基于政策量化的我國耕地保護政策效果評價

張 弛，曹銀貴 ,2，陳 智，耿明陽，丁 蓮，孫術達

（1.中國地質大學（北京）土地科學技術學院，北京 100083；2.自然資源部土地整治重點實驗室，北京 100035）

【研究意義】耕地是人類生存的基本保障，嚴格保護耕地是我國口糧自給、可持續發展和應對各種形勢的基本要求［1］。隨著經濟快速發展，我國大量耕地不斷流失，雖然20世紀90年代開始實施世界上最嚴格的耕地保護政策，但在耕地保有量及趨勢上來看仍然不容樂觀［2］。我國耕地保護政策體系不斷發展完善，至今已經取得了一些成就，科學地評價政策效果，有利于進一步完善我國的耕地保護政策體系。

【前人研究進展】近年耕地保護政策實施效果成為國內外學者關注和研究的重點，除一些理論性研究［3-5］和綜合定性分析［6-10］外，研究主要集中在兩個方面：一是通過分析一系列耕地保護政策執行期內某個區域耕地數量的變化來評價耕地保護政策實施效果［11-17］。這種方法直觀且有一定的可信度，但由于不只是政策因素影響耕地數量，因此單從政策方面考慮無法確定政策因素在耕地保護中的作用大小。二是將政策因素和可能影響耕地數量的經濟、社會、自然因素共同作為驅動因子，構建耕地變化驅動力分析模型，定量分析政策因素對耕地數量的影響，進而評價耕地保護政策實施效果［1-2,18-20］。這種方法相較于第一種方法更符合實際情況，但其他因素都有明確的定量指標，而政策因素的量化比較困難，因此政策因素量化的精確性直接決定結果的可信度。對于政策因素的量化，有研究把一個時期內所有政策看作一個整體，對整體進行賦值［1,18-19］，也有研究對研究期內的政策按類別賦值［2,20］，但這些量化方法比較粗糙，使結果的可信度受到限制。此外，就全國而言，研究數據亟需更新。

【本研究切入點】本研究采用Libecap［21］的政策量化思路，從多個維度對政策進行分析，從而計算出每年的政策強度指數。在此基礎上，沿用上述第二種研究方法，將政策變量視為耕地面積變化的驅動因素之一，納入多元線性回歸分析模型進行分析。【擬解決的關鍵問題】有針對性地解決政策量化困難、量化精度不足的問題，根據多元線性回歸模型的結果，定量評價我國耕地保護政策的實施效果，為耕地保護政策的完善提供參考。

1 耕地保護政策的分析和量化

1.1 耕地保護政策演變歷程

我國自建國起就十分關注耕地數量的變化。1978年以前，由于農用地轉非農用地的壓力不大、耕地后備資源豐富，國家的耕地保護政策出臺零星、局部。改革開放后，隨著社會經濟的發展，土地開發利用快速推進，國家開始重視全國性的耕地數量保護，并出臺了一系列嚴格的政策，奠定了我國耕地保護政策的基調。1986年隨著國家土地管理局的成立和《土地管理法》的頒布實施，我國耕地保護實現了統一管理、有法可依。在國務院和國家土地管理局的推動下，逐步建立了我國的耕地保護政策體系。1996年來，我國開始建立發展多角度、多部門協調的耕地保護政策體系，包括耕地占補平衡政策、土地用途管制、基本農田制度、耕地保護目標責任制、土地利用規劃等制度。但由于耕地保護政策不完善、不成體系，耕地數量的降低速度沒有得到充分抑制。到2003年，耕地保護政策體系逐步成型，耕地數量下降速度明顯降低，由1996—2003年年均下降0.66%降低到2003—2017年年均下降0.11%，迎來了“拐點”。此后，我國耕地保護政策的制定開始重點關注政策的可行性、合理性，耕地保護的重心也逐漸向耕地質量、生態傾斜，但耕地數量保護仍是耕地保護的基礎和重點。

由以上梳理可見，我國耕地保護政策的演變大致可分為3個階段，1996年之前為政策建立時期，1996—2003年為政策發展時期，2003年之后為政策完善時期。1996年后，無論是耕地保護政策的演進階段，還是耕地數量的下降速度，都在2003年前后有了一個較大變化。因此，評價1996年以后我國耕地保護政策體系建立后的實施效果，可以從1996—2003年的發展時期和2003—2017年的完善時期兩個時期入手，分別評價兩個時期的實施效果，檢驗我國耕地保護政策體系在兩個不同階段發揮的作用，從而檢驗我國耕地保護政策在不同時期的完備程度。

1.2 耕地保護政策量化過程

作為一種制度和安排，耕地保護政策的量化比較困難，但國內外已經產生了政策量化的基本思路。Libecap［21］在關于內華達州礦產權活動的研究中，通過對政策打分的方式進行量化處理。紀陳飛等［22］沿用該思路，在政策目標執行到位的前提下，對土地集約利用政策從政策力度、政策目標、政策措施3個維度分別打分，進而對土地集約利用政策進行量化，效果出色。耕地保護政策作為政策的一類，具有政策的普遍本質，且已有相近政策的量化成功在先，故本研究對耕地保護政策量化將沿用以上研究的思路，從政策力度、政策目標、政策措施3個維度對耕地保護政策進行打分，政策量化的標準如表1。

