協同治理視角下縣域農村公共服務供給研究

向佳

摘要：基于協同治理的理論，聚焦縣域農村，提煉出縣域農村公共服務供給的基本要素，即農民需求、政府、市場、社會其他多元主體的4個協同主體。從戰略層面、結構層面和操作層面分析了協同結構;以建立信任關系、達成思想共識、有效參與和協同能力為協同過程，闡述了縣域農村公共服務供給的體系。在此基礎上提出了以協同治理為視角的公共服務供給在理念更新和策略選擇方面的優化路徑。

關鍵詞：協同治理;縣域農村;公共服務供給

中圖分類號：F326.6 ? ? ? ? 文獻標識碼：A

文章編號：0439-8114（2020）17-0214-04

Abstract： Based on the theory of collaborative governance， focusing on county rural areas， ?the basic elements of county rural public service supply， namely， the four collaborative subjects of farmers' demand， government， market and other multiple subjects of society were extracted. The collaborative structure was analyzed from the strategic level， structural level and operational level; ?the county rural public service supply system was expounded with the collaborative process of establishing trust relationship， reaching ideological consensus， effective participation and collaborative ability. On this basis， the optimization path of public service supply from the perspective of collaborative governance in terms of concept updating and strategy selection was put forward.

Key words： collaborative governance; county rural; public service supply

隨著全面深化改革的推進，“三農”問題已成為經濟發展新常態下的一個重點問題，與農村經濟發展相伴的是日益增長的農村公共服務需求，傳統單一的供給機制已經不能滿足農村多樣化的需要。本研究嘗試運用協同治理理論，分析縣域農村公共服務供給的基本要素和協同體系，并提出優化路徑，以期為農業部門決策提供參考。

1 基本要素：縣域農村公共服務供給的協同主體

1.1 以縣域農民需求為導向的核心要素

農村居民是縣域農村公共服務供給中最直接的受益者和享用者，也是提供縣域農村公共服務面向的最大目標群體，農民的實際需求決定著農村公共服務供給的有效性、運作方向以及策略選擇，也是政府、市場、企業、非政府組織等其他多元主體發生協同關系，各主體要素協同配合的基礎條件。在縣域農村公共服務的供給過程中，充分考慮農民多個層面的公共服務需求，并進行精確的測量和統計分析，盡量以滿足需求為目標進行公共服務供給政策制定、制度設計等一系列相關的供給協同構建[1]。只有以農民需求為導向，縣域公共服務供給才能真正契合農民對于公共服務的期待，真正使農民享用公共服務，從中獲得滿足和利好，并促進縣域農村公共服務供給的協同均衡，對農民的公共環境提升和新農村的協同合作具有重要推動意義。農民對于公共服務合法合理且豐富多樣的實際需求是縣域農村公共服務供給的核心要素，縣域公共服務的協同供給中要緊緊圍繞農民需求為中心展開其他行為選擇[2]。

1.2 以黨和政府政策引領為導向的主導要素

根據公共選擇理論，公共服務的屬性是公共產品，其消費的非競爭性和受益的非排他性決定了公共服務是由政府公共部門提供的，縣級政府在農村公共服務供給中占據著主導地位。縣級政府接近于基層，為農村農民提供公共產品和公共服務是政府的職責所在，在當前建設社會主義新農村和“三農”問題的背景下，凡是涉及社會保障與救助、公共文化體育設施、農村道路修建及土地水利工程建設等相關農村發展的公共服務，都應該作為縣級政府各部門的工作重點。為滿足農民的差異化公共服務需求，構建一個政府、市場、社會、農民個人等多元主體協同的農村公共服務供給系統模式，政府要運用行政權力和手段建立健全各主體準入政策機制和相應的各項制度，積極培育和發展社會力量，監督、鼓勵并引導多元主體協同供給[3]。在縣域農村公共服務供給的這個大系統中，政府部門的領導是主要的控制力量，主導著整個系統的狀態，也引導著其他參與系統中的各要素主體之間的協同關系，政府政策引導因而成為縣域農村公共服務供給協同的主導性要素。

