基于政策評估視角的區域創新發展對策研究

芮紹煒，常 靜，劉 輝

（1.上海市科學學研究所，上海 200235；2.科學技術部科技評估中心，北京 100081）

1 研究背景

區域創新是國家創新的重要戰略支柱，是國家創新體系的重要組成部分。區域創新發展是基于構建特定的區域創新體系，從營造良好創新環境出發進行的以科技創新為核心的試驗探索，主要包括國家高新區、國家自主創新示范區、國家創新型城市以及全面創新改革試驗區等類型。2012年，中共中央、國務院頒布的《關于深化科技體制改革加快國家創新體系建設的意見》提出“完善區域創新發展機制。充分發揮地方在區域創新中的主導作用，加快建設各具特色的區域創新體系。”2015 年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《深化科技體制改革實施方案》提出“推動區域創新改革，打造具有創新示范和帶動作用的區域性創新平臺。”由此可見，國家政府部門對區域創新發展尤為重視。

通過文獻梳理發現，自Cooke［1］首次提出區域創新系統概念，區域創新相關問題一直是學術界和實踐界的關注重點，中國學者從20 世紀90 年代末逐步開始在國家創新系統框架內關注區域創新系統的研究。目前中國學界對區域創新問題的研究主要集中在對區域創新的相關概念［2］、理論［3］、模式［4］進行梳理辨析，對區域創新的能力評價［5］、指標測度［6］并進行相關實證，以及基于實踐層面的區域創新政策［7］、要素［8］、環境［9］對比分析。然而在區域創新政策評估方面文獻較少，因此有必要基于創新政策評估視角探討區域創新發展的成效。基于上述研究，本文運用創新政策評估理論和方法，借鑒創新政策評估框架，結合實地調研、現場座談等實際了解的問題和情況，對全面創新改革試驗區、創新型省份（城市）、國家自主創新示范區、高新技術產業開發區以及京津冀協同發展的政策成效進行評估，根據評估結果發現存在的問題，最后對我國區域創新發展提出對策建議。

2 創新政策評估理論和方法

創新政策評估從理論范疇上來說屬于公共政策評估［10-11］。公共政策評估誕生于20 世紀30 年代，隨著政策評估理論和方法的不斷創新以及政策科學的快速發展，至20 世紀70 年代，政策評估已經成為重要的研究領域［12］。

盡管政策評估理論研究成果豐富，但尚未形成具有共識性的定義。廣義上的政策評估包括政策預評估、執行評估以及政策后評估［13］，評估重點聚焦于政策內容、政策執行與政策影響［14］。根據國內外學者對創新政策評估含義的理解，大致有三種觀點：第一種觀點強調的是對科技創新政策方案的評估，以確定各方案的現實可行性及優缺點，供決策者參考，即政策預評估。第二種觀點認為政策評估應是對政策全過程的評估，涵蓋政策預評估、執行評估以及政策后評估全過程。第三種觀點認為政策評估著眼于政策效果的評估，包括對政府干預的價值、產出及結果的回顧與評價［15］。

關于政策評估邏輯框架，也即政策評估模式，它是政策評估前的指導理念，通過它可將政策評估理論、方法與實踐有機結合起來［16］，進而降低評估主體的主觀影響，保證評估結果的科學性和可信性。國外學者已對政策評估邏輯框架有了較為深刻的研究，如弗蘭克·費希爾［17］的基于政策辯論邏輯的政策評估框架、古貝和林肯［18］的回應性建構主義政策評估框架、韋唐［19］的“效果模式”框架、“經濟模式”框架以及“職業化模式”框架的三大類系統框架等等，其中韋唐的政策評估模式框架是學術界和實踐界廣泛使用的經典框架。

不同的框架其評估標準的側重點不同，有些是側重于政策的執行，有些側重于政策的效果，有些側重于政策的各利益方。本文主要借鑒韋唐的“效果模式”框架以及曲婉等［20］學者提出的創新政策評估流程，采用以下創新政策評估方法對區域創新改革政策進行評估，如圖1 所示。

