高速公路PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)管控研究

郭俊峰

摘要：作為一種新興且日漸成熟的公私合作方式，PPP模式在我國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的應(yīng)用愈加廣泛，尤其對高速公路建設(shè)項(xiàng)目的貢獻(xiàn)愈加明顯。本文將從PPP模式的基本內(nèi)容與高速公路項(xiàng)目的基本特點(diǎn)出發(fā)，圍繞政府部門、投資方、公眾三方利益，分析高速公路項(xiàng)目采取PPP模式的運(yùn)作流程與財(cái)務(wù)管控存在的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，并提出改善建議。

關(guān)鍵詞：PPP模式;高速公路;公益性;財(cái)務(wù)管控

引言

隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，各地區(qū)之間的貿(mào)易往來越來越頻繁，為了適應(yīng)發(fā)展的需要，高速公路的修建與維護(hù)成為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要內(nèi)容。高速公路項(xiàng)目往往存在時(shí)間長、任務(wù)重的問題，僅靠政府一己之力難以解決，PPP模式恰恰為此提供了突破點(diǎn)。但是，公權(quán)力與私人組織的強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合的背后也隱藏著不可忽視的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，亟須社會各界的關(guān)注與監(jiān)督。如何充分發(fā)揮PPP模式的正面效用，預(yù)防和消除財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)成為我們重點(diǎn)關(guān)注的話題。

一、核心概念及基本內(nèi)容

（一）PPP模式

PPP模式是20世紀(jì)末的產(chǎn)物，引入我國的時(shí)間較短。截至目前，國際上還沒有形成統(tǒng)一的概念，一般認(rèn)為是在公權(quán)力部門與私人部門合作的基礎(chǔ)上提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的行為。在我國，PPP模式被廣泛應(yīng)用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)當(dāng)中，泛指政府部門與社會資本建立起合作伙伴關(guān)系，強(qiáng)調(diào)利益共享與風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。

（二）高速公路項(xiàng)目的特點(diǎn)

高速公路是聯(lián)結(jié)省市之間的重要橋梁，是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)貿(mào)易往來的重要依托，積極開展高速公路項(xiàng)目，破除城市間的交通障礙，是繁榮市場經(jīng)濟(jì)、實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的必由之路。然而，高速公路項(xiàng)目的規(guī)劃、設(shè)計(jì)、實(shí)施與運(yùn)營過程存在著諸多難題，總投資額巨大，且資金回收周期漫長。一般而言，高速公路項(xiàng)目具有以下特點(diǎn)：

第一，開展高速公路項(xiàng)目往往造成當(dāng)?shù)卣母哓?fù)債水平。不管是前期的準(zhǔn)備資金，抑或是建設(shè)時(shí)期的預(yù)算超額，對地方財(cái)政來講都是一個(gè)不小的挑戰(zhàn)。除此以外，在項(xiàng)目運(yùn)營初期，由通行費(fèi)取得的收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于項(xiàng)目的開支，并且未來收益還面臨著極高不確定的風(fēng)險(xiǎn)。

第二，高速公路建設(shè)項(xiàng)目的集資渠道較為單一，通常采用銀行貸款的形式。

第三，相較于一般性的投資項(xiàng)目及普通的公路項(xiàng)目，高速公路的總體建設(shè)成本更高，周期跨度更長，通常需要耗時(shí)數(shù)年以上。

（三）高速公路PPP項(xiàng)目的運(yùn)作模式

高速公路PPP項(xiàng)目涉及政府部門、社會資本、公眾三方主體，其中政府部門與社會資本為主要的項(xiàng)目參與者。在PPP模式的指導(dǎo)原則下，競標(biāo)成功的企業(yè)通過注冊SPV，即特殊目的公司，與政府部門或者其代表公司進(jìn)行業(yè)務(wù)對接，政府部門以特許經(jīng)營權(quán)的形式委托投資公司進(jìn)行建設(shè)、運(yùn)營。除此以外，政府部門還起到幫助社會資本取得金融機(jī)構(gòu)（主要是銀行）貸款的作用，約定由設(shè)定的項(xiàng)目公司進(jìn)行還本付息。待高速公路項(xiàng)目建成并投入運(yùn)營以后，使用者（公眾）以通行費(fèi)等形式向投資者的項(xiàng)目公司付費(fèi)，如此提供預(yù)期收益于投資者。