1.3 以市場力量有序競爭為導向的基礎要素

中國實行社會主義市場經濟體制，經過多次嘗試和不斷改革，目的是完善市場經濟體制，充分發揮市場機制在資源配置中的基礎性作用，市場依據價值規律自發調節的機制與政府宏觀調控措施在資源配置中是互為補充、相輔相成的兩種力量[4]。公共服務是公共資源的一種，由政府提供和配置，而市場則是在政府供給公共服務出現失靈的情況下能夠發揮補充作用的主體力量，應在農村公共服務供給中引入競爭機制，市場機制可以在充分發揮競爭作用的基礎上提高供給效率，增加供給的多樣性。但是市場主體一般是企業以贏利為目的為農民提供公共服務，這一性質決定了市場作為農村公共服務的供給主體之一，能提供的僅是準公共服務和準公共產品，而非純粹的公共服務。盡管這種提供公共服務的方式存在著競爭性和效率性，政府也可發揮主導作用，引入市場的競爭機制，將基本公共服務以外的準公共服務的供給交給市場中的企業主體，同時必須加強監管，充分利用市場對資源配置的基礎性作用，為農民提供更高效更優質的公共服務資源，創新農村公共服務的類型并促使其結構均衡[5]。因此，將市場力量的有序競爭機制引入縣域農村公共服務供給中是十分必要的，也是縣域農村公共服務協同供給系統的基礎要素。

1.4 以社會其他多元主體為導向的協同要素

在當今非營利組織規范化和作用明顯的背景下，社會中其他組織如中介組織、農民自發組織、非政府非營利的第三方組織等都在農村公共服務供給中扮演著重要角色。政府和非政府組織是管理公共事務的兩大主體，二者所履行的職責都是為了促進社會公共利益最大化。中國政府與非政府組織工作圍繞社會公共利益的總體目標是一致的，在公共利益目標和意向上的契合性也是非政府組織協同參與農村公共服務供給的價值基礎。非政府組織以其創新能力強、較為靈活等特點，比起政府更易于深入社會基層，貼近群眾與農民建立信任關系，可發揮此優勢彌補農村公共服務供給的不足，在與政府組織的協同合作中實現資源與優勢的互補。非政府組織不以營利為目的，以開展志愿性、公益性的社會活動為主，與市場主體以獲得利益的多少為標準不同，非政府組織提供服務的根本目的是促進公共利益和福利的增長，可部分調節市場及政府失靈造成的供給失衡狀態，調整農村公共服務供給結構基本均衡，彌補農村公共服務的空缺[6]。因此，由非政府組織、縣域農民自發組織等構成的社會其他多元主體在農村公共服務供給中起著不可或缺的補充與輔助作用，也是縣域農村公共服務協同供給系統的關鍵性協同要素。

2 結構與過程：縣域農村公共服務供給的協同體系

2.1 協同結構

2.1.1 戰略層面協同 戰略層面的協同是縣域農村公共服務供給協同系統中的宏觀層面的協同，主要是指城鄉間的協同以及相近區域間的協同。建立縣域農村公共服務供給的協同體系是完善農村公共服務體系、統籌城鄉與區域間發展重大目標的基礎條件。為與國家戰略層面協同統一，縣級政府需要根據中央政府和地方政府提出的戰略目標和政策，根據當地現有公共服務資源的數量和種類以及供需狀況，確定適宜當地農村的公共服務供給方案，構建以農民實際需求為導向的，政府、市場和非政府組織等社會多元主體協同供給的農村公共服務系統，這其中也涉及到地域相近的縣級政府間在資源、服務供給等方面的協同合作[7]。

2.1.2 結構層面協同 結構層面的協同是指位于縣域農村公共服務供給與國家戰略協同下的中觀層級，即形成多元主體合作關系，進行協同供給的結構機制。這種協同供給機制能夠在一定程度上克服由國家單方供給一手包辦農村公共服務的傳統供給模式的弊端，推動農村公共事務的管理由政府“單中心”向協同“多元化”轉變。在供給結構上加以創新，促使農村公共服務供給系統的政府主導、市場機制和社會組織多元主體三方力量進行優勢互補，三方交織形成的合力可改善單個主體供給容易導致的問題，保證各主體發揮不同的作用，產生協同配合的效應，改變政府的單一治理結構，形成公共合作治理的協同網絡。此結構層面的協同承接了宏觀戰略與微觀操作的協同，是戰略協同的實現載體，也是操作協同賴以實施的機制體系。

