農村集體經營性建設用地入市流轉收益的分配探究

白山穩

摘要：當前農村集體經營性建設用地的入市得到2013年十八屆三中全會關于城鄉統一建設用地與國有土地“同等入市、同權同價”的批準。同時，《土地管理法》第63條和第34條也有關于農村集體經營性建設用地入市的相關規定。隨著農村集體經營性建設用地入市改革的推進，對于建設用地入市流轉收益的分配研究也越來越多。本研究主要分析農村集體經營性建設用地的理論依據、入市風險以及入市增值收益分配的思路與策略，以期提高參考價值。

關鍵詞：入市流轉收益;集體經營性建設用地;收益分配;農村用地

中圖分類號：F321.1 ? ? ? ? 文獻標識碼：A

文章編號：0439-8114（2020）17-0189-04

Abstract： At present， the entry of rural collective business construction land into the market has been approved by the Third Plenary Session of the 18th Central Committee of the Communist Party of China on“equal access to the market， same right and same price” between urban and rural unified construction land and state-owned land in 2013. At the same time， article 63 and article 34 of the “Land Management Law” also have relevant provisions on the entry of collective business construction land into the market. With the promotion of the reform of rural collective business construction land， there are more and more researches on the distribution of construction land transfer income. This study mainly analyzes the theoretical basis of rural collective business construction land， the risk of entering the market and the ideas and strategies of value-added income distribution in order to improve the reference value.

Key words： income from market circulation; collective business construction land; income distribution; rural land use

農村集體經營性建設用地的入市有利于帶動農村經濟的發展，也有利于促進中國城鎮化的發展[1]。根據農村集體經營性建設用地的入市，政府在協調土地交易市場的利益沖突時，“漲價歸公”是最有效和最直接的方式[2]。利用稅收手段可以增加一定的政府收益，也可以在土地交易市場做出相對宏觀的有效調節。相比其他土地交易，農村土地市場的稅收制度發展歷史和過程更為緩慢，而且農村土地市場的稅收存在重復征稅和高利率等相關問題，對于被征稅的農民群眾和地方政府的矛盾激化有顯著影響。在此情況下，地方政府可以借鑒國際經驗將農村集體建設用地使用人作為納稅人，對其征收不動產稅和土地增值收益的部分收入。同時，完善農村集體經營性建設用地入市相關的稅制和加強對農民群體土地增值收益的保障[3]，對于緩解農村集體和地方政府的矛盾沖突意義重大。

1 農村集體經營性建設用地的理論依據

農村集體經營性建設用地主要指存在于鄉鎮農村地區符合或具有生產經營資質的建設用地[4]，是與鄉鎮農村相關的集體經濟組織通過興辦企業、聯合經營和土地使用權入股等形式與農民或者用地者使用的商業性建設用地。根據用途可將村集體經濟組織就業安置和產業用地以及鄉鎮企業用地都作為農村集體經營性建設用地。目前，在用途管制和規劃符合的情況下，農民群體的建設用地能夠與國有土地享受同等的入市交易，包括商業、工業、旅游和商品住宅等經營性用途的土地[5]。同時，有部分集體建設用地的宅基地和公益性用地也被劃分到集體經營性建設用地，故也可以入市[6]。農村集體經營性建設用地的入市就是允許此類建設用地在土地交易市場租賃、出讓和入股等方面的使用權交易。目前，國家《土地管理法》第63條和第34條有對于集體經營性建設用地入市的相關規定，而農村集體經營性建設用地的入市與國有土地同權同價也得到政府的批準[7]。在農民群體將建設用地根據入市流轉取得市場收益后，政府能否在建設用地入市的土地收益上參與分配，可以根據土地產權理論參與建設用地入市的流轉收益進行分配[8]。一般來說，土地所有權是國家的，土地使用權是農村集體經濟組織的，但農村集體經濟組織并沒有絕對的土地使用權，因而政府在集體經營性建設用地的入市流轉參與收益分配和土地開發權的歸公也是極其合理的[9，10]。農村集體經營性建設用地的入市能夠有效地加速農村集體經濟的發展，也能夠推進城鄉統籌的進度，在保護農民自身權益方面有一定的現實意義。同時，農民群體的建設用地入市一定要準確評估預期風險，采取有效措施防止農民的正當權益受損。