不難看出，PPP模式兼具公益性與收益性，推動了高速公路項(xiàng)目的實(shí)施與開展，既有利于減輕當(dāng)?shù)卣呢?cái)政壓力，又有利于扶持企業(yè)發(fā)展，同時(shí)為廣大群眾提供快捷又優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品與服務(wù)。

（四）高速公路PPP項(xiàng)目的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

高速公路PPP項(xiàng)目中的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)主要分為四類：第一類是籌資風(fēng)險(xiǎn)，即投資者的項(xiàng)目公司在前期籌集資金時(shí)所要承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn);第二類是投資風(fēng)險(xiǎn)，即社會資本選擇投資某地的高速公路項(xiàng)目所要承擔(dān)做出投資決定的風(fēng)險(xiǎn);第三類是成本超支風(fēng)險(xiǎn)，這是高速公路項(xiàng)目的常遇風(fēng)險(xiǎn);最后一類是收益分配風(fēng)險(xiǎn)，即不確定的未來收益或不同比例的股權(quán)結(jié)構(gòu)等導(dǎo)致的分配風(fēng)險(xiǎn)。

廣義上講，財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)既包括預(yù)期收益的不確定性，又囊括了損失程度的不確定性。高速公路PPP項(xiàng)目所面臨的主要是預(yù)期收益的不確定性所帶來的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。一般而言，財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是客觀存在的，無論進(jìn)行何種經(jīng)濟(jì)活動，都難以避免財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。同時(shí)，財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生時(shí)間與發(fā)生類型也具有明顯的不確定性。但是，職業(yè)的財(cái)務(wù)人員與管理者可以通過專業(yè)的分析或者依靠積累的經(jīng)驗(yàn)，對財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生做出合理的預(yù)測，并在此預(yù)測基礎(chǔ)上設(shè)定多套選擇方案，以便在財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)顯露之時(shí)，提前做好應(yīng)對準(zhǔn)備，以最大化的降低財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)帶來的損失。

二、完善高速公路PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)管控的相關(guān)建議

高速公路項(xiàng)目涉及政府、社會資本、公眾三方利益主體，具有不同于一般投資項(xiàng)目的高復(fù)雜性，如何設(shè)計(jì)最優(yōu)化、可行的財(cái)務(wù)管控方案，最大化地避免或消弭財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，成為我們亟須解決的關(guān)鍵問題。

（一）調(diào)整股權(quán)結(jié)構(gòu)，深入項(xiàng)目生命周期

PPP模式下的股權(quán)結(jié)構(gòu)主要包括參股、控股、全資三種形式，為實(shí)現(xiàn)“最小的風(fēng)險(xiǎn)、最大的收益”的投資目的，投資者應(yīng)該根據(jù)地方政府的財(cái)政能力、項(xiàng)目難度、自身實(shí)力等多種因素，因地制宜地選擇合適的股權(quán)結(jié)構(gòu)形式。