2.1.3 操作層面協同 在決策制定和結構機制上形成協同供給后，還需要的則是在微觀層面具體的操作中要達到協同，即政府部門內部之間的協同?？h級政府雖然還未達到省、市級地方政府的錯綜復雜程度，但其內部的組織結構、職權劃分、執行機制等仍然有很多繁復之處，具體在各部門協調合作方面，表現為橫向部門之間職責劃分不清、相互推諉責任，合作受阻，機制運作不暢;縣級政府與縱向下級的鄉鎮基層政府之間存在較多命令與服從的權威關系，而非合作共治的權威關系，雙方因缺乏溝通共識，容易造成執行僵化扭曲、方案設計與實際操作不一致等后果。因此，縣域農村公共服務系統中的政府行為如何優化是轉變政府職能、加強和完善農村公共服務體系、創新政府治理模式的關鍵。縣級政府內部關于農村公共服務的決策、組織領導、財政投入、技術運用、監管機制在協同運作的驅動下呈現“螺旋式”上升和發展態勢，輻射并穿透中觀領域即結構協同層，最終實現城鄉和區域協同的宏觀戰略目標。

2.2 協同過程

2.2.1 建立信任關系 協同主體各方中的信任存在廣度和深度兩個衡量維度，廣度是指信任存在的范圍，即存在信任關系的參與主體的數量，深度則是指相互信任的程度。如果在一個協同系統中各主體在信任的廣度、深度兩個維度上都比較高，那么這種理想的信任狀態對協同各方實現共同目標有積極的推動作用，也是協同治理得以順利實施的重要前提。相互信任是實現多元主體協同供給農村公共服務的第一步，各協同主體即政府與其他組織之間要建立信任關系，政府各部門和上下級也要首先建立信任關系，尤其是農民自身要對政府、非政府組織供給有信心。信任關系是建立在參與主體良好溝通的基礎之上，特別是面對面談話，各方直接對話所形成的深度溝通有利于參與主體消除障礙找到合作機會，以及各協同主體在協同過程中所取得的一些階段性成果在很大程度上是鞏固信任關系的利器。

2.2.2 達成思想共識 思想共識指的是協同治理中的協同主體主觀層面的思想意識、價值觀念達成一致，體現在協同各方要共同制定政策時，應該有一個共同的、一致認同的并清晰的目標作為協同的出發點，確立了共同目標后，后續的治理行為和實踐將會緊緊圍繞這個目標進行，受共同目標的引領。由縣級政府主導的、社會多元主體協同參與的縣域農村公共服務供給系統，其根本目的是維護和增加社會公共利益，把農民實際需求作為公共服務供給的導向，以提供優質的公共服務、滿足農民多樣需求為共同目標，在此共同目標的指導下，協同主體達成合作共治的思想共識，實現協同治理的共同愿景。

2.2.3 有效參與 協同主體在建立了信任關系并達成思想共識的基礎上，有效的公眾參與是協同治理中最重要的理念和方式，如果政府不是僅僅咨詢公眾意見作參考，而是能夠主動使公眾參與到決策中來，效果往往會更好。在縣域農村公共服務協同治理過程中，涉及利益的公眾可通過制度化的參與渠道，影響農村公共服務供給的種類、數量和方式，提高決策的科學性和民主性，進而促進政策的成功執行以及提供后續執行情況的重要反饋。僅僅將利益相關者納入治理過程是遠遠不夠的，而是要通過合理的制度設計，保障協同各方主體有效地參與到協同治理中。其中，縣級政府的相關部門能主動放棄獨自決策的權力并授權鼓勵其他多元協同主體對決策施加重大影響對于有效參與的實現至關重要。

2.2.4 協同能力 協同主體和公眾想要有效參與，真正實現協同治理，除了要有信任關系、思想共識和制度化保障外，具有相應的協同能力也十分重要，這種協同能力的獲得和提升為有效參與奠定基礎。縣域農村公共服務供給的協同治理過程中，協同治理的各方主體需要通過相互合作和不斷提高自身能力來生成新能力或幫助協同組織能力的發展，體現協同“1+1>2”的效果，并最終實現共同的目標。

