對其內容的表述卻很相似。當前，政府通過積極轉變為法治政府和服務型政府，調整傳統治理模式和治理方式來滿足人民日益增長的法律服務需求，而公證服務就是法律公共法律服務的重要組成部分。綜上，政府購買公證服務，就是政府資助、授權、公開招標或以直接撥款等方式向公證機構購買公證服務，并以此滿足群眾或有關機關對公證服務的需求。

二、政府購買公證服務的現狀與意義

黨的十八屆三中全會強調了發揮市場在資源配置中的決定性作用，倡導發揮市場的作用，推廣政府通過合同、委托等方式向社會力量購買服務，這對于我國實現法治政府和服務型政府具有重大的意義。政府購買公證服務對提高政府工作效率，滿足社會公眾與政府部門對公證服務的需求具有極為重要的現實意義：第一，對社會主義市場的進一步優化，對公證人才隊伍和公證服務質量都有被動的促進作用，有利于公證機構廣泛吸收通過法律職業資格考試的高素質、高水平法律人才;第二，有利于推動事業單位與政府脫離，精簡政府機構。目前大多數公證機構仍是公益二類事業單位，政府通過購買的形式將公證法律服務轉移給公證機構承擔，并根據合同支付必要的資金，意味著政府對公證機構的重新定位。這是推動事業單位改革、精簡政府機構的重要手段之一，也是將公證機構從事業單位推向市場化的重要一步;第三，滿足群眾及有關機關對公證法律服務的需求，防范法律風險，降低司法成本。這也是打造創新政府、法治政府和服務型政府的必然趨勢。

三、政府購買公證服務的基本要求

健全公證法律服務，構建“由政府主導、可持續”的公證法律服務，形成政府主導、司法行政機關負責、公證機構、公證員與人民群眾廣泛參與、保障財政的有力機制，有以下三個方面的基本要求：

（一）優秀的公證員人才隊伍

建立公證法律服務，重點在于建立一支素質高、能力強的公證員人才隊伍。為廣大人民群眾提供常態化的公證咨詢與公證服務，最大限度地滿足群眾對公證服務的需求。

（二）健全的財政保障機制

健全公證法律服務，必須由充足的財政支撐作保障，以建立完備的財政保障為主，成立可接受社會捐贈的專項基金為輔的保障機制。第一，將公證服務納入政府的公共服務范疇，建立公證專項資金;第二，建立公證服務專項基金，廣泛宣傳和動員社會各界為公證專項基金捐款;第三，規范公證專項資金各項制度，健全資金監督機制，主動接受社會監督，推進公證專項資金公開化、陽光化。[2]

（三）更新政府管理理念

政府部門是政府購買公證服務的購買主體。通過引入市場競爭機制，既能促進政府職能轉變，使得政府部門從傳統的“全能型政府”向“服務型政府”轉變，又能充分利用公證機構拓展服務領域。同時，正確處理政府與公證機構之間的關系，保證公證機構提供公證服務的獨立性，政府部門不能再以行政命令的方式來管理提供服務的公證機構，而是將政府的監督管理定位在宏觀監管上，將實際業務的監督與操作更多地交給承購的公證機構，同時對承購公證機構的服務效率和服務質量進行評價，以此激發公證活力，化被動購買為主動購買，并形成政府與公證機構之間更融洽的合作模式。

四、我國政府購買公證服務的困境

（一）缺乏配套法律法規

政府購買公證服務屬于政府采購的一部分，應當按照政府采購的條件與要求來開展。但《政府采購法》的很多規定與政府購買公證服務的要求有很大的差異。例如購買主體就與《政府采購法》規定的采購主體不同。采購目錄中的關于采購的條目也沒有將公證服務包含進去。這些滯后性都導致《政府采購法》對購買公證服務的約束力不夠。

盡管財政部在2012年印發的《政府購買品目分類目錄（試用）》，已將公證服務列入政府購買品目的清單中，并且2015年《中華人民共和國政府采購法實施條例》也正式施行，為政府購買公證服務奠定了基礎，但依舊沒有具體的法律法規和司法解釋。且其中涉及政府購買公證服務的相關規定過于模糊和籠統，沒有進一步細化，對購買的程序、服務的要求等都沒有明確規定，很難保證政府購買公證服務機制的規范性，不利于政府對其進行監督和指導。法制的不完善，導致政府部門在購買服務時不規范、競爭性不強，缺乏監督機制。相較于采購貨物或工程來講，購買公證服務尚處于探索階段，由于各地方政府均是憑借自身經驗和慣例來摸索，且各地方政府之間缺乏統一的規定和指導意見，一旦發生了法律糾紛，就很難在法律的角度給予各方當事人有效的法律保障。

（二）購買程序不規范

政府在購買公證服務的過程中必須遵守公開與程序合法原則。盡管國務院下發的《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》為政府購買公證服務提供了政策依據，有利于彌補購買公證服務在制度上的空白，但從法律位階上看，《指導意見》僅是規范性文件，法律位階較低，如果政府在購買過程中不重視程序就極易發生信息不對稱或錢權腐敗等嚴重問題。因此，政府在購買公證服務過程中如無遵循相應的程序規則，將使得購買行為缺少社會監督，滋生腐敗。[3]

