提高行政事業資產配置績效的難點及出路探析

李森 許夢茹

摘 要：行政事業資產配置績效可分為存量資產配置績效和增量資產配置績效兩部分。提高行政事業存量資產配置績效需根據資產在不同使用方向給社會帶來的邊際福利水平的高低配置資產并進行資產調劑;提高行政事業增量資產配置績效需根據資產存量配置狀況及績效水平來彌補、糾正其存在的局限和不足?，F實中無償劃撥資產的方式使得通過資產調劑來提高存量資產配置績效受到很大限制，而行政事業資產管理與預算管理的脫節使得增量資產配置也難以彌補和糾正存量資產配置存在的局限和不足。提高行政事業資產配置績效，一方面可通過設立存量資產調劑基金調動有關主體的積極性來提高存量資產配置績效，另一方面可通過深化復式預算制度改革，把一般公共預算分為經常預算和資產預算兩部分，并分別由預算管理機構和資產管理機構掌握管理權以提高增量資產配置績效。

關鍵詞：行政事業資產;配置績效;資產調劑基金;經常預算;資產預算

行政事業資產配置管理是行政事業資產管理的重要內容。在新的歷史時期，加強行政事業資產管理必須加強行政事業資產配置管理，行政事業資產配置管理的核心目標就是要提高行政事業資產配置績效。近年來，理論界和實際工作部門雖然為此做了大量工作，但行政事業資產配置績效受諸多因素的制約，仍難以盡如人意。本文旨在對行政事業資產配置績效進行規范分析的基礎上，探討提高行政事業資產配置績效的難點，并對出路選擇談些管窺之見，以期能對加強行政事業資產配置績效管理有所幫助。

一、行政事業資產配置績效的理論分析

1.行政事業資產配置的層次性及績效判定標準

行政事業資產配置是指行政事業資產在不同使用方向的分配，體現為在不同配置方向的資產分配比例。行政事業資產本質上是作為公共產品生產提供的手段而存在的，其應服務于公共需要的滿足，追求公共利益最大化。從這個角度講，行政事業資產首先應保證配置于政府公共經濟部門，這是優化行政事業資產配置的基礎和前提。超出政府公共經濟部門范圍，行政事業資產配置就出現了“越位”，在這種情況下要優化行政事業資產配置是不可能的。由于政府公共經濟部門的構成本身具有層次性，因此行政事業資產配置也就具有鮮明的層次性。本文把這種層次性區分為宏觀、中觀和微觀三個層面。宏觀層次的行政事業資產配置是指行政事業資產在不同級次政府及同一政府級次不同地方政府之間配置。其配置績效以不同級次政府或同一級次不同地方政府資產使用績效為衡量基礎①，從理論上講，不同級次政府或同一級次不同地方政府所配置到的行政事業資產能夠給社會帶來相同的邊際福利，則宏觀層次的行政事業資產配置績效就達到了最優。中觀層次的行政事業資產配置體現為行政事業資產在某一政府內部不同部門之間的分配，其體現為行政事業資產配置的部門結構。如果政府各個部門配置到的行政事業資產能夠給社會帶來相同的邊際福利，則中觀層次的行政事業資產配置績效就達到了最優;微觀層次的行政事業資產配置體現為行政事業資產在部門內部不同單位之間以及單位內部不同資產使用方向之間的分配，其體現為行政事業資產配置的單位及單位內部的資產配置結構。如果一個部門內部不同單位以及單位內部不同資產使用方向所配置的行政事業資產能夠給社會帶來相同的邊際福利，則微觀層次的行政事業資產配置績效就達到了最優。

