基于BSC的農村污水網絡治理的績效評價研究

朱麗娟

摘要：農村水環境管護涉及多方利益主體，多元主體的共同參與是提升治理效能的關鍵。在分析當前河南省長垣市農村污水網絡治理現狀的基礎上，將平衡計分卡（BSC）作為績效評估工具，從財務、客戶、內部運營、學習與成長4個維度對河南省長垣市農村污水網絡治理績效進行設定和評價。結果表明，以村莊為主體，政府引導、社會資源支持的內生性網絡治理模式更具實效性，有助于打開農村污水治理的新局面。

關鍵詞：平衡計分卡（BSC）;農村污水治理;網絡治理;績效評估;長垣市

中圖分類號：X32 ? ? ? ? 文獻標識碼：A

文章編號：0439-8114（2020）17-0193-06

Abstract： The management and protection of rural water environment involves multi-stakeholders. The joint participation of multiple subjects are the key to improve the effectiveness of governance. Based on the analysis of the current status of rural sewage network treatment in Changyuan city， Henan province， the balanced score card is used as a performance evaluation tool， this study sets and evaluates the performance of rural sewage network governance in Changyuan city of Henan province from four dimensions of finance， customers， internal operations， learning and growth. The results show that the endogenous network governance model with villages as the main body， government guidance， and social resources support is more effective， which will help to open a new situation of rural sewage treatment.

Key words： balanced score card（BSC）; rural sewage governance; network governance; performance evaluation; Changyuan city

新城鎮的建設推動著農村經濟飛速發展，同時也伴隨著農村水環境的污染與破壞。污水圍繞并占據著農村的生存空間，各類來源的廢水對農村的生產和生活秩序產生了巨大沖擊，身處弱勢產業的農業和弱勢地位的農民成為水源污染的主要受害者[1]，農村污水治理迫在眉睫。為解決農村污水治理所面臨的“最后一公里”問題，規范農村水環境治理模式，需要對當前農村水污染治理績效進行科學評估，進而健全水污染治理鏈的關鍵角色。平衡計分卡（Balanced score card，BSC）從多方面設計考核指標，使戰略長期處于管理的中心地位。對于污水治理這一長期的綜合性工程來說，平衡計分卡對落實農村水環境管理制度，實現污水治理的可持續發展具有重要意義[2]。

長垣市地處豫魯交界，國土面積約1 051 km2，人口總數達88 萬，是全國文明城市、全國“城市雙修”惟一市級試點城市。農村水環境治理在長垣市城鎮化進程中起到舉足輕重的作用，其污水治理工作在不斷探索中形成了試點的代表性經驗。經2016年農業部印發的《關于推進農業廢棄物資源化利用試點的方案》估算，全國每年產生畜禽糞污高達38億t，但綜合利用率卻不到60.0%。而且中國的污水處理設備和能力高度集中在城鎮，城鎮污水處理廠的污水處理量占全國污水處理廠年實際處理量的92.5%，由此突顯了農村水體污染問題的嚴重性。鑒于此，本研究通過試點調研，對長垣市污水處理工作的優化升級進行進一步探討，以期為解決更多農村水體污染問題提供可借鑒的經驗。

1 河南省長垣市污水治理現狀

農村環境污染主要包括工業污染源、農業污染源和生活污染源3個部分。無論何種污染都與農村水體環境相關，畜禽養殖業排放的污染物是造成農村水污染的主要因素。梳理長垣市農村污水治理歷程發現，改革開放前長垣市農村水環境質量良好，污水較為少見。隨著長垣市經濟的轉型，改革開放后民營經濟成為當地經濟的重要支柱，并形成以起重機械、醫療器械、建筑、防腐、烹飪、綠色食品為代表的品牌產業。城鎮化的加快和工業企業的蓬勃發展使得長垣市農村水污染問題日益明顯。正處于改革發展關鍵轉折點的河南省長垣市對農村污水治理做了大量工作，主要分為以下幾個階段：第一階段，2014年開始通過“村集點、鄉籌點、市補點”的方式啟動美麗鄉村建設，歷屆黨委政府將改善人居環境作為“一把手”工程。第二階段，長垣市市委、市政府制定了《農村生活污水治理及農村改廁實施方案》《長垣市農村人居環境整治三年行動實施方案》等一系列實施方案。第三階段，學習浙江省“千村示范、萬村整治”工程做法，出臺《長垣市鄉村振興示范工程三年行動計劃（2018—2020年）》，累計投入1.57余億元建設農村污水處理站255個，投入6.12余億元鋪設農村污水主管網約1 195 km，實施坑塘整治與水系建設同步推進。

