我國生態補償制度若干法律問題探析

2020-11-10 11:22:13陳俊麗黃偉魏莉

法制與社會 2020年29期

陳俊麗　黃偉　魏莉

基金項目：西藏大學培育基金項目資助（項目批準號：ZDQMJH20-19）和西藏大學研究生“高水平人才培養計劃”項目資助（項目編號2018-GSP-043）。

在我國，關于生態補償的研究大約開始于20世紀80年代中期以后，流行于20世紀90年代，真正形成理論思想，并在實際上產生影響則是21世紀近十年的事[1]。到目前為止雖然還沒有專門的法律法規對生態補償工作進行明確的立法支持與保障，但國家層面與地方層面已經進行了許多有益的實踐，如2002年國務院在全國范圍內啟動的退耕還林還草工程，根據《國務院關于進一步完善退耕還林政策措施的若干意見》國家（中央財政）無償向退耕農戶提供糧食及現金補助[2];地方層面的如2011年12月，陜甘兩省沿渭六市簽定的《渭河流域環境保護城市聯盟框架協議》，協議以渭河跨省出境水質目標作為生態補償的依據。協議簽訂后，陜西省給予甘肅省定西市、天水市各300萬元的生態補償金，專項用于源頭區環境治理和生態修復[3]。

現筆者通過查閱書籍及文獻資料，對生態補償制度設計中的若干法律問題進行深入的探析。

一、生態補償法學概念辨析

生態補償在生態學研究領域是生態系統自我調節維持生態平衡的一種機能，《環境科學大辭典》將其定義為“自然生態系統對由于社會經濟活動造成的生態環境破壞所起到緩沖和補償作用”[4]。經濟學研究的生態補償沒有明確而統一的概念，一般認為生態補償是將環境破壞行為外部性內部化的一種策略和機制[5]。而法學界對生態補償的定義也未形成一致的認識，并且在產生正外部性的人類活動和產生負外部性的污染破壞環境行為中究竟哪一個抑或者兩者均為生態補償的前提條件這個問題上產生重大分歧。

相當一部分學者認為，應對那些會對生態環境產生正外部性影響的如水源涵養、水土保持等的人類活動進行生態補償。如曹明德教授認為“環境法學意義上的生態補償是環境資源受益人、國家、社會，其他組織對因生態保護而利益受到損害和付出經濟代價的人給予適當的經濟補償”[6]。還有一部分學者認為，生態補償是針對會對環境產生和可能產生不良影響的行為征收一定的費用。如韓德培教授認為“征收生態補償費是指為了防止生態環境破壞，根據‘利用者補償，開發者保護，破壞者恢復原則，向從事對環境生態環境產生或者可能產生不良影響的單位和個人征收一定的費用，特別是指現行排污收費未覆蓋到的。影響生態環境的行為主要有，各類礦產資源，能源的開采，森林砍伐，草原的過度使用，地下水資源的過度開采，地表水資源的開發利用，旅游資源開發區建設等”[7]。

還有一部分學者認為，應對會對環境產生正負外部性的不同人群實行不同的處理方式以完成生態補償。對環境資源的破壞者和污染者征收征稅（費），對生態功能價值提供者為實現生態功能價值持續供給而特別犧牲者給予一定的補償。如呂志祥認為“生態補償是指為實現條件性生態功能的持續供給，對特定環境資源的開發利用者（破壞者、污染者）征稅（費），對生態功能區中調解性生態功能的提供者、為生態平衡的特別犧牲者給予經濟（或非經濟）的回報和彌補的法律行為”[8]。

筆者傾向于只對會對生態環境產生正外部性影響的環境功能價值的提供者及為實現生態功能價值持續保有而利益受損者給予生態補償。原因有二：

其一，對生態環境產生負外部性影響的環境污染者和生態破壞者來說，目前已有法律制度對其負外部性行為進行規制，如環境稅費制度，雖然某些費用的定價并不合理，但只要存在往后就只需進一步完善即可，無需把已有的環境法律制度再歸入生態補償制度，因為這樣做于現行法的完善以及法律的進步而言不具有積極的價值，還會造成法律制度的混亂[9]。

其二，環境污染行為、破壞行為如果侵犯到其他主體的人身、財產利益，可以通過行政調解和環境民事侵權訴訟進行救濟，這其中涉及更多的是侵權責任賠償，而不是生態補償。即便未來我國憲法和法律確定了公民的環境權，則也是侵犯公民環境權的賠償。

因此筆者覺得生態補償的情形應該嚴格限定，不能太過寬泛的，把涉及環境資源的所有行為都涵蓋進去。

基于以上分析，筆者嘗試對生態補償作出如下界定：生態補償是指為了實現生態功能價值的持續供給，生態環境受益自然人、法人、生態受益地區地方政府、中央政府向主動或被動提供生態功能價值的個人、法人以及地區，憑借一定的補償依據、標準和方式進行合理有效補償的法律制度。

從上述定義，可以總結出構建生態補償法律制度的目的和實質。目的是通過立法的手段，將生態補償從發生到完成，包括整個過程的監督實施、保障以法律規則的形式固定下來，保證生態補償工作的有序進行。