3 理念與路徑：基于協同治理的縣域農村公共服務供給優化

3.1 理念更新：需求導向與合作共治

優化縣域農村公共服務的供給模式，實現協同治理和統籌發展的目標，首要是摒棄各自為陣的傳統行政理念，樹立以農民需求為導向和合作共治的多元協同思維。中國共產黨以人為本的執政理念、馬斯洛需求層次理論中對人從低到高需求的闡述、羅爾斯基于公平的正義論指出機會平等等原則，要求在縣域農村公共服的供給系統中，從戰略全局出發，從政府大包大攬的慣性思維中跳出來，以滿足農民日益增長的公共服務需求為根本導向，基于全體公民享有公共服務時機會均等化的理論思路，樹立以人為本和均等服務的觀念，促進農村公共服務供給的理念轉變和更新[8]。

3.2 路徑選擇：政府主導下的多元主體協同治理

協同治理理論不僅能在一些經濟發達鎮跨行政區域治理公共事務方面施展作用，也能運用于縣域農村的公共服務供給系統中。在系統科學的協同治理視角下，以準入制度、運作機制、信息技術、監督渠道四大機制整合為優化路徑，縣域農村公共服務的供給應是由縣級政府主導下，社會多元主體參與的協同治理模式。

3.2.1 健全縣域農村公共服務供給的準入制度 隨著中國農村經濟的發展，農村居民對公共服務有了更多、更高質量的需求，在這種需求下，改變縣域農村公共服務供給主體參與不規范，各供給主體呈現碎片化的狀態，規范供給主體準入、協同參與的任務愈加緊要。首先，要轉換縣級政府在農村公共服務供給系統中的定位和職能。從命令控制的權威型轉換為引導協同的服務型，做到適度放權還權，放權給下級基層政府，還權給社會組織多元主體。其次，依據公共服務實際供需狀況，制定縣域農村公共服務供給以及生產等多環節的資質標準，對于符合供給標準的企業、社會組織和個人，嚴格規范對其供給有利的準入機制與價格機制，為各個供給主體的參與提供機會，鼓勵多元主體共同參與、協同配合，保持信息與資源相互流通[9]。

3.2.2 建立縣域農村公共服務供給的多中心運作機制 縣域農村公共服務有序供給關鍵在于拋開政府單一運作模式，建立一個多中心的協同運作機制。在由政府主導的多元主體協同治理的模式中，政府起統籌、調控的主導作用，這并不意味著由縣級政府單中心一手把控，而是形成政府、企業、社會組織及其個人多元主體多中心的合作共治體制。在這種體制下，公共部門、私人部門和第三部門基于法定性規則既相互獨立，又相互合作，共同治理社會公共事務，以實現“善治”。通過整合內外資源，信息共享，創造優質環境，搭建吸引企業、社會組織等多元主體力量投資公共服務的平臺，達到政府與民間合作，構建國家與社會、政府與市場、政府與農村之間良性互動的多中心協同治理秩序[10]。

3.2.3 整合縣域農村公共服務供給的信息技術 在滿足農民公共服務需求和適應21世紀現代信息化浪潮的背景下，現代信息網絡科技是縣域農村公共服務供給的重要技術支撐。構建農村公共服務信息平臺，此平臺要聚集供給協同主體間的信息共享以及與農民互動的雙向功能。一方面，各主體可以依靠雙向信息溝通進行更好的供給協調;另一方面，又可以將各供給主體的基本信息、供給流程、最新動態等信息公開發布在網絡平臺上，加之農民參與決策、意見反饋、評價等，充分發揮信息技術的優勢，為縣域農村公共服務供給決策、監督、溝通等機制實現高效便捷信息化提供助力。

3.2.4 拓寬縣域農村公共服務供給的監督渠道 監督渠道的拓寬是農村公共服務供給系統正常運轉的一道必不可少的“防火墻”，縣域農村公共服務的協同治理模式要求建立與之相適應的多渠道的協同監督網絡，以提高農村公共服務供給的質量和效率。要從制度上保障廣大農民群眾和社會及媒體納入監督體系，農民群眾作為農村公共服務供給的最終對象，能夠從受眾的角度更直接地對供給效果進行監督[11]。近年來，大眾傳媒社會輿論對政府工作監督的影響力日漸凸顯，此監督不僅限于政府，全方位針對企業、社會組織等多元供給主體。社會及媒體對農村公共服務各協同供給主體的監督可以使供給程序、內容更加公開透明，但要避免監督主體與供給主體重合或相互勾結。

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