目前長垣市農村試點的水污染形勢依然嚴峻，新的水污染現象“禁而不止”。通過成立村莊污水治理工作小組，構建多元參與的管理與監督體系[3]，在長垣市基層政府、村莊治理組織、村莊主體之間形成立體式的網絡治理結構[4]，在一定程度上能夠推進長垣市試點污水治理效果的持續性。

2 河南省長垣市農村污水來源探析

在污水治理高峰期，為盡快推進試點環境治理工作，長垣市采取了多種軟硬兼施的治污措施，獎罰并重，疏堵結合，但污水問題反復出現，嚴重影響了新城鎮的環境質量評估，本研究結合試點農村污水治理的具體措施，將出現這些問題的主要原因總結如下。

2.1 產業轉移污染的日漸加劇

長垣市工業轉移污染源主要是指長垣市改革過程中鄉鎮企業集聚和轉移所排放的污染物。在城市產業升級的背景下，民營經濟作為長垣市的經濟重要組成部分，紛紛轉向了鄉鎮（村）。產業入駐后給不同的村莊帶來各種利益，如出資修建公路、提供就業機會，帶動了當地的經濟發展，因此大部分村莊承接了污染程度不同的企業。而受企業規模、污水處理技術等方面的限制，大量工業廢水被直接排入河流溝渠。

此外，試點改革下催生的特色小鎮帶來一系列農家樂產業，旅游建設的污水也給長垣市周邊流域帶來污染。由于長垣市基層政府的工作重心仍在推進試點改革的成效上，對所轄區域的工業污水治理尚未給予足夠的關注，城市相對落后的污水治理水平與發達的經濟發展水平和不斷擴張的企業集聚形成鮮明的對比。規模化的產業集聚雖然有利于水環境的集約化治理[5]，但是集中排放治理的優勢尚未得到充分利用，給長垣市試點改革未來的環境評估帶來較大負擔。

2.2 農藥、化肥的過度使用

農業是長垣市的重要發展領域，農業作業區包括高標準農田2 666.7 hm2，節水灌溉1 333.3 hm2，糧食生產功能區50 000.0 hm2和重要農產品（大豆）生產保護區3 333.3 hm2等，化肥農藥及農用塑料薄膜等農用物品的使用量一直居高不下。以長垣市滿村鎮為例，2015—2018年農用化肥、農膜和農藥使用量統計如表1所示。依托村莊資源發展現代產業園，長垣市還申報了省級優質蔬菜現代農業產業，目前市域有家庭農場100家。在種植業方面，規模化的生產方式與完全不使用或少量使用化肥、農藥的自然生產方式不同，當地農戶在承包大量土地經營時更多地選擇使用化肥、農藥。 《第一次全國污染源普查公告》顯示，在土地總氮流失量和總磷流失量的污染來源調查中，種植業污染物分別占59%和38%。大規模的農業生產殘留及廢棄污染物的隨意丟棄成為長垣市水體污染現象“禁而不止”的又一根源所在。

2.3 畜養、生活垃圾的無序排放

作為改革試點長垣市不斷探索自身特色產業，近年來不斷調整產業結構，籌備和發展黃河灘區優質草業帶，重點扶植和發展畜牧業。長垣市主要以規模化種養為基礎，以小散養殖場為輔，扶植規模化養殖。截至2019年4—6月，長垣市農村生豬、牛、羊、家禽存欄分別為10.8萬頭、2.5萬頭，6.9萬只和330.9萬只。家畜禽的規模化養殖與政策支持增加了保護農村水質環境持續性的負擔，大量嚴重堆積的家畜禽糞便和飼養垃圾的排放制約了長垣市污水治理的實效。此外，由于長垣市新城鎮建設尚在推進中，村莊集居工作仍在完善，集居后的村莊生活垃圾和污水處理設施建設尚未改善和投入使用，因此獨門獨戶的家庭污水和生活垃圾也給污水治理工程帶來一定的挑戰。