2 農村集體經營性建設用地的入市預期風險

2.1 地方政府的行為風險

農村集體經營性建設用地的入市改革在中國的省市、城鎮、農村地區都在積極地推進和發展，但部分地方政府抵制改革和缺乏改革意志的現象仍然存在，因此導致入市改革失敗的可能性也很高[11]。當地方政府還沒有化解自身存在的債務危機的時候，可能存在抵制改革和扭曲改革理念的惡意行為，最終使得農民群體建設用地的入市和相關改革不能持續有效的推進。同時，部分地方政府經不住農民群體建設用地當前入市高收益的誘惑，除監督、規劃等政府職能外，還利用規章制度或者收取管理費、手續費等方式向農民群體謀取經濟利益。農民群體面對地方政府的亂收費行為只能無可奈何，同時農民群體農村集體經營性建設用地的收益和資金積累也受到了極為嚴重的影響。為了打擊利用原有征地制度謀取土地增值收益的行為，也為了打擊地方政府在建設用地供應過程中的壟斷行為，有政策規定國有土地和入市的農村建設用地基本都是在市場中同價同權。此政策一經頒布施行，農民群體在流轉土地和土地市場供給等方面的積極性得到明顯提高，集體經營性建設用地對農村經濟的刺激和增長也逐漸見效。

2.2 農村集體代理人的行為風險

農村集體代理人（村組干部）按照農村基層管理制度在“委托-代理”當中與被代理人（農民群體）享受共同利益，同時兩者之間也有一定的利益沖突。當被代理人（農民群體）的利益被農村集體代理人（村組干部）侵占和利用時，農民群體缺乏相應的制度和法律以消除農村集體代理人牟取私利所帶來的道德風險[12]。農村集體代理人借助自己的干部身份無故增加農民群體的代理成本，在用地者行賄過程中公然受賄，甚至為謀取個人利益將集體建設用地低價轉讓給用地者，最終導致集體資產和集體利益受到嚴重的損失。由于村組干部和農民群體關系緊張，而民怨積累到一定程度容易爆發影響社會和諧的群體性事件[13]，風險很大。村組干部作為農村集體代理人不合格，具體表現為在建設用地入市過程中不重視交易成本，對于交易環節、交易規模的掌控不到位，同時影響了建設用地整體的保值增值收益和農村經濟的可持續發展。

2.3 用地者的行為風險

與國有建設用地相比，當前農民群體建設用地物美價廉，預期收益也相對不錯，農民對建設用地短期內所帶來的收益比較滿意，故而用地者有了大量購置農村集體經營性建設用地的契機。對收入來源相對較少的農民而言，農村集體建設用地的眼前利益具有相當大的誘惑，在此誘惑下農民群體出讓建設用地的現象越來越普遍。在土地市場，農村集體建設用地供給力度越來越大，市場交易價格也呈現降低趨勢，同時農民群體的總收益也相對降低。由于這種不根據市場經濟理論和土地供求關系理論盲目出讓集體建設用地的行為會影響土地資產未來的增值保值，因此農民群體存在的殺雞取卵行為將影響到集體建設用地的發展規劃。部分地區的情況更為惡劣，甚至出現農民群體將農用地非法轉用為建設用地的現象，在個人利益的角度上無視國家土地利用的總體規劃，擅自將農用地和其他建設用地變成經營性建設用地，僅為獲取額外的土地收益。