（三）缺乏有效資金保障

政府購買公證服務的根本保證在于健全的資金保障。從目前來看，各地方政府對購買公證服務的資金無論是從支持力度還是保障機制來看都存在著一定的局限性。一方面，政府部門用于購買公證服務的資金規模不一，來源多樣，且所需資金一般從項目資金或從業經費中支出，管理不夠規范。另一方面，對于購買公證服務的價格或資金規模沒有形成一個普遍標準，也缺乏成熟的核算辦法。例如部分地區并沒有將購買包括公證服務在內的公共法律服務項目納入年度財政預算，有的地方雖然已經納入財政預算，但是專項資金投入不足，單靠司法行政機關的供給，顯然無法支撐開銷。與此同時，由于政府對公證服務的具體費用沒有合理的參考標準，有的甚至是象征性的支付，公證機構提供的公證服務與市場化的價值普遍存在不匹配的現象，這顯然會降低公證機構和公證人員的積極性，不利于有效利用和調度公證法律服務資源。

（四）群眾受益面少，缺乏參與積極性

政府購買公證服務的初衷在于給群眾提供優質、高效的公證服務，滿足社會的公證需求，因此購買主體需充分了解群眾各種不同的公證需求。從這個角度來看，群眾積極參與政府購買公證服務相比一般的行政決策中的地位和作用更重要。但我國關于政府購買服務的相關規定中，基本沒有涉及群眾參與的條款，從而導致群眾參與政府購買公證服務缺乏配套的法律依據。但實際上，群眾才是公證服務的實際消費者和受益人，政府在購買公證服務的過程中理應尊重群眾的意愿與選擇權。

五、完善政府購買公證服務機制的建議

（一）完善法律法規

以黨和國家的政策方針為向導，完善和健全配套法律法規。首先，各地方人大或政府法制部門應加快研究出臺地方性關于政府購買公證服務的指導意見，通過制定規范性文件或地方性法規明確“需要購買的公證服務”“禁止購買的公證服務”“自由裁量購買的公證服務”等，進而區分政府的需求和公證項目，規范政府的購買行為。例如在《政府采購法》與《政府采購實施條例》中細化購買和提供服務的主體、購買清單等，以法律法規的形式將其固化下來，保障政府購買公證服務機制的合法與合理性。

（二）明確政府購買公證服務程序

由于缺乏相應的程序機制，阻礙了我國推進政府購買公證服務機制的進程。因此需要建立一套科學、長效、規范的購買程序機制。第一，精準評估需求。政府在購買公證服務之前，有必要對本地區的公證服務和公證需求提前調研，同時廣泛征求社會群眾的意見，針對調研數據共同討論政府編制的資金預算和購買公證服務計劃是否可行，打破信息不對稱造成的資源浪費與效率低下。第二，通過簽訂合同等方式確定公證服務承接主體。明確買賣雙方的權利義務，規范雙方的責任分配，通過追究違約責任等方式保障公證服務的質量和效果。

（三）創新資金保障機制

第一，政府是購買公證服務的主要資金來源主體，有必要制定合法有效的財政資金保障機制。由于不同地區經濟發展差距巨大、政治扶持力度不同等因素，購買公證服務機制僅依靠政府財政顯然不適用所有地區。因此，不同地區之間應建立購買公證服務的資金保障機制，由公證需要的企業、事業單位、社會團體和行業協會募集資金，以彌補政府專項資金或財政預算的不足。第二，以社會公眾和有關行政部門的需求為導向，制定購買公證服務的清單目錄，對公證服務的內容、項目、程序和價格制定標準化機制。第三，要建立資金的監督管理機制。確保購買公證服務的每一分錢都花在“刀刃”上，促使資金使用效率最大化，杜絕滋生腐敗。更重要的是審計或紀檢部門應當定期對購買公證服務的資金情況展開專項監督，確保整體資金的保障能力，進而形成可持續發展的資金保障機制。

（四）鼓勵社會力量廣泛參與

一方面，政府購買公證服務就是鼓勵社會力量參與的方式之一，在購買過程中，政府依然是責任主體，承購的公證機構則是作為受委托的一方對購買主體負責，購買服務所需資金由政府財政負擔。對于接受服務的社會公眾而言，接受服務的質量情況，責任仍舊由政府承擔。另一方面，由個人或其他社會組織通過捐贈、成立專項基金等方式間接參與購買公證服務。除此之外，個人還可以作為志愿者協助或參與到政府購買公證服務的各個環節中。[4]政府部門必須鼓勵和支持各種社會力量多途徑參與進來，成為政府購買公證服務的補充。此舉不僅倒逼公證服務質量提升，更能營造社會和諧共建的良好氛圍，提高社會凝聚力。

參考文獻：

[1] 林曉婷.福建省公證行業發展的問題與對策研究[D].福州：福建農林大學，2014.

[2] 宋亞楠.政府購買公共服務研究——以靖江市為例[D].蘇州：蘇州大學，2016.

[3] 郭瑾劍.我國政府購買公共法律服務問題研究[D].太原：山西財經大學，2017.

[4] 賀巧知.政府購買公共服務研究[J].北京：財政部財政科學研究所，2014.