3 平衡計分卡對長垣市農村污水網絡治理績效評估的適應性分析

3.1 長垣市農村污水網絡治理的價值分析

網絡治理最早起源于美國，著名學者斯蒂芬與威廉提出了“網絡化治理”的概念[6]，即以公私合作的模式，倡導營利組織、非營利組織、其他利益主體等多元主體共同參與形成公共服務治理模式。近年來，環境保護的壓力使得農村環保組織不堪重負，農村水污染治理鏈條出現“最后一公里”的斷裂，主要原因可能是農村水環境的內生治理機制與內生秩序的削減制約著農村污水治理的實效。為解決這一問題，長垣市農村建立了污水治理網絡，構建“1+n”治理模式，將全市農村分為城郊村、鎮區、其他村莊3種主要的社會子網絡類型，分別并入不同污水處理系統，并集合村莊污水治理相關的分散網絡主體，明確不同社會子網絡在污水防治中的權責，但眾多舉措依然難解當地污水治理反復的問題。現階段，網絡治理成為農村水環境治理的重要理論工具，農村污水網絡治理模式立足于村莊的經濟、政治、文化的背景之上，以村莊自身建立起的規約演化和村莊主體共同實踐所穩定下來的內生秩序為主體，輔以農村原有的水資源管護機制的流程再造和結構優化，形成污水防治的長效機制[7]。各地農村水環境治理的境況復雜，污水治理重點在“治”，源頭在“理”。只有污水網絡治理的“治”與平衡計分卡中績效評估的“理”雙管齊下，才能真正實現農村污水治理問題的標本兼治。農村污水網絡治理模式如圖1所示。

3.2 將BSC納入長垣市農村污水網絡治理績效評估的可行性分析

平衡計分卡（Balance score card，BSC）最早是以財務指標為主要依據，以圖、表等形式對組織績效進行評價的體系。其將戰略目標逐級分解轉化為可操作的相互平衡的考評指標體系，具體分為財務、客戶、內部運營和學習與成長4個指標維度。平衡計分卡更加注重從客戶、內部運營以及學習與成長的維度實現組織的財務戰略目標，關注組織中的內生機制、內生力量和組織內外環境的協調配合，最終實現4個指標維度的有機互動、組織戰略的有效達成。同目標管理、關鍵績效管理等方式相比，平衡計分卡作為一種關注過程和結果的系統管理方法，與污水網絡治理模式相輔相成，對于嚴格落實村莊現有的污水管理制度、實現水資源的可持續利用具有現實指導意義（圖2）。

平衡計分卡中不同指標間的協調運轉在長垣市農村污水網絡治理模式中具有很強的適用性。污水網絡治理模式是一種牽涉多方主體利益的治理模式，作為農村水環境保護的防護網，其最終的污水治理效果與農村內生機制的有效性和村莊治污行為的評估直接相關[8]。平衡計分卡中績效指標的設定是將村莊污水治理的長期目標解構并分層細化的結果，結合長垣市村莊污水治理現狀，發現把平衡計分卡引入農村污水網絡治理工作的績效評估中具有一定的科學可行性。其對河南省長垣市農村污水網絡治理工作績效評價的適用性具體表現在以下幾個方面。

3.2.1 財務指標監測網絡治污成本 財務指標是其他3項指標的最終指向，是平衡計分卡的核心目標，因此在農村污水網絡治理中應首先將財務指標置于網絡治理的中心位置，即以村莊治污目標為導向，通過目標承接和分解的方法分層構建管理指標，借助網絡治理模式的層級性和連通性將分散的網絡治理主體行為與治污目標聯系起來。農村污水網絡治理效用最大化的體現是農村污水治理的高質高效和治污成本最小化，而長垣市農村污水治理存在治污短期投資大、資金長期利用率低、運行成本高等問題，這與污水網絡治理的目標背道而馳。因此，應將工作業績和治污成本等財務指標的設定具體量化，引入定量分析法，如引入長垣市村莊農忙季農膜使用率和回收率、家庭污水年排放量、坑塘整治數、污水凈化設施投入使用率等量化指標。量化指標的考核有助于科學評估網絡治污的實效和規范治理行為[4]，規避了主觀因素的介入，強化了污水網絡治理績效評估的客觀性。