圖1

首先，明確創新政策評估范圍。根據《關于深化科技體制改革加快國家創新體系建設的意見》《深化科技體制改革實施方案》文件要求，重點針對文件中關于區域發展和改革的相關內容進行評估。其次，構建創新政策評估框架。基于文件要求，選擇區域創新發展政策評估問題，闡明評估目標，明確評估重點；基于創新活動過程，梳理政策要點，構建總體效果評估與具體領域情況相結合的分析框架，明確評估所需信息與資源。第三，在明確評估范圍與框架的前提下，進行政策內容評估，重點針對政策的目標科學性、體系邏輯性、工具有效性以及文本的關聯性、銜接性進行分析評估。第四，開展政策執行評估，重點評估國家及相關省市是否根據總體意見要求出臺了相關配套政策及舉措，并對政策的執行情況以及政策執行過程中遇到的關鍵影響因素等進行分析。第五，進行政策效果評估，結合政策內容評估與執行評估的情況，主要就出臺的系列區域創新發展政策舉措是否產生了預期效果和影響進行評估，以及對國家經濟社會發展是否起到了支撐作用進行分析。最后，開展政策綜合評估，在對政策內容、執行和效果均進行評估的基礎上，凝練評估結果形成政策評估報告，結合當前的國內外形勢和調研評估中碰到的問題與訴求，從體制機制和政策等方面提出下一步推進區域創新發展的對策及建議［20］。

3 區域創新發展成效評估

區域創新發展和改革最早依托國家高新區開展實施，之后通過創新型城市的建設對其它區域形成輻射和引領。2009 年，國家自主創新示范區開始設立，在推進自主創新和高技術產業發展方面發揮先行先試、探索經驗、做出示范的作用。2014 年，京津冀協同發展戰略提出，探索完善城市群布局和形態、為優化開發區域發展提供示范和樣板。2015 年，中央決定系統推進全面創新改革試驗區，以破除體制機制障礙為主攻方向，通過這一“新引擎”為創新型國家提供有力支撐。

至今，以“國家高新區—創新型試點城市—國家自主創新示范區—全面創新改革試驗區”為主要路徑，各類國家級新區、自由貿易區和綜合配套改革試驗區為有力支撐的全方位、多層次、網絡化、呈特點的區域創新發展試驗格局逐步建立，有效促進了區域經濟發展，為地方探索創新政策試點、開展體制機制創新搭建了重要平臺。以科技創新為核心的示范區正逐步成為制度創新源泉、改革試驗田和開放新高地，成為為區域創新驅動發展探索新途徑、積累新經驗的國家戰略實施的重要支點。

3.1 總體評估情況

圍繞《意見》《方案》關于區域創新發展的部署安排，聚焦各方面改革任務推進，從改革目標、改革舉措落實情況與成效、仍存在的主要問題與挑戰等方面，通過網絡調研、文獻調研、現場座談、專家咨詢等方式方法，對區域創新發展的推進情況進行了評估。總體而言，當前我國區域創新發展正在全面加快推進，政策改革已取得了明顯的成效，創新型區域建設水平顯著提升。

3.2 全面創新改革試驗區情況

目前，國務院授權的169 項改革舉措已經全部啟動。各試驗區域大膽闖、自主改，根據總體要求和自身特點出臺了各區域的全面創新改革試驗方案，并均在2016 年得到國務院的批復。在實驗方案實施進程中已經在某些改革任務推進上取得了重要突破，分別在試驗區或全國進行推廣。《國務院辦公廳關于推廣支持創新相關改革舉措的通知》（國辦發〔2017〕80 號）中總結了13 項可推廣改革舉措，包括科技金融創新方面3項、創新創業政策環境方面5項、外籍人才引進方面2 項等。《國務院辦公廳關于推廣第二批支持創新相關改革舉措的通知》（國辦發〔2018〕126號）中發布了新一批支持創新的改革舉措，共23 項，包括知識產權保護方面5 項、科技成果轉化激勵方面4 項、科技金融創新方面5 項、管理體制創新方面3 項等。

各創新改革試驗區圍繞關鍵環節率先突破，取得了一定創新改革成效：

一是打造創新中心和科學中心。上海、安徽、武漢、西安、沈陽等地均提出要建設創新中心或科學中心。上海重點建設綜合性國家科學中心，打造具有全球影響力的科技創新中心；西安統籌科技資源改革，打造“一帶一路”創新中心；武漢建設具有全球影響力的產業創新中心，在信息技術、生命健康、智能裝備等領域形成若干國家制造業創新中心、國家技術創新中心；沈陽建設東北科技創新中心，打造具有國際競爭力的制造業創新中心；安徽建設有重要影響力的綜合國家科學中心和產業創新中心。