2.存量資產調劑和增量資產配置是提高行政事業資產配置績效不可或缺的手段

（1）存量資產調劑是提高行政事業資產配置績效的基礎手段。由于客觀條件的變化，即便在初始環節宏觀、中觀和微觀層次的行政事業資產配置績效是最優的，隨著時間推移也會存在改進余地。這種改進首先要借助一定數量的行政事業資產在不同級次政府或同一級次不同地方政府、某一政府的不同部門、某一部門的不同單位之間的調劑來實現。以宏觀層次的行政事業資產配置績效的改進來說，如果不同政府級次或同一政府級次不同地方政府配置到的行政事業資產由于種種原因不能給社會帶來相同的邊際福利，則需要在不同級次政府或同一級次不同地方政府間進行資產調劑。這種調劑符合潛在的“帕累托增進標準”。該標準認為，資源配置狀態的調整在增加一個人福利的同時減少了其他人的福利，但所增加的福利若大于減少的福利，則這種資源配置狀態的調整仍然是必要的、合理的。按照這一標準，若某一政府配置到的資產給社會帶來的邊際福利水平較低，就需要把一定數量的資產調劑給資產使用能給社會帶來更高邊際福利的政府，雖然就調出資產的政府而言，其資產使用給社會帶來的福利會減少，但調入資產的政府其資產使用給社會帶來的福利會增加，增加的福利大于減少的福利，整個社會福利水平會得以增進，因此，這種資產調劑就是必需的。如果不同級次政府或同一級次不同地方政府配置到的行政事業資產給社會帶來的邊際福利相同，則實現了宏觀層次行政事業資產配置績效的優化，此時宏觀層次的資產調劑就沒有開展余地。上述分析也同樣適用于對中觀和微觀層次行政事業資產調劑的分析。

（2）增量資產配置是提高行政事業資產配置績效的補充手段。存量資產配置績效若存在改進余地，最好的辦法當然是借助資產調劑在存量資產范圍內提升配置績效，但若存量資產調劑工作受種種因素制約而難以開展，則通過增量資產配置來提高資產配置績效就成為可行選擇。在宏觀、中觀和微觀三個層次，從理論上講，只要不同方向資產使用所帶來邊際社會福利不等，就需要通過增量資產配置加大在資產使用邊際福利水平高的方向所配置的資產數量。根據邊際收益遞減規律，隨著該方向配置資產量的增加，其資產使用帶來的邊際社會福利水平會下降，最終可達到資產不同配置方向所帶來的邊際社會福利水平相等。這一過程體現了通過增量資產配置來彌補存量資產配置存在的局限和不足，也體現了不考慮存量資產配置狀況來確定資產增量配置所具有的盲目性。雖然增量資產配置績效與存量資產配置績效二者相對獨立，存量資產配置績效并不決定乃至影響增量資產配置績效，但要提高增量資產配置績效必須掌握存量資產配置及其績效水平的有關信息，由此才能通過增量資產配置來彌補、糾正存量資產配置的不足。

3.存量資產調劑和增量資產配置優化得以順利進行所需符合的條件

（1）資產調劑工作得以順利進行的條件。行政事業資產的所有權屬于國家，管理權屬于政府，部門、單位只是掌握占有和使用權。從這個意義上，代表政府行使行政事業資產管理權的行政事業資產管理機構完全可以在部門、單位甚至不同級次政府或同一級次不同地方政府之間實現資產的余缺調劑，這可稱為由行政事業資產管理機構主導完成的資產調劑;除此之外，部門、單位之間甚至不同級次政府或同一級次不同地方政府也可以在上報上級政府和主管機構得到批準的條件下完成資產調劑，這可稱為由行政事業資產使用主體完成的資產調劑。這兩類資產調劑實際都僅僅體現為一種可能性，若要由可能變為現實，還需要具備一定條件。對由行政事業資產管理機構主導完成的資產調劑而言，至少要求行政事業資產管理機構能掌握資產的余缺信息。行政事業資產管理機構代表政府管理資產，雖然其可以掌握較為充分的資產在部門、單位間的配置信息，但是要掌握部門、單位是否存在閑置資產以及其他部門、單位是否需要這些閑置資產的信息則相對困難。即便行政事業資產管理機構制訂了詳盡的資產配置標準，對部門、單位所占有、使用的資產是否處于閑置狀態以及部門、單位增加的資產需求是否可以通過這些閑置資產來滿足，仍然難以做出準確判斷。因此，對行政事業資產管理機構來說，這種資產余缺信息只能主要來自存在資產調劑需求的部門、單位的上報。這意味著其掌握較為充分的資產調劑信息所需具備的條件是：一方面，資產的調出方要有積極性呈報閑置資產信息，另一方面資產的調入方也要有積極性上報自己愿意接受資產調劑的需求信息。由于二者都是理性的經濟人，因此只有在上報信息對其帶來的所得大于所失時，其才會上報信息。對由部門、單位主導完成的資產調劑而言，首先要求存在閑置資產的部門、單位有積極性調劑出閑置資產。作為資產的直接占有和使用者，對資產是否處于閑置狀態其最有發言權，掌握這方面的信息不成問題，但作為理性的經濟人，只有在調劑出閑置資產的所得大于所失時，其才會有積極性調劑出閑置資產;其次，對存在資產需求的部門、單位來說，其也必須有積極性接受調劑過來的二手資產。作為理性的經濟人，如果并不需要付出額外的代價就可以獲取一手的新資產，其就不會有積極性接受調劑的二手資產。換言之，只有在接受調劑的二手資產能給自己帶來利益增進的時候，其才會有積極性接受資產調劑。因此，不管是由行政事業資產管理機構主導完成的資產調劑，還是由部門、單位等直接占有、使用資產的主體所完成的資產調劑，要由可能變為現實，都需要具備一定的條件。條件不具備，則資產調劑會僅僅體現為一種理論層面的可能性而不會在實踐層面具有現實性。