3.2.2 客戶指標重視網絡治理內生力量 網絡治理模式的最終使命決定了作為服務受益者的村民主體在網絡治理中的重要角色。村民在污水治理網絡中既是網絡治理成員，又是治理相關的客戶，雙重身份決定在污水網絡治理績效評估中應關注其對污水網絡治理模式成效的滿意度，同時要注重網絡治理中內生治理力量的重要角色。因此，在顧客維度方面，可以將污水治理成效滿意度、村莊內生力量參與率、外來力量參與度作為網絡治污效能的評估重點。河南省長垣市將污水治理通過“一約五會”“積分管理機制及評選”“五美庭院”等獎勵制度將網絡治污的客戶滿意度與治污主體參與度關聯起來，網絡治污的各級主體更加注重工作實效和村莊主體的現實訴求，村莊網絡治污各級主體將實現需求的有效互動，進而產生參與度和滿意度進一步提升的正面反饋，直接反饋在財務指標上村莊內生主體治理的低成本優勢，這也與農村污水網絡治理的核心目標相契合。

3.2.3 內部運營指標理順治污網絡內生秩序 平衡計分卡的內部運營強調內部流程的閉合和有序運轉，避免中間環節斷裂，提升工作績效。污水網絡治理過程中的政策制定、職責分工、內部管理架構等設立指標成為評價網絡治理績效的重要參考。同時，層層解構的運營管理模式有助于明晰長垣市網絡治理的內部秩序性，根據績效評價結果適時調整網絡治理的具體工作方式。長垣市的污水網絡治理是水環境治理系統的功能延伸，是村莊主動選擇的行為。通過構建“1+n”污水治理模式，實現對水資源的全方面管控[9]。“1”即村莊內生力量所實施的污水防治措施。一方面，村莊制定本土化污水治理措施，統一劃分城郊村、鎮區、其他村莊三級社會治理子網絡;另一方面，利用村莊現有的污水處理設施和內在規約，如長垣市將治污的責任和義務納入村級“一約五會”，借助內生機制的自循環實現對農村污水治理的管理延伸，規避外來力量治理脫節的低效能。“n”指治污網絡中其他社會力量，激勵更多專家、學者、村莊企業“入網”，通過構建合作協議網絡，實現與村莊主體的互動、互連和互補，實現治理網絡的連通性與治理的鏈條化。

3.2.4 學習與成長保障網絡治理模式可持續發展 平衡計分卡的學習與成長指標關注成員的能力與專業素養，污水治理網絡中的不同主體是實現農村治污長效化的重要人力資本，因此提升人力資本價值是推進治污效能的重要環節。而農村污水治理工程兼具長期性和反復性的特征，需要將內生力量持久性與外來力量突擊性的工作特質相結合，實現網絡治污的持久化。作為網絡治理主體的村莊源自本地，受文化和管理水平等條件的制約，需要網絡中的外生力量助力，如治污技術人員、鄉鎮環保所、環保專家、基層政府等，通過經驗交流會、治污培訓會、治污互助小組組建和人才引進量等指標衡量村莊治理力量的成長速度，以量化形式強化治污網絡的互動性，從而確保村莊治污工作的可持續發展。

4 長垣市農村污水網絡治理績效評估模型及指標體系構建

4.1 指標體系設計的關鍵點

由于河南省污水網絡治理涉及眾多利益主體，影響范圍較廣，因此在污水網絡治理績效指標的設定過程中，應考慮到各指標間的邏輯性和關聯性，同時確保各指標間的獨立性。針對不同的網絡層級合理設置針對性指標和彈性指標。結合長垣市農村污水網絡治理的特殊性和復雜性，此次指標設計及績效評估應關注以下幾個關鍵點。

4.1.1 統籌設計思維 績效指標作為獨立的評估單位，通過不同的比例分配和綜合評價呈現整體績效水平，因此運用整體思維權衡指標權重將直接影響全局評價的客觀性。長垣市污水網絡治理作為一個整體，其最終績效的評估應以不同子網絡、子網絡間不同利益主體、不同治污對象的指標為基礎，構建指標間的層級網絡，從而實現指標間的互動、互補和互聯，以統籌全局的思維進行系統考評，形成一套與污水網絡治理相契合的、全面客觀的污水網絡治理績效指標體系。