二是建立大科學裝置集聚區。京津冀、安徽、上海等地提出建設大科學裝置，如京津提出建設國家大科學裝置集聚區，爭取國家重大科技基礎設施進一步在京津冀區域集聚；安徽省則發揮合肥地區大科學裝置集群效應，打造世界一流的大科學工程和設施集群；上海依托張江地區已形成的大科學設施基礎，瞄準世界發展趨勢，爭取超強超短激光等新一批大設施落戶，打造高度集聚的重大科技基礎設施集群。

三是大幅提高對科研人員的激勵。各地區均針對科研人員出臺激勵措施。例如，上海和安徽等地提出將財政資金支持形成的科技成果使用權、處置權和收益權全部下放給項目承擔單位，處置收益不上繳國庫。北京可提取70%及以上的轉化收益劃歸成果完成人及重要貢獻人員。安徽進一步明確有行政級別和領導職務的科研人員也可經一定組織程序按實際貢獻享受成果轉化收益。四川提出除了一把手之外，科研院所的副職也可享受成果轉化收益。

四是對知識產權高度重視。京津冀、上海、西安、武漢等地均提出了建立全國性或者區域性知識產權交易中心和完善交易制度。西安提出了建設國家技術轉移西北中心；京津冀提出建設知識產權運營公共服務平臺和知識產權金融服務平臺，并申請將專利權質押登記下放到省級機構；武漢提出設立知識產權法院，探索建立跨地區知識產權案件異地審理機制，并探索設立武漢地區專利運營基金，促進知識產權開放共享。

3.3 創新型省份（城市）建設情況

創新型城市的建設主要根據區域資源的特點，以制度、文化為保障，依靠“自上而下”的主要驅動力，形成以產業發展為重點的建設路徑。截至2019 年，經科技部批準建立的創新型城市共78 個。根據國家科技部公布的建設創新型省份指標體系，主要從“綜合科技進步水平指數”“R&D/GDP 比重”“高新技術企業數量”等方面對創新型省份（城市）的建設情況進行評估：

在綜合科技進步水平指數方面，《中國區域科技創新評價報告2018》顯示，全國綜合科技創新水平指數較前一年提高2.06%，絕大多數地區有所提升，提升較快并超過全國平均提升幅度的地區有安徽、吉林、浙江、河北、河南和廣東。北京、上海引領發展的地位日益顯著，東部沿海地區在產業創新發展上的帶動能力愈加突出，中西部地區呈現出加速發展的態勢。江蘇和廣東作為國內技術創新和高新技術產業基地，已成為一東一南兩個最重要的技術創新中心和高技術產業集聚區域；中部的湖北、西南的重慶和四川、西北的陜西已成為中西部地區的區域研發中心；東北的遼寧、華東的浙江、福建和山東也是國內基礎條件較好，科技資源較豐富，特色產業發展較快的地區。我國已形成各具特色的區域科技進步與創新格局。

在全社會研發（R&D）經費支出占地區生產總值（GDP）的比重（%）方面，北京、上海、江蘇占據前3，中西部城市和前3 有一定差距。2017 年全國研究與試驗發展（R&D）經費支出17606.1 億元，比上年增長12.3%，與國內生產總值之比為2.13%。根據國家統計局、科技部、財政部聯合發布的《2017年全國科技經費投入統計公報》顯示，2017 年R&D占GDP 比重達到全國平均水平的省區（市）僅有7 個，分別為北京、上海、江蘇、廣東、天津、浙江和山東，全國大部分地區R&D 投入強度沒有達到全國平均水平，7 個達到的地區均屬于東部地區，排在第8 的陜西為2.1%，屬于西部地區，但低于全國平均水平。