（2）增量資產配置優化得以實現的條件。資產增量配置管理和存量資產配置管理二者不可分割，“一體兩翼”，同為行政事業資產配置管理的兩個重要組成部分。這要求資產存量管理和增量管理的主體應該統一，由此才能避免資產存量管理與增量管理的脫節，這是優化資產增量配置的重要條件。另外，優化增量資產配置要求擁有增量資產配置權的主體必須掌握充分的存量資產信息，不僅要了解、掌握存量資產配置狀況，而且對不同配置方向資產的使用績效也要有清楚地把握。由于政府系統包括眾多的部門、單位，資產配置的規模龐大、種類繁多、結構復雜，掌握資產存量信息的工作量很大且專業性、技術性很強，因此需要由專門機構來具體負責。從理論上講，能掌握充分的存量資產信息的機構，同時也就應該是掌握增量資產配置管理權的最佳主體。因為若由其他機構負責管理增量資產，就會涉及存量資產管理主體與增量資產管理主體之間的信息傳遞，雖然可能鏈條比較短，環節比較少，但信息傳遞過程中的失真、時滯所導致的效率損失仍然難以避免。盡管分工可以提高效率，管理活動也不例外，但分工應是管理權統一前提下的分工，否則多頭管理、五龍治水會降低管理效率。因此，優化增量資產配置所需要的條件可概括為存量資產管理與增量資產管理二者不能脫節，管理權應統一且管理主體需要掌握充分的存量資產配置信息。若具備這一條件，即便存量資產配置績效水平低，仍然可通過增量資產配置予以彌補和糾正，從而在整體上實現較高的資產配置績效。從這個意義上講，增量資產優化配置既是提高資產配置績效的重要內容，同時也是其重要的實現手段。

二、提高行政事業資產配置績效的難點

1.資產調劑難以開展，資產存量配置難以優化

雖然從理論上講，資產調劑作為提高存量資產配置績效的重要手段，理應成為日常行政事業資產管理的重要工作內容，但從實踐來看，行政事業資產管理機構所能舉出的資產調劑例子通常十分有限，且其發生往往帶有一定的偶然性、巧合性。究其原因，與長期以來我國的行政事業資產調劑一直采取無償劃撥方式有關。從理論上講，行政事業資產的所有權屬于國家，資產在部門、單位甚至不同級次政府以及同一政府級次不同地方政府之間調劑，并不改變資產所有權，采取無償劃撥的方式理所當然，但是這種無償劃撥的方式忽視了資產調劑所必須付出的交易成本，以及部門、單位乃至不同級次政府或同一級次不同地方政府所具有的相對獨立的經濟利益。它們作為理性的經濟人，在從事一項可從事也可不從事的活動時，只有在所得大于所失的情況下，其才會有積極性從事這項活動。對資產調劑來說，資產到底是否處于閑置狀態，部門、單位擁有信息優勢，在資產無償劃撥的條件下，其利用自己的信息優勢隱瞞閑置資產信息，有利于實現其利益最大化。畢竟一旦呈報資產閑置信息，行政事業資產管理機構若劃撥閑置資產，其就需要配合辦理資產劃撥手續，不僅利益不能由此得以增進，還要遭受損失。所以，在實踐中行政事業資產管理機構一般難以掌握閑置資產的信息，也就是說對資產調劑工作而言，缺少閑置資產供給。從調劑資產的接受方來說，采用無償劃撥的方式為其提供資產，即便考慮辦理劃撥手續所需付出的交易成本，其所得通常也會遠遠大于所失。從這個意義上講，其應該完全有積極性接受調劑的二手資產，但在實踐中，幾乎所有的部門、單位都沒有太高的積極性來接受調劑的二手資產。這并不是因為其不需要這種二手資產，也不是因為辦理資產劃撥手續需要由其承擔交易成本，而是因為一手的新資產也是由政府財政免費提供。在二手的舊資產和一手的新資產都由政府免費提供的條件下，新資產給其帶來的效用滿足程度顯然會更高，兩利相權取其重，作為理性的經濟人其自然要傾向于由財政部門安排經費去購置一手的新資產。畢竟部門、單位作為資產的具體占有使用者，其所具有的信息優勢是客觀存在的，如果一個部門、單位想拒絕接受調劑過來的二手舊資產，其找到一個借口或理由并不十分困難。顯然，要改變這種資產調劑工作事實上難以開展的被動局面，不改革這種無償劃撥的資產調劑方式是沒有出路的，通過機制設計使參與資產調劑工作的各方都做到所得大于所失，都有積極性參與資產調劑工作，已是強化行政事業資產配置管理、提高資產配置績效的當務之急。