具體而言，當(dāng)?shù)胤秸呢?cái)政實(shí)力較強(qiáng)、第三方平臺的資信狀況較為良好，但高速公路項(xiàng)目的預(yù)期收益較低、完工以后的運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)偏高時(shí)，投資公司可以采取參股的形式參與到項(xiàng)目中。反之，當(dāng)?shù)胤秸恼w經(jīng)濟(jì)實(shí)力較弱、第三方平臺公司的資信情況較差，以至于無法及時(shí)籌足啟動資金，或無能力完成獨(dú)立融資時(shí)，投資者可采取控股的形式參與高速公路建設(shè)項(xiàng)目。除此以外，第三種股權(quán)形式——全資入股下的投資人掌握最大的主動權(quán)，但同時(shí)也面臨著資金籌措、項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營等多方面任務(wù)，所要承受的風(fēng)險(xiǎn)也成倍增加。為此，可通過向地方政府申請?zhí)囟ǖ恼邇?yōu)惠與扶持，以此達(dá)到緩解風(fēng)險(xiǎn)的目的。值得一提的是，這三種股權(quán)結(jié)構(gòu)形式并不是必須一成不變的，在項(xiàng)目的不同時(shí)期，投資者可以根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施情況通過相應(yīng)的資本運(yùn)作實(shí)現(xiàn)股權(quán)調(diào)整。比如，在高速公路項(xiàng)目的建設(shè)時(shí)期或運(yùn)營初期，投資人預(yù)測該項(xiàng)目的未來收益將持續(xù)增加，至此可采取增持股份的措施。反之，如果投資人在項(xiàng)目實(shí)施期間做出預(yù)期收益走低的判斷，便可采取相應(yīng)手段減持股份，以此達(dá)到風(fēng)險(xiǎn)最小化的目的。

與此同時(shí)，投資者還應(yīng)積極參與到高速公路項(xiàng)目的全生命周期建設(shè)之中，在政府部門進(jìn)行審批立項(xiàng)等準(zhǔn)備工作時(shí)，就應(yīng)充分發(fā)揮社會企業(yè)的技術(shù)性優(yōu)勢及專業(yè)性能力，致力于輔助政府相關(guān)部門進(jìn)行融資方案、規(guī)劃設(shè)計(jì)的制定，由此便于投資企業(yè)對于高速公路項(xiàng)目的整體把控，并有利于在項(xiàng)目伊始提出意見和建議，及時(shí)進(jìn)行項(xiàng)目內(nèi)容的修改與完善。

（二）豐富施工總承包的基本內(nèi)容，提高企業(yè)核心競爭力

投資企業(yè)應(yīng)克服止步于工程承包工作內(nèi)容的短視行為，加強(qiáng)EPC管理方式，致力于從橫向與縱向兩個(gè)方面拓展高速公路項(xiàng)目的承包內(nèi)容，由此探索企業(yè)投資的新的利潤增長點(diǎn)，提高企業(yè)的核心競爭力。具體而言，可從兩個(gè)方面著手進(jìn)行。

第一，從縱向上來看，投資方應(yīng)積極開拓施工承包工程的上游產(chǎn)業(yè)鏈，在高速公路投資項(xiàng)目中主要指的是線路規(guī)劃與設(shè)計(jì)工作。在以往的公私合作模式中，規(guī)劃設(shè)計(jì)通常由政府主導(dǎo)，投資企業(yè)至多起到輔助作用。為了豐富施工總承包的工作內(nèi)容，投資企業(yè)可以通過與專業(yè)化的設(shè)計(jì)公司建立起戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系，在地方政府與企業(yè)訂立合作之時(shí)，明確提出可在原承包內(nèi)容上加深合作，因勢利導(dǎo)將高速公路的規(guī)劃設(shè)計(jì)工作囊括到工程總承包任務(wù)當(dāng)中。如此一來，既有利于實(shí)現(xiàn)投資人在項(xiàng)目初期對規(guī)劃方案的把握與掌控，又有利于提高企業(yè)的生產(chǎn)利潤空間。

第二，積極與地方政府協(xié)調(diào)拆遷事宜，力爭由地方政府總攬征地與拆遷的工作。在高速公路建設(shè)之前的準(zhǔn)備時(shí)期，往往要洽談土地征用及住戶拆遷的相關(guān)工作，由于被征用者多為私人企業(yè)或個(gè)人，現(xiàn)實(shí)情況中很難高效、高質(zhì)地完成任務(wù)，說服被征收者/拆遷者同意既有的方案，同時(shí)在此期間也極其容易發(fā)生預(yù)算超標(biāo)的現(xiàn)象。相反，政府部門由于具有天然的權(quán)威屬性，相較于私人組織來言，更容易取得人民群眾的信任與信服。因此，如果由地方政府出面，主導(dǎo)征地與拆遷工作，將會達(dá)到事半功倍的效果。

