行政職權(quán)濫用的危害與防治

黃智鴻

在進(jìn)入新世紀(jì)以后，我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制和法律制度等日益完善，人們的法律意識(shí)逐漸增強(qiáng)，政府部門(mén)由權(quán)能性政府向服務(wù)性政府轉(zhuǎn)變，這些都體現(xiàn)了行政職權(quán)的行使逐漸符合現(xiàn)代法治國(guó)家的要求[1]。政府及其公務(wù)員行使行政職權(quán)的過(guò)程，就是直接參與管理社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域與民生息息相關(guān)的事務(wù)的過(guò)程。因此他們是否依法行使相應(yīng)權(quán)力，不但與人們的切身利益直接相關(guān)，而且還會(huì)對(duì)黨和政府人民群眾心目中的地位和形象產(chǎn)生較大的影響。但是因?yàn)樾姓?quán)力具有強(qiáng)制性、有價(jià)性、可交換性和擴(kuò)張性等特點(diǎn)，在行使該項(xiàng)權(quán)力的過(guò)程中，很容易因?yàn)槿狈τ行ПO(jiān)督和限制而使行政職權(quán)偏離正軌，即行政職權(quán)濫用。當(dāng)前我國(guó)行政職權(quán)濫用的現(xiàn)象屢禁不止且愈演愈烈，日益成為社會(huì)各界關(guān)注的焦點(diǎn)[2]。基于此，對(duì)行政職權(quán)濫用的危害與防治對(duì)策進(jìn)行探討，有利于加快建設(shè)富有中國(guó)特色的行政職權(quán)監(jiān)督體系，有利于加快實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)的基本方略。

一、 行政職權(quán)濫用產(chǎn)生的表現(xiàn)形式和原因

（一）行政職權(quán)濫用的表現(xiàn)形式

濫用行政職權(quán)主要表現(xiàn)在五個(gè)方面：一是行政不作為，即行政主體在法律、法規(guī)所規(guī)定的范圍內(nèi)不履行公共義務(wù)或者拖延履行公共義務(wù)。二是與客觀規(guī)律或法定宗旨不符，行政機(jī)關(guān)的相關(guān)人員在行使自由裁量權(quán)時(shí)，必須要符合法律目的為前提，也就是要合法合規(guī)，否則濫用權(quán)力。三是違反平等性和同一性原則，主要是指行政主體出于某種目的或受到各種因素的影響，而隨意改變自己的行為、目的和辦事方式等。四是職權(quán)行使的程序不正當(dāng)，即違反了法定程序。五是行使結(jié)果不公正，在法律、法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)做出有失公正的裁決是自由裁量權(quán)被濫用之后最常見(jiàn)、最普遍的后果。

（二）行政職權(quán)濫用產(chǎn)生的原因

1.權(quán)責(zé)不明晰，沒(méi)能充分發(fā)揮監(jiān)督機(jī)制的效能

當(dāng)前我國(guó)行政職權(quán)的監(jiān)督制約體系其監(jiān)督主體范圍比較廣泛，包括政黨、權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和社會(huì)群眾等[3]。不過(guò)各監(jiān)督主體并沒(méi)有明確各自的權(quán)責(zé)，又缺少足夠的協(xié)調(diào)與合作，造成監(jiān)督體系的效能不斷降低。比如一旦有問(wèn)題出現(xiàn)，各監(jiān)督部門(mén)同時(shí)過(guò)問(wèn)，造成發(fā)案單位分身乏力;有些問(wèn)題均不在各監(jiān)督部門(mén)的監(jiān)管范圍，或各監(jiān)督部門(mén)相互“踢皮球”，最后不了了之。

2. 缺少監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范

當(dāng)前我國(guó)監(jiān)督行政權(quán)力所要求的法律規(guī)范還存在諸多缺陷與不足[4]：一方面，監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)不明確不具體，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)的違法行為或不當(dāng)行為難以被有效識(shí)別和糾正;另一方面，還沒(méi)有明確而具體的實(shí)施細(xì)則，使監(jiān)督機(jī)制的可行性和可操作性大大降低。

3. 信息不透明，信息收集難度過(guò)大

政治參與要求接收一般的特殊的信息，那些獲得這種信息的人，即在效應(yīng)和心理上更多介入的人，就更有可能參與政治[5]。相反的，信息獲取難度大而少的人，其心理介入的程度就比較低。所以，信息不透明會(huì)使社會(huì)整體的政治參與度降低。當(dāng)前我國(guó)國(guó)家機(jī)密的范圍比較大，很多理應(yīng)讓群眾知悉的信息都不透明，而且很多行政機(jī)關(guān)以保密為由限制政務(wù)信息的公開(kāi)，這大大降低了社會(huì)大眾參與政治監(jiān)督和制約行政權(quán)力的積極性、可行性。