2.資產管理與預算管理脫節，資產增量配置難以優化

如果行政事業資產存量配置沒有優化且資產調劑工作難以順利開展，那么從理論上講，還可以通過資產的增量配置來彌補和糾正存量資產配置所存在的局限和不足。但在實踐中，這種增量資產配置對存量資產配置的優化調整作用并沒有充分體現出來，這主要是因為存量資產管理和增量資產管理事實上處于脫節狀態。按照目前的制度設計，存量資產由行政事業資產管理機構負責，其掌握較為充分的存量資產信息，但增量資產管理最為重要的手段――資產預算的編制卻由預算機構負責，這導致行政事業資產管理權限事實上被割裂，行政事業資產機構名義上管理全部行政事業資產，但實際上僅管理了存量資產，增量資產的管理權事實上由預算機構掌握，由此導致一個非常尷尬的局面：行政事業資產管理機構管理存量資產，擁有較為充分的存量資產信息，這是優化增量資產配置的有利條件，但其并不負責編制資產預算，從而不能決定增量資產配置方向;預算機構負責編制資產預算，決定增量資產的配置方向和格局，但其并不負責管理存量資產。這種行政事業資產管理與預算管理的脫節導致實然與應然的沖突和對立。為解決這一問題，近年來，各級地方財政部門為實現預算管理與資產管理的結合進行了積極的改革試點，雖然做法不盡相同，但基本思路大體一致，即部門、單位的資產需求指標首先需提交行政事業資產管理機構審核蓋章，然后才能提交預算機構，希望以此發揮行政事業資產管理機構掌握存量資產信息相對充分的比較優勢，以求能對部門、單位報送的資產需求指標的合理性做出準確判斷。從形式上看，通過這種行政事業資產管理機構和預算機構的協調配合，資產管理與預算管理脫節的問題似乎得到了妥善解決，但實際情況并不樂觀，畢竟行政事業資產管理機構雖然負責審核資產需求指標但并不負責安排投資性支出，審核把關不嚴導致資產需求指標被夸大所帶來的支出壓力由預算機構承受，其自身利益不僅不受影響，而且會由于行政事業資產規模的擴張而得以增進。因此，通過制度機制設計真正解決資產管理與預算管理的脫節問題、提高增量資產配置績效依然任重道遠。