（三）創(chuàng)新合作模式，尋求政策補(bǔ)貼

除上文所講，如何在既定的模式下繼續(xù)推陳出新，也是當(dāng)代建筑建設(shè)企業(yè)必須要關(guān)注的問題。在高速公路PPP項(xiàng)目當(dāng)中，待工程完成以后，投資企業(yè)可在采取BOT（投資人獨(dú)立運(yùn)營）的基礎(chǔ)上，努力爭取政府補(bǔ)貼與政策扶持。具體來講，可從以下幾個(gè)方面進(jìn)行。首先，在高速公路的項(xiàng)目建設(shè)期間，為了降低工程造價(jià)，以實(shí)現(xiàn)降低成本的目的，投資企業(yè)可向地方政府提出固定補(bǔ)貼的合作要求，由雙方磋商，根據(jù)實(shí)際情況采取按年給付、按季度給付或者是按月給付固定補(bǔ)貼。同時(shí)在項(xiàng)目完工后的運(yùn)營時(shí)期，為了弱化前期虧損造成的損失，也可采取上述同樣的措施，以尋求資金過渡，降低社會資本的資金壓力，謀求長久發(fā)展。

當(dāng)然，除了固定補(bǔ)貼以外，政府部門還可以通過每年的財(cái)政收入或者交通部門定向補(bǔ)貼的形式對參與高速公路PPP項(xiàng)目的企業(yè)進(jìn)行政策扶持，這既是對當(dāng)前合作企業(yè)的合理優(yōu)待，又有利于提高新的高速公路PPP項(xiàng)目的吸引力度，鼓勵更多更優(yōu)質(zhì)的企業(yè)進(jìn)入到公私合作的模式中來，共同為公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)貢獻(xiàn)力量。

（四）積極尋求其他優(yōu)惠政策

除上文提到的內(nèi)容，建筑建設(shè)企業(yè)也應(yīng)積極尋求地方政府的其他幫助。在PPP模式之中，社會資本多為以盈利為主要目的，而高速公路的建設(shè)與運(yùn)營兼顧收益性與公益性，其中又以公益性為核心要領(lǐng)。因此，競標(biāo)成功的建筑建設(shè)企業(yè)可在洽談合作與訂立合同過程中與政府相關(guān)部門的負(fù)責(zé)人達(dá)成共識，除高速公路建設(shè)項(xiàng)目以外，捆綁轄區(qū)內(nèi)的優(yōu)質(zhì)商住地塊給該建筑建設(shè)企業(yè)。如此一來，雖然高速公路項(xiàng)目建設(shè)難度高、時(shí)間跨度大，但企業(yè)也由此獲得了并入當(dāng)?shù)貎?yōu)質(zhì)地塊的機(jī)會，并可在該優(yōu)質(zhì)地塊上繼續(xù)開發(fā)其他項(xiàng)目。對于該地塊，也應(yīng)設(shè)定為由該投資企業(yè)以較低的價(jià)格取得。

與此同時(shí)，地方政府還可通過即征即返的形式為高速公路PPP項(xiàng)目進(jìn)行稅費(fèi)減免。對于西部地區(qū)或是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的三四線城市，當(dāng)?shù)卣矐?yīng)積極采取降低企業(yè)所得稅率等形式使投資企業(yè)享受優(yōu)惠政策，以此降低高速公路項(xiàng)目的建設(shè)成本，提高合作企業(yè)的工作積極性。

結(jié)語

總之，高速公路PPP項(xiàng)目涉及立項(xiàng)、設(shè)計(jì)、融資、建設(shè)、運(yùn)營等多個(gè)環(huán)節(jié)，具有其他投資項(xiàng)目與普通公路項(xiàng)目難以比擬的復(fù)雜性與多樣性，不論是對于地方政府，還是對于私立企業(yè)，都是一個(gè)不小的挑戰(zhàn)。PPP模式強(qiáng)調(diào)收益共享與責(zé)任共擔(dān)，在這種政企合作的氛圍中，必須厘清其中的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系，各自發(fā)揮優(yōu)勢、鼎力互助，預(yù)防和消弭風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)的及時(shí)管控。

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