在高新技術企業數量（家）方面，廣東、北京、江蘇位居前3，東南沿海總數遙遙領先。根據2018 年《中國火炬統計年鑒》數據，2017 年全國高新技術企業數量共計133 347 家，其中東部98721 家、中部18374 家、西部12187 以及東北地區4065 家。在高新技術企業數量排行中，前5 名分別是廣東、北京、江蘇、浙江和上海。除去作為首都的北京這一特殊情況，其余4 名均屬于中國的東南沿海區域。東南沿海區域作為中國改革開放的前沿，是經濟特區和沿海開放城市最集中的地區，良好的經濟基礎在區域發展中持續并且繼續發揮著更大的作用。

在相關配套政策的落實方面，稅收優惠、成果轉化、科技型企業培育等方面均取得了一定成效。如在稅收優惠政策方面，成都市2018 年上半年共幫助2341 家企業享受研發費用加計扣除稅收優惠政策，減免所得稅21.1 億元，享受政策企業數同比增長97.2%，減免稅額增長63.3%；科技成果轉化方面，西南交大在全國率先實施職務科技成果權屬混合所有制改革，經驗在全省20 所高校院所推廣；科技型企業培育方面，浙江省建立健全科技企業梯度培育機制。深入實施科技型企業培育“雙倍增”行動，建立3億元的科技型中小企業發展專項資金等舉措，促進“微成長、小升高、高壯大”，著力做大科技企業隊伍。

3.4 國家自主創新示范區、高新技術產業開發區建設情況

（1）高新區已成為踐行國家創新驅動發展戰略的主力軍。自1988 年中關村高新區率先設立以來，根據科技部火炬中心公布的數據顯示，截至2018 年經國務院批準建設的國家高新區數量已達168 家。國家高新區經過30 多年的建設與發展，已成為踐行國家創新驅動發展戰略的主力軍與主陣地。

一是高新區在國民經濟發展中的作用日益顯著。2017 年，全國共計13.6 萬家高新技術企業，其中超過1/3 集聚在國家高新區。2017 年國家高新區生產總值達到95171.4 億元，與當年我國國內生產總值的比值為11.5%，在2001 年2.6%的基礎上有了很大提升。在上繳稅收方面，高新區上繳稅收總額占國家稅收的比重也不斷提高，2017 年為11.9%。

二是高新區的發展增強了我國產業創新能力。在研發投入方面，2017 年國家高新區占全國研發投入比例為35%，占全國企業研發投入的比例達到45.1%；高新區內國家重點實驗室、國家工程技術研究中心等國家級科研機構數量約占全國的2/3，孵化器數占全國一半以上。在創新產出方面，高新區內企業獲得國內發明專利授權9.3 萬件，占全國企業的46.3%；萬人發明專利申請數、授權數及擁有數為全國平均水平的7 倍以上。

三是高新區在我國對外貿易中發揮了重要的窗口作用。2017 年國家高新區出口總額約占全國外貿出口總值的19.1%，其中企業高新技術產品出口占全國的比例為41.7%；高新區當年實際利用外資金額占全國的比重為36.9%；與此同時，世界500 強在高新區投資的企業數也在逐年增加。

（2）自創區已成為我國創新發展、轉型升級的重要引擎。自2009 年第一家國家自創區批復設立以來，至今國家自創區數量已達到20 個（涉及52 家國家高新區），形成了系統布局、多點輻射、全面帶動、引領發展的良好態勢，已經成為支撐引領區域發展的創新高地，培育壯大新產業新動能的重要引擎，匯聚高端創新資源和要素的重要載體，開展國際科技競爭與創新合作的前沿陣地。

一是自主創新能力顯著提升，高水平創新成果不斷涌現。國家自創區已成為我國創新活動最活躍、創新投入強度最大、創新成果最豐碩的區域。如中關村在電子信息、生物醫藥、航空航天等領域產生了一大批國際領先的技術和產品。

二是新產業新業態蓬勃發展，創新型特色產業集群不斷壯大，轉型升級新引擎作用不斷增強。如東湖國家自創區的光電子信息產業，光纖光纜產量全球第1，市場份額占了全國的50%、全球的25%。

三是創新創業蔚然成風，“雙創”領頭羊作用日益凸顯。形成了從眾創空間、孵化器、加速器到產業園區的完整創新鏈條和良好創新生態。如成都國家自創區以“菁蓉匯”創業品牌為核心，打造菁蓉國際廣場創新創業旗艦，全區在孵企業超過7500 家。