3 農村集體經營性建設用地的入市增值收益形成

集體經營性建設用地的增值收益分配主要理論依據為馬克思主義地租理論、外部性理論、土地供求關系理論和產權理論。農用地主要的市場價值就是農地農用價值或者農業租金價值，農村建設用地大多都是從原有的農用地轉用而來的[14]。農民的自利行為促使其將農用地轉為建設用地以帶來豐厚的出讓利潤，同時農用地轉為建設用地相應出現了土地增值收益，因此農村集體經營性建設用地的土地增值主要體現在以下4個方面：①隨城市拓展與經濟發展土地租金出現的成長性增值，土地租金增值會隨著土地距離城市越來越遠而出現遞減效應[15];②農民群體開發農用地時，在水電路網等基礎設施和土地平整等農用地轉用過程中出現的轉用成本;③在政府規劃管制用地供應時，部分相對稀缺的用地供應會出現稀缺性增值，如政府耕地保護的規劃管制中農民群體的建設用地供應就有一定的稀缺性增值;④政府方面的公共投資如公共服務、市政建設、環境整治和基礎設施等也可以引起土地增值收益。主要原因是農村建設用地的用途不一樣，相應的也會引起土地市場價值存在差異。相比市場價值較高的商住用地，工業用地也容易出現土地增值，如在工業用地轉為商業住宅用地后原有的土地就出現增值。隨著農村建設用地的入市流轉，也會出現類似情況的土地增值，對于這種情況應征收一定的土地增值收益的稅費。

4 農村集體經營性建設用地的入市增值收益分配思路

4.1 農村集體經營性建設用地取得環節稅費

在農村土地征用的過程中，地方政府會賠償征用的土地，將其轉換為國有土地征地權，同時根據計劃完成土地利用的統一供應。在這一過程中，村集體可以獲得土地補償費，政府也可以獲得農地非農化所帶來的土地增值收益，故實現了土地增值與土地發展權的歸公。對于歸公的土地，地方政府、村委會和村民都可以合理分配土地增值收益，這就實現了土地增值的社會共享。村集體的農用地轉用在政府土地征收為國有土地的時候，通過稅費的形式得到部分土地增值收益。農村集體所有的農業用地轉為農村集體經營性建設用地時，土地使用者是村集體的內部成員，不需要對村集體給予經濟補償，但在村集體農業用地轉為村集體建設用地的過程中，土地使用權使用者應當按照國家耕地開墾費、耕地占用稅等標準納稅。同時，建設用地的有償使用費由地方政府向中央省級人民政府繳納。

4.2 農村集體經營性建設用地首次入市流轉環節土地增值

在產權理論中，農民是農村集體建設的主體，所有人都有權參與土地增值收益的分配。對于發展權增值部分的收益，需要與村委會、村民和地方政府按一定比例進行分配（圖1）。由圖1可見，在農村集體經營性建設用地的征收與國有土地同等入市的土地供應環節，地方政府參與分配用地者與農民群體交易土地使用權取得的土地增值收益。根據土地用途、平整程度、供應方式和基礎設施等情況的不同，該部分土地增值收益也不相同，主要分為2個部分：①按照土地開發成本包括政府公共投資出現的投資型增值;②完全減去土地開發成本的部分就是土地供應的純收益，在相關規劃中土地的供應用途對土地增值收益存在很大影響，當農用地變成國有建設用地時，該部分的純收益出讓也在政府干預下歸公。將集體農用地轉變成建設用地時，規劃用途轉變可實現土地增值歸公。由農用地轉變的建設用地流轉仍存在一定的限制，因此農用地轉用的建設用地供應難以完全顯化。但是，土地增值收益可以在農民群體建設用地的第一次入市總價款里顯化，因而第一次入市也會出現“漲價歸公”。在入市過程中，農村建設用地處于市場初期，缺乏對集體建設用地需求的相關信息，用地者不知道哪些村莊集體建設用地可以交易。相應地，這部分集體經營性建設用地在長時間內也缺乏使用者，從而出現土地資源浪費和土地閑置的情況。為了避免這種情況，可以模仿股票的形式建立地票模式，將經過復墾的建設用地信息制作成地票在農村土地市場進行交易，土地增值收益的分配主要是成交價格扣除管理費用和復墾成本的余額。農民群體可以參與建設用地的入股，根據入股戶數折成對應的股份分配給農民群體的每個人，通過股權的流動交易也能提高集體經營性建設用地的流動性。