4.相關(guān)主題參與政治監(jiān)督的意識(shí)薄弱

一般意義的政治監(jiān)督意識(shí)包含兩個(gè)層面的含義，即監(jiān)督主體積極參與監(jiān)督的意識(shí)和被監(jiān)督人自覺(jué)接受監(jiān)督的意識(shí)。受到中國(guó)兩千多年封建專(zhuān)制的影響，不少民眾都存在不愿和不敢監(jiān)督政府及其工作人員的固有觀念。同時(shí)很多行政人員認(rèn)識(shí)不足，不清楚權(quán)力的真正來(lái)源，認(rèn)為自己只需要對(duì)上司負(fù)責(zé)而排斥群眾的監(jiān)督。

二、行政職權(quán)濫用的危害

行政濫用職權(quán)的危害主要可以歸結(jié)為如下三點(diǎn)：

（一）有損黨和政府的公眾形象

目前全國(guó)上下都在大力推行依法治國(guó)和建設(shè)服務(wù)型政府，如果行政人員濫用職權(quán)不當(dāng)行使權(quán)力，必然會(huì)對(duì)黨和政府的公眾形象造成不利影響。比如上海市原市委書(shū)記陳良宇，因?yàn)檫`規(guī)挪用社保資金、為不法企業(yè)主謀利以及偏袒內(nèi)部工作人員等被免職，該事件一經(jīng)曝光便引起了不小的轟動(dòng)。還有如“局長(zhǎng)日記”的主角廣西某市煙草局局長(zhǎng)，等待他的將是司法部門(mén)依照法定程序做出的最終認(rèn)定。但這也只是行政干部濫用職權(quán)貪污腐敗的滄海一粟而已，他們個(gè)人的不當(dāng)行為往往被社會(huì)大眾認(rèn)為是政府行政機(jī)關(guān)的過(guò)失，因此質(zhì)疑黨和政府的公共形象、抵觸政府的行為等。正是部分官員不顧黨紀(jì)國(guó)法的行徑，致使人民群眾對(duì)政府整體形象評(píng)價(jià)低劣，并使政府的公信力不斷降低。

（二）惡化社會(huì)風(fēng)氣損害國(guó)家和人民的利益

濫用行政職權(quán)的政府工作者對(duì)社會(huì)主義法制原則輕視甚至無(wú)視，使社會(huì)大眾質(zhì)疑政府行政機(jī)關(guān)及其開(kāi)展的工作，造成雙方關(guān)系不和諧。一些機(jī)關(guān)單位的工作人員利用職權(quán)的便利謀取私利、損人利己。一些領(lǐng)導(dǎo)干部的為官理念就是“有權(quán)就要充分利用”，在職期間盡可能的斂財(cái)、享受，他們認(rèn)為自己的權(quán)力來(lái)自上級(jí)而不是人民群眾，所以忽視人民群眾的基本利益，而一味迎合或討好上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)。所以他們?cè)诤醯氖巧霞?jí)領(lǐng)導(dǎo)的喜好，急功近利，置群眾利益于不顧。

（三）影響政府機(jī)構(gòu)運(yùn)行時(shí)效

政府機(jī)構(gòu)的工作人員濫用職權(quán)會(huì)降低其運(yùn)作效率，進(jìn)而妨礙社會(huì)穩(wěn)定甚至引起政治動(dòng)蕩。

具體危害包括三點(diǎn)：一是將政府機(jī)關(guān)陷入信任危機(jī)中，濫用行政職權(quán)容易使行政機(jī)關(guān)單位的形象和聲譽(yù)降低，人民群眾對(duì)其產(chǎn)生懷疑、厭惡和鄙視等心理，從而反感相關(guān)人員行使行政權(quán)力;二是造成公共資源的嚴(yán)重浪費(fèi)，行政職權(quán)濫用會(huì)妨礙資源的合理配置與有效流動(dòng);三是減少政治資源，行政職權(quán)濫用會(huì)弱化政府權(quán)威，嚴(yán)重時(shí)可能造成政府解體或國(guó)家動(dòng)蕩不安。

三、 防治行政職權(quán)濫用的科學(xué)對(duì)策

（一）強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力主體的教育

當(dāng)前某些領(lǐng)導(dǎo)干部存在思想認(rèn)識(shí)和意識(shí)不正確，不能依法行使行政職權(quán)，以及盲目攀比、投機(jī)取巧思想嚴(yán)重等方面的問(wèn)題。鄧小平同志指出，“對(duì)貪污腐化和濫用權(quán)力的現(xiàn)象，我們主要通過(guò)兩個(gè)方而來(lái)解決，一個(gè)是教育，一個(gè)是法律。”對(duì)黨員干部的教育，其關(guān)鍵就是要幫助他們樹(shù)立共產(chǎn)主義理想、為人民服務(wù)的意識(shí)，引導(dǎo)他們建立正確的三觀。另外，要切實(shí)實(shí)現(xiàn)通過(guò)教育減少濫用行政職權(quán)的目標(biāo)，就需要重視督促黨員干部進(jìn)行自我教育。各級(jí)政府的行政工作人員都要積極學(xué)習(xí)馬列主義、毛澤東思想等，隨時(shí)隨地參照國(guó)家的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行自我檢查、自我反省，久而久之培養(yǎng)出強(qiáng)烈的愛(ài)國(guó)主義、樹(shù)立樹(shù)立正確的人生觀、世界觀和價(jià)值觀，最大的發(fā)揮教育和自我教育的最大作用。