4.1.2 融入多維度指標 水作為特殊的公共產品，決定了污水治理工程具有正外部性，不僅會產生直接的生態效益，還會帶來間接的社會和經濟效益。因此，在網絡治理過程中要充分考慮水環境公共產品的特質，對清晰客觀的現存標準，治理工作可采取量化的評估指標;對成效難以量化的工作可采取間接轉化的評估指標，通過滿意度調查、參與意愿、投入產出比等標準進行考核。同時網絡主體的層次性要求指標的設計要以政府、專家、環保機構提供的依據作為參考，村民參與制定，從而保障網絡治理績效評估的客觀性與合理性。

4.1.3 遵循彈性可控原則 平衡計分卡側重平衡理念，所考核的績效目標并不直接單方面反映在財務和業績上，網絡治理模式自身的持續性與村莊內生力量的長期價值創造能力對網絡治理有效性的評估具有參考價值[10]。因此單項指標的設立應考慮污水治理工程的長效性和農村內生力的可持續性，結合污水治理的進展和網絡治理操作的可能性來調整指標權重比例，同時盡量降低指標數據收集產生的成本。績效評估的指標應注重階段性可控，充分實現農村污水網絡治理績效評價的實用性。

4.2 確定農村污水網絡治理績效評估指標體系

平衡計分卡將農村污水網絡治理目標轉化為4個維度即財務、客戶、內部運營和學習與成長，通過選取不同維度上可衡量的指標，構建農村污水網絡治理的指標評價體系，將網絡治理的使命與目標逐層分解，建立相應的指標分層計分卡，從而實現對農村污水網絡治理績效指標的考評和優化（表2）。

總體績效打分制為十分制（精確到小數點后兩位），單項分數梯度設置為不合格（0～5分）、合格（5～7分）、良好（7～8分）、優秀（8～10分）4個等級。污水治理績效指標最終分數為各單項指標乘以地方根據實際治理情況所賦予指標的權重，以量化得分計算網絡主體治污實際效果，實現治污績效分層，最終合理調整網絡治污結構，實現指標體系與網絡治理模式的相輔相成。

從表2可以看出，長垣市農村污水網絡治理的績效評估中財務指標層評分較低，原因在于污水處理技術和配套設備的低效使用導致治理能效評估尚未達標，但家庭污水排放取得了立竿見影的效果。在網絡治理的客戶指標和內部運營指標層，績效評估均在合格以上，表明網絡治理模式在長垣市農村污水治理工作中運轉良好，以治理主體參與污水管理的舉措在農村治污工作中反映良好。而學習與成長維度的考評結果表明網絡治理中的村莊主體參與治理積極性較高，內外力量合作網絡已基本成型，但治理能力的培養落實情況仍需改善，需要政府和環保部門進一步監督落實。由此可見，基于平衡計分卡的網絡治理模式績效評估在長垣市農村污水治理工作中具有一定的適用性和實效性，各方主體積極參與，農村污水排放有所改善，對于農村污水治理有一定的借鑒意義。

5 小結

此次農村污水網絡治理績效指標體系的設定融合了平衡計分卡的多維度和長垣市農村污水網絡治理模式的“1+n”系統性，有效對應了長垣市農村污水治理的多元主體和多方利益，將村莊內生力量與內生機制作為網絡治理的功能主體并與績效評估實現對接，開創了協同治理的新局面。基于地方現實的網絡治理，終究要體現在治理實效的評估與對網絡參與成員實際行為的影響上，無論是在污水治理前期的強制約束措施，還是在治理過程中有針對性地采取激勵措施，都離不開利益主體之間關系的整合與協作，網絡化治理中的約束、激勵、合作與共贏都是以關系為基礎構建共治網，有效解決了農村污水治理多元主體的難題。此外，基于平衡計分卡的網絡治理績效評估也在一定程度上助推了試點改革的步伐，取得了一定成效，但試點污水防治的形勢依然嚴峻，多元化合作也因農村污水的復雜性而受到不同問題的影響，各網絡主體的治污行為與角色在長期發展中也需要動態調整，因此農村污水的治理模式需要結合實踐的發展而不斷改進。

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