單就生態補償而言，其目的在于平衡相關利益者的利益關系，對生態系統予以保護，維持和增加人居環境的生態功能價值，從而實現生態安全和生態公平。生態補償法律制度調整的實質上是人與人之間的關系，包括經濟利益與生態利益，經濟發展與環境保護的協調。

二、生態補償法律制度的理論依據

生態補償法律制度的理論依據包括外部性理論、法益理論和特別犧牲理論。三種理論互為補充，從不同方面對生態補償法律制度的實施提供理論支撐。

（一）外部性理論

外部性是一個人的行為對旁觀者福利的影響，如果對旁觀者的影響是不利的，就成為“負外部性”。如果這種影響是有利的，就稱為“正外部性”[10]。正負外部性的存在，使得社會邊際成本和私人邊際成本，社會邊際收益與私人邊際收益不一致。而本文所述及的生態補償是側重于關注正外部性影響。生態功能價值提供者在從事資源的開發、利用和追求地方經濟發展時，間接地維持原有生態功能價值或創造出新的生態功能價值，而這部分價值并不以價格的形式體現在私人和地區的收益里，致使社會邊際收益與私人邊際收益不一致，形成了正外部性。矯正這種正外部性影響的途徑可以通過對產生正外部性的生態受益主體進行補償，使得外部性內部化，以實現生態公平。

（二）法益理論

環境保護法所有保護和調整的環境利益大致可以分為資源利益和資源利益兩種類型[11]。資源利益體現為資源所有者或使用者的經濟利益，這些利益已上升為法定權利，如自然資源占有權、使用權、處分權、受益權等。生態利益是隨著環境問題的日益嚴重而逐漸進入法律的調整視野。許多研究希望借助民法權利思維，試圖將生態利益也上升為法定權利——公民環境權，但是由于生態利益的整體性、不可分割性，致使公民環境權不具有司法性質的可執行性[12]。

因此，將生態利益上升為公民的環境權的做法是行不通的。而比較可行的做法是，將生態利益上升為受法律保護和救濟的生態法益，在確認生態法益的基礎上，對生態受益者課以向生態功能價值提供者補償的義務。通過生態補償制度，對生態法益進行保護和救濟。

（三）特別犧牲理論

特別犧牲理論最早由德國著名公法學者奧托·邁耶提出，該理論的成文法最初源于1793年普魯士一般邦法典第74條、75條，這兩條法律法規規定，為了公共利益，在必要時個人必須犧牲其權益，但是國家必須同時對承擔了特別犧牲的個人予以補償，這個理論足以支撐國家應對公權力限制的生態功能價值提供者給予必要的補償。

三、生態補償法律制度的各方主體

生態補償法律關系主體，是指理論或實際上參與生態補償過程的自然人、法人、農村集體和地方政府等，按照理論上是利益受損一方還是獲益一方，可分為生態受損主體和生態受益主體;按照在實際補償活動中是補償一方還是受償一方，可分為生態補償主體和生態受償主體。

（一）生態受益主體和生態補償主體

生態受益主體是指生態利益（如環境舒適，身體健康等）獲得者，與張建偉在《生態補償制度構建的若干法律問題研究》[13]一文中關于利益的解釋不同，此處不包含經濟利益，因為經濟利益是針對作為內部成本的資源本身的價值，這部分利益可以依據資源權屬通過市場活動獲得，它不包含于生態補償所研究的正外部性的范疇。生態受益主體范圍很廣，包括自然人、法人、地區（代表是地方政府）、中央政府、后代人、外國政府。

生態補償主體是指生態補償義務的實際承擔者。從理論上講，根據“誰受益誰補償”原則，生態受益主體應該是生態補償主體，但實際上，生態補償主體的范圍要窄于生態受益主體，因為生態受益主體中的后代人不可能承擔當前的生態補償費用，另外涉及他國的，則應通過雙邊甚至多邊協定來解決，此種情況更復雜，暫且不予討論。

因此，生態補償主體主要包括自然人、法人、受益地區地方政府、中央政府。

（二）生態受損主體和生態受償主體

生態受損主體即生態功能價值實現過程中的利益損失者，此處利益主要指經濟利益，包括為實現生態功能價值而付出的物質成本（直接損失）、預期利益損失（間接損失）以及地區發展受限的機會成本。生態受損主體主要包括自然人、法人、地方政府、農村集體。農村集體可以作為生態受損主體，因為我國當前的所有制形式有一部分資源是屬于農村集體所有，農村集體也可以作為生態功能價值的提供者。在國內生態補償研究范圍內，國家并不是生產受損主體，因為保護環境是國家的基本職責。

生態收償主體就是生態受損主體。

四、生態補償法律制度的客體

生態補償法律制度的客體是指生態補償權利義務關系所指向的對象——生態功能價值。生態補償得以發生的條件就是生態受償主體提供了生態功能價值。基于生態功能價值量的存在與多少，生態受償主體有權向生態補償主體提出補償請求權[14]，生態補償主體參考生態收償主體提供的生態功能價值量的大小向生態受償主體進行補償。

五、生態補償標準