（二）構(gòu)建完善的監(jiān)督體系

1.加強(qiáng)行政工作的公開(kāi)化

通過(guò)提高政務(wù)的透明度，積極接受社會(huì)公眾的監(jiān)督，從而有效減少行政權(quán)力濫用情況的發(fā)生。政務(wù)的公開(kāi)，并且全面履行情報(bào)公開(kāi)制度，行政主體在行使行政職權(quán)，做出行政行為時(shí)應(yīng)清楚地告知行政相對(duì)人作出決定的事實(shí)、理由及依據(jù)，并充分告知當(dāng)事人依法享有的權(quán)力。

2.加強(qiáng)培養(yǎng)參政理念或意識(shí)

部分黨員干部存在不當(dāng)用權(quán)和違法用權(quán)的行為，需要加強(qiáng)公共行政倫理建設(shè)、制度建設(shè)等，促進(jìn)對(duì)其的監(jiān)督與規(guī)范。同時(shí)，除了這些剛性因素之外，還需要重視意識(shí)的培養(yǎng)，樹(shù)立公平公正的參政理念。使公職人員能夠自覺(jué)地以?xún)?nèi)心的信念力量抵制外在的不良誘惑，嚴(yán)格要求自己，行使好手中的公共權(quán)力。

3.加強(qiáng)司法審查，促進(jìn)行政法制化建設(shè)

在我國(guó)行政權(quán)力的范圍不斷擴(kuò)大以及治理領(lǐng)域的專(zhuān)業(yè)性不斷提高的背景下，行政主體的行政裁量權(quán)越來(lái)越廣泛。同時(shí)行政法的核心內(nèi)容逐漸變成為對(duì)行政裁量權(quán)的控制上。但是當(dāng)前我國(guó)社會(huì)正在轉(zhuǎn)型、法律建設(shè)不完善以及行政人員整體素質(zhì)偏低等，日益要求加強(qiáng)對(duì)行政濫用職權(quán)的控制。因此，當(dāng)前我國(guó)盡量減少司法的謙抑同時(shí)加強(qiáng)對(duì)行政職權(quán)行使的監(jiān)察。在審查時(shí)如果遭遇困難或阻礙，應(yīng)當(dāng)以明確制度價(jià)值為前提對(duì)司法審查技術(shù)進(jìn)行優(yōu)化升級(jí)。此外，我國(guó)應(yīng)當(dāng)針對(duì)行政職權(quán)濫用制定專(zhuān)門(mén)的司法控制裁量權(quán)的相關(guān)制度、規(guī)定。當(dāng)然同時(shí)也需要與整個(gè)行政訴訟法體系實(shí)現(xiàn)自洽。雖然現(xiàn)實(shí)決定這將是弱意義上的監(jiān)督，但是司法控制作為體系中的一個(gè)環(huán)節(jié)是必不可少的。

4.加大懲治力度，優(yōu)化行政環(huán)境

加強(qiáng)對(duì)濫用行政職權(quán)的懲罰，主要兩個(gè)方面的內(nèi)容：一方面，明確應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，任何公職人員其行為的責(zé)任都要規(guī)范予以明確。另一方面，對(duì)濫用職權(quán)者的懲罰要從嚴(yán)，可以適當(dāng)把懲罰權(quán)力交給相應(yīng)的懲罰機(jī)構(gòu)。對(duì)于個(gè)案，將案件細(xì)節(jié)、處理進(jìn)度和懲罰方案公布到政府網(wǎng)站上，對(duì)于涉及對(duì)政府形象影響比較大的案件，可以不完全公開(kāi)，但應(yīng)該對(duì)處理結(jié)果在轄區(qū)范圍內(nèi)進(jìn)行一定程度的公示。

四、結(jié)論

行政職權(quán)雖然能更加靈活多變的管理社會(huì)生活，但是因?yàn)橄嚓P(guān)主體思想認(rèn)識(shí)不正確、國(guó)家法律制度不完善等諸多原因，造成行政職權(quán)濫用的情況頻頻出現(xiàn)。而行政職權(quán)濫用會(huì)損害黨和政府的公眾形象，惡化社會(huì)風(fēng)氣損害國(guó)家和人民的利益，以及影響政府機(jī)構(gòu)運(yùn)行時(shí)效等。這表示現(xiàn)階段我們應(yīng)當(dāng)更加深刻的認(rèn)識(shí)行政職權(quán)濫用的危害，并采取科學(xué)有效的措施進(jìn)行防治。不過(guò)要想在短期內(nèi)構(gòu)建起符合我國(guó)國(guó)情的行政管理體制，有效減少和規(guī)避濫用行政職權(quán)，顯然不切實(shí)際，因?yàn)檫@是一項(xiàng)綜合的、系統(tǒng)的、多元化、立體化的社會(huì)工程。當(dāng)然，本文也不可能窮盡濫用職權(quán)的所有問(wèn)題，不過(guò)仍然希望本文對(duì)行政、司法實(shí)踐提供有效的參考和借鑒。

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