利用公式計算出單個政策強度指數：

式中，Sij為第i年第j項政策的強度指數；pij為第i年第j項政策的政策力度得分；mij為第i年第j項政策的政策措施得分，gij為第i年第j項政策的政策目標得分。

進一步計算每年發布政策的強度指數：

表1 政策量化標準Table 1 Policy quantification standard

式中，Si為第i年發布政策的強度指數；Sij為第i年第j項政策的強度指數；n為第i年發布的政策個數。

在某一年發揮作用的政策是這一年與該年之前出臺的所有有效政策，因此對某一年起作用的耕地保護政策強度指數的計算如下：

式中，Di為對第i年起作用的耕地保護政策強度指數，Si為第i年發布政策的強度指數；本研究中，定1996年對應的i=1。

考慮到有些政策會在研究期限內失效，因此需要對結果進行修正，失效的政策得分需要在以后的年份減去，使結果更加接近真實情況。此外，一部分1996年之前頒布的政策也會作用到1996年之后，因此在進行政策量化時，需要從能作用到1996年的最早一條政策開始。

本研究搜集的耕地保護相關政策文件主要來源于北大法寶數據庫和萬方數據庫中的法律數據庫、我國政府網和與土地相關的政府網站。在數據庫中輸入“耕地”“農田”“農用地”等有關詞匯進行檢索，去除重復的內容，然后從中選定與耕地保護有重大關聯的政策法律法規文件45個。為客觀、準確地量化耕地保護政策，本研究采用特爾斐法，按照表1對遴選出的政策進行打分，得到最終結果并利用上述公式計算出每年的Di（表 2）。

表2 政策量化結果Table 2 Policy quantification results

2 耕地保護政策效果評價

2.1 數據來源與修正

本研究利用的社會經濟數據來源于國家統計局官方網站，1996—2017年耕地面積數據來源于兩次全國土地調查、每年土地變更調查和相關統計公報，由于第二次全國土地調查使用了更先進的調查技術和標準，調查結果更加準確、客觀，因此為了校正第二次全國土地調查前后數據突變，將第二次全國土地調查公布的2009年耕地面積減去當年土地利用變更調查中的耕地面積，把差值加到1997—2008年耕地面積上，對2008年之前的數據進行了校正［2,23］。

2.2 耕地面積變化驅動模型

耕地數量的變化不僅取決于政策的影響，還取決于各種自然人文因素的影響。由于自然因素具有穩定性，因此在本研究的時間尺度下，自然因素的變化可以忽略不計，本研究將選取有可能對耕地數量產生影響的各種人文、社會、經濟驅動因素，與政策強度指數共同作為自變量納入多元線性回歸分析模型，構建包括人文、經濟、社會和政策等變量在內的耕地數量變化驅動模型，分析耕地保護政策對遏制耕地面積減少的貢獻，從而評價耕地政策保護的績效。本研究選擇了10個驅動因素，包括：（1）全社會固定投資，反映固定資產建設對占用耕地的影響；（2）國內生產總值，反映經濟水平提高對耕地面積的影響；（3）非農經濟占比，反映非農業經濟的發展對耕地面積的影響；（4）路網長度，反映交通基礎設施建設對耕地的占用；（5）糧食播種面積占總耕地面積比例，反映農業結構調整對耕地面積的影響；（6）糧食單產，反映糧食產量對耕地數量的影響；（7）農村城鎮居民點收入比，反映城鄉之間的收入差別引起的耕地面積變化；（8）城鎮人口占比，反映城鎮化對耕地面積的影響；（9）農產品生產價格指數，反映農產品價格變化對耕地面積變化的影響；（10）耕地保護政策強度指數，反映不同時期耕地保護政策對耕地面積的遏制作用。

為保證多元線性回歸模型的有效性，對包括因變量在內的所有變量進行正態分布檢驗，以確認變量的正態性，結果P均大于0.05，證明各變量滿足正態性。為驗證上述10個驅動因素與耕地面積的相關性，進行了線性相關性檢驗，檢驗結果中10個驅動因素與耕地面積的皮爾遜相關系數均達到了R2＞0.50，且顯著性在0.01級別，說明10個驅動因素均與耕地面積相關性強，可以納入多元線性回歸模型進行分析。

將1996—2017年耕地面積變化的影響因素納入多元線性回歸分析，得出我國1996—2017 年耕地數量變化的驅動模型如下：

式中，Y為耕地面積；X1～X10分別為全社會固定投資、國內生產總值、非農經濟占比、路網長度、糧食播種面積占總耕地面積比例、糧食單產、農村城鎮居民點收入比、城鎮人口占比、農產品生產價格指數、耕地保護政策強度指數。該模型的相關性檢驗：R2=0.962，F=54.439，P=0.000，具有很高的可信度。