5 農村集體經營性建設用地的入市流轉收益分配策略

5.1 構建農村集體經營性建設用地入市流轉土地增值制度

農民群體的建設用地需在入市時得到流轉土地增值制度的大力支持。建設用地進入市場，建立入市流轉相關土地增值歸公制度，可以使國家和集體建設用地的市場交易在土地增值方面得到公平對待。為了減少違法違規用地和土地投機的現象，也為了促進個人或集體與國有土地的平等性，需要建立完善的城鄉一體化土地收益分配的調節機制。有關開發強度和規劃許可用途的個別性土地增值，需要與社會公平分享和歸公，不管是集體的還是國有的農用地，在初次轉為建設用地的情況下，應根據國家稅制標準收繳土地增值收益。在集體經營性建設用地得到改變用途的批準或者開發強度有一定提高后，也需要同國有建設用地一樣征收土地增值收益。在市場改革初期，根據土地出讓總價款部分比例征收土地增值收益的稅費，同時按照存量建設用地與基準地價，或者新增集體經營性建設用地和綜合地價存在的出讓總價款差額征收超率累進稅率的稅費。當集體經營性建設用地出現用途改變的情況，如工業用地轉為商業住宅用地需要補繳相應的土地增值收益稅費。同時，在建設用地的不動產稅制得到完善后，土地增值收益的征收應當嚴格按照土地增值稅的有關標準進行。對于歸公的建設用地出現的土地增值收益，應在管理使用和征收方面與國有的土地收益相一致。通常情況下，土地增值歸公不是歸于土地所有者（政府），而是歸于公共組織。在集體經營性建設用地歸公后產生的土地增值收益需要按照市縣、鄉鎮、農村的不同比例征收土地增值收益。這在一定程度上可以降低鄉鎮農村歸公土地的增值收益，在使用時也要優先考慮鄉鎮農村的基礎建設。

5.2 構建城鄉統一不動產稅收結構

集體經營性建設用地只有在城鄉不動產稅的政策下入市，才能保障集體土地和國有土地享有同等的稅費義務和待遇。集體與國有的農用地在轉為建設用地的時候，需要按照有關稅費標準對轉用者征收耕地開墾費，同時也要相應地征收耕地占用稅，而對新增的建設用地還需要征收土地相關的有償使用費。此外，城鄉建設用地流轉的稅制需要完善，如出讓集體經營性建設用地的使用權時需要征收營業稅、印花稅和契稅，對建設用地出現的土地增值收益需要給予合理的分配。城鄉不動產保有稅制的內容，需要在集體經營性建設用地的入市里征收用地者和農民群體的土地使用稅和不動產保有稅。

5.3 針對集體土地收益內部分配的規范化管理

政府部門在建立國家土地增值收益分配機制的時候，應同時對個人和集體的土地增值收益分配展開研究，正視國有土地收益和集體土地收益的分配關系，加強完善集體或個人土地收益分配的管理制度，有效地維護農民的土地收益。當農民群體將建設用地的使用權出讓給其他用地者時，需要將歸公后土地集體經營性建設用地的收益在出讓總價款里扣除，同時向用地者或農民群體支付一部分的騰地補償，適當地增高補償費以保障用地者和農民群體不受經濟損失。另外，當管理用地者和農民群體集體出讓經營性建設用地的純收益時，需要連同集體農用地有償發包收益和建設用地租賃收益作統一管理，制定嚴格的管理規范與分配使用規范。當決議使用與分配集體土地收益的時候，應得到66.6%以上的村民會議成員的同意。婚嫁遷入的女性村民應得到平等的投票權和收益權，只要婚姻法律關系確立就可立即享受集體土地收益的所有權利。

6 小結

集體經營性建設用地的入市風險主要來自地方政府、村干部和村民等相關行為，按照土地產權法和發展權增值等方式合理分配入市土地增值收益，對地方政府、用地者和農民群體都有一份合理的收益，同時也對降低入市風險有一定的幫助。“漲價歸公”是一種調整土地市場宏觀經濟的方法，在入市土地增值收益相關的稅制下能更好地促進農村經濟發展和國家經濟發展，因此，將入市流轉收益分配合理化的工作貫徹落實，對國家未來的發展具有重要的現實意義。

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