三、提高行政事業資產配置績效的出路

1.設立資產調劑基金提高有關主體調劑資產的積極性以提高存量資產配置績效

在資產調劑采用無償劃撥的制度框架下，部門、單位即便存在閑置資產也不會有積極性呈報閑置資產信息，更沒有積極性辦理煩瑣的資產調劑手續來劃撥資產。有資產需求的部門、單位也不會有積極性接受調劑過來的二手資產而更有積極性通過資產預算增列購置支出來獲取一手新資產。這是由部門、單位的經濟人屬性及其客觀上所具有的信息優勢所決定的。作為理性的經濟人，其會利用自己的信息優勢實現自身利益最大化，這是不以主觀意志為轉移的客觀規律。因此，解決實踐中行政事業資產事實難以調劑的棘手問題，只能在承認部門、單位是利己的經濟人且有信息優勢的前提下，通過制度機制設計，以物質利益誘導的辦法來提高其調劑資產的積極性，具體可以通過設立存量資產調劑基金對資產調劑行為予以適當獎勵的方式來實現。比如，假定某一部門或單位出現了新增的資產需求，如果通過資產預算安排購置支出需要財政部門撥付100萬元，若恰好其他部門或單位存在的閑置資產正好可以滿足這一新增的資產需求，那么最合適的選擇當然就是在部門或單位間進行資產調劑，既滿足新增的資產需求，又解決資產閑置問題，從而提高資產配置績效。但在資產無償劃撥的條件下，雙方都沒有積極性開展資產調劑工作。如果能通過物質利益誘導的方式，使有關各方開展資產調劑工作的所得都大于所失，那么資產調劑就不會僅僅停留在一種理論上的可能性。具體做法是財政部門可以從滿足新增資產需求所要撥付的100萬經費中提取一定比例作為資產調劑獎勵資金，假如拿出50%用于對資產調劑活動的獎勵，調出閑置資產的部門、單位和調入二手資產的部門、單位各獎勵25萬元，那么雙方實現資產調劑的積極性都會大大提高。從理論上講，獎勵的額度對調出閑置資產的部門、單位來說，至少要大于辦理資產劃撥手續所需承擔的交易成本;對調入二手資產的部門、單位來說，至少需大于接受二手資產較之使用新資產對其造成的效用差額。財政部門若通過設立存量資產調劑基金促成了這樣的資產調劑，從形式上看財政部門的確付出了50萬元的代價，但較之不能進行資產調劑所需增撥的100萬元支出，還是節省了50萬元，因此，對財政部門來說其不僅未遭受利益損失而且還實現了利益增進，對開展資產調劑工作的部門、單位來說，各得到25萬元獎勵，雙方利益也都得到了增進，一舉三得，因而不失為一種較為理想的選擇。

2.完善復式預算體系、實現經常預算與資產預算分開編制，以提高增量資產配置績效

2015年實施的新預算法規定我國政府預算按復式預算編制，將政府預算分為一般公共預算、國有資產經營預算、社會保險基金預算和政府基金預算四大組成部分。從預算管理的角度考察，我國的復式預算制度改革并不徹底，一般公共預算根據支出性質不同還可以進一步細分。從行政事業資產管理角度考察，一般公共預算管理完全由預算機構負責事實上導致了資產存量管理與增量管理的脫節。因此，為了完善我國復式預算體系，也為了解決行政事業資產存量管理與增量管理的脫節問題，本文認為可將一般公共預算進一步細分為經常預算和資產預算，經常預算反映消費性支出，資產預算反映投資性支出。同時對預算編制管理權的歸屬予以調整，經常預算由預算機構負責管理，資產預算由行政事業資產管理機構負責管理。經常預算安排的是消費性支出，并不形成資產，編制、審核經常預算并不需要掌握部門、單位的存量資產信息，根據歷年消費性支出指標及部門、單位職能實現需要即可對經常預算進行審核，預算機構負責管理可發揮其比較優勢;資產預算安排投資性支出，要形成行政事業資產，編制、審核資產預算需掌握部門、單位的存量資產信息，行政事業資產管理機構負責管理可發揮其比較優勢，由此可從根本上解決行政事業資產存量管理與增量管理被割裂開來，事實分屬兩個機構的“多頭管理”問題。長期以來存在的行政事業資產管理機構負責管理資產但不負責資產預算編制，預算機構負責預算編制但并不管理資產的不合理局面將得到糾正，由此可協調預算機構與資產管理機構的關系，做到各司其職、各負其責、相互協調、相互配合，分別編好經常預算和資產預算;由此可以保證增量資產配置切實建立在存量資產配置的基礎上，有效彌補存量資產配置存在的局限和不足，從而提高整體的資產配置績效;由此既可完善一般公共預算體系，又可從根本上解決資產管理與預算管理的脫節問題，真正做到資產管理與預算管理緊密結合。

參考文獻

1.李森.加強行政事業資產管理總體思路研究.經濟科學出版社，2019.

2.李森，鄭志東.行政事業資產管理與預算管理相結合的路徑探析.財政監督，2019（15）.

3.李森，荊珊珊.論行政事業資產管理與預算管理的結合――基于分級財政視角.行政事業資產與財務，2019（11）.

（責任編輯：劉海琳）