2.3 耕地保護政策效果情景模擬

根據以上模型，對1996—2017年耕地保護政策效果進行評價，分析結果（圖1）如下：

假設自1996年我國耕地保護政策體系初步建立以來，不再出臺新的政策，即政策強度不變，則2017年全國耕地面積將為13 271.94萬hm2，比1996年減少1 090.45萬hm2，減少率為7.59%，而2017年實際耕地面積為13 486.32萬hm2，比1996年減少876.07萬hm2，減少率為6.10%。可見，1996—2017年我國耕地保護政策的加強使得我國耕地面積少減少了214.38萬hm2，相當于2017年耕地面積總量的1.59%。用1996—2017年我國耕地保護政策的加強使得我國耕地面積少減少的耕地面積除以1996—2017年間減少的耕地面積，可得1996—2017年我國耕地保護政策的貢獻率達24.47%。由此可見，1996年以來我國的耕地保護政策對耕地減少起到了一定積極作用。

假設自1996—2003年期間，耕地保護政策強度不再加強，則2003年全國耕地面積將為13 474.03萬hm2，比1996年減少785.29萬hm2，減少率為5.48%，而2003年實際耕地面積為13 781.23萬hm2，比1996年減少664.70萬hm2，減少率為4.63%?？梢?，1996—2003年我國耕地保護政策的加強使我國耕地面積少減少了120.59萬hm2，耕地保護政策的貢獻率為18.14%。由此可見，在1996—2003年的政策建立初期，雖然在一定程度上抑制耕地減少的作用，但效果并不是十分明顯。

假設自2003年我國耕地保護政策體系基本成型以來，耕地保護政策強度不再加強，則2017年全國耕地面積將為13 392.54萬hm2，比2003年減少305.15萬hm2，減少率為2.23%，而2017年實際耕地面積為13 486.32萬hm2，比2003年減少211.37萬hm2，減少率為1.54%。可以得知，1996—2017年我國耕地保護政策的加強使得我國耕地面積少減少了93.78萬hm2，相當于2017年耕地面積總量的0.70%，2003年來耕地保護政策的貢獻率達44.37%。由此可見，2003年以來我國耕地保護政策對耕地減少的抑制較之前更加明顯，達到了較高水平。

3 結論與展望

3.1 結論

（1）1996—2017年我國耕地保護政策節約了相當于2017年耕地面積1.59%的耕地，耕地保護政策貢獻率為24.47%；2003—2017年我國耕地保護政策節約了相當于2017年耕地面積0.70%的耕地，耕地保護政策貢獻率為44.37%。隨著耕地保護政策的發展，耕地減少速率不斷降低，且在耕地保護的諸多因素中，政策因素的貢獻越來越大，這表明我國的耕地保護政策在不斷發展和完善中，對耕地減少所起的抑制作用越來越明顯。耕地保護政策是保障國計民生的重要手段，需要長期堅持和完善。

（2）1996—2003年我國耕地年平均減少94.96萬hm2，年平均減少0.66%，耕地保護政策貢獻率為18.14%，該時期耕地下降速率快，耕地保護政策發揮的作用有限。該時期為耕地保護政策的調整和發展期，政策并沒有發揮十分充分的作用。

（3）2003—2017年我國耕地年平均減少15.10萬hm2，年平均減少0.11%，耕地保護政策貢獻率高達44.37%，耕地面積減少速率大幅降低，耕地保護政策貢獻率大幅增長，說明在經過了1996年以來7年的耕地保護政策建設和發展，我國的耕地數量保護政策體系已經成熟，潛力得到了比較充分挖掘，今后在落實數量、質量、生態“三位一體”耕地保護新格局時，應繼續保持對耕地數量保護的關注，繼續維持或強化耕地數量保護的力度。

3.2 展望

本研究對我國發展過程中比較重要的45個耕地保護政策進行了量化，把不易量化的政策因素與其他社會經濟因素一起納入到多元線性回歸分析模型進行研究，并在此基礎上分析了1996—2017年我國耕地保護政策的實施效果。從結果來看，2003—2017年14年間耕地減少量僅占1996—2017年22年間的24.13%，除了1996—2003年間農業結構調整、退耕還林推進較快減少了大量耕地外，還得益于1996—2003年期間我國耕地保護政策的不斷加強和完善，雖然1996—2003年耕地保護政策并沒有充分發揮作用，但期間的政策調整和發展為之后的政策框架打好了基礎。2003年后，我國耕地保護政策基本成型，在耕地保護中發揮了極其重要的作用，2003—2017年我國耕地減少速度明顯趨緩，高達44.37%的耕地保護政策貢獻率標志著我國耕地數量保護的政策體系已經成熟。

本研究僅從全國層面對耕地保護政策的數量保護效果進行評價，今后研究將注重不同區域的耕地保護政策實施效果，而且在評價中也應加入質量、生態等因素，以期更加全面評價耕地保護政策效果，為制定更有效的耕地保護政策提供依據。