四是開放合作深度廣度不斷拓展，輻射帶動作用顯著增強。北京中關村、武漢東湖、上海張江、深圳、蘇南、天津濱海、西安等7 個國家自創區對所在地區GDP 增長貢獻率都超過20%。

3.5 京津冀協同創新

截至2018 年，京津冀國家授權和自主探索100項改革舉措全面實施。從改革時間進度上看，除了受宏觀金融監管形勢影響的部分舉措暫時還難以破局，試驗目標已經基本實現。國家授權18 項舉措中已推廣或已取得重要階段性成果的有14 項，去除已通過第六次部際協調小組會議的區域開放創新領域的“限額內可兌換”外匯改革試點、合格境內個人投資者境外投資試點等2 項終止舉措，已完成占比占87.5%，進展樂觀。京津冀在跨區域資產交易、科技金融、稅收、開放創新等領域取得了一定成效。

一是構建跨區域國有技術類無形資產交易機制。京津冀三地國資委建立了技術資產交易聯席工作機制，聯合出臺了《關于推進京津冀國有技術類無形資產交易加快創新成果轉化的工作意見》（京國資發〔2017〕36 號），聚焦技術資產交易難點，支持三地國有企業以技術資產作價出資、轉讓、置換、吸收增量投資入股等形式加快成果轉化。以北交所“北交技術”交易平臺為基礎，建立健全了技術資產交易信息統一發布機制，初步實現三地交易信息同步發布、互通互認、資源共享，為推進國有科技成果在京津冀跨區域轉化建立信息基礎。

二是跨區域科技金融融合創新體系健全。通過創新改革試驗，三地的銀行業、證券業、保險業、非銀行金融機構加強對科技的支持，科技金融體系逐步發展完善，京津冀區域性金融協調機制逐步健全。以加強資源信息對接為主，推進區域性股權市場合作。三地積極研究支持小貸公司創新經營模式，探索建立協同監管機制，加強信息交流共享，形成監管合力。中關村管委會出臺了融資支持政策，支持示范區內高新技術企業發行雙創債、綠色債、可轉債等創新債券品種，其中發行8 筆雙創債，占全國比重為20%。

三是持續推進支持創新和區域協同的稅收改革。深化落實財政部、國家稅務總局《京津冀協同發展產業轉移對接企業稅收收入分享辦法》等文件精神，提出符合條件的整體遷移企業稅收分成方法，簡化京津冀范圍內納稅人跨省區（市）遷移手續，節省了納稅人進行納稅清算的人力、時間成本等。京津冀積極落實初創期創新活動投資的稅收支持政策、科技成果轉化股權激勵的個人所得稅遞延納稅政策、新型孵化機構稅收優惠政策等普惠式創新政策。

四是推進形成區域開放創新新局面。推進跨區域創新政策交叉覆蓋取得實效，中關村與雄安新區共同發布了共建雄安新區中關村科技園協議，明確提出將中關村國家自主創新示范區先行先試政策向雄安新區中關村科技園延伸覆蓋。三地初步形成了以天津濱海-中關村科技園為代表的兩地共建共管園區、以保定中關村創新中心為代表的技術品牌服務輸出、以曹妃甸為代表的科技成果轉化服務等園區合作建設模式。

4 挑戰與問題

通過對區域創新發展政策落實及成效的梳理可以看出，全面創新改革、創新型省份（城市）建設、自創區高新區建設以及京津冀協同發展均基本完成了國家提出的深化科技體制改革目標，或正處于穩步推進的過程中。但是，在改革過程中，區域創新仍面臨著諸多挑戰及問題，區域創新體系的效能仍有待提升。

4.1 形勢變化與挑戰

國內外創新環境的變化，給區域創新帶來了挑戰。首先，在全球新一輪科技革命和產業變革孕育發展背景下，區域層面也將面臨傳統產業改造、新行業誕生、新產業格局塑造的挑戰。其次，中美貿易摩擦給國家的創新發展帶來了巨大挑戰。不同區域應當根據自身特點與問題各有側重，積極提升自主創新能力。此外，區域創新的國內環境也有了一定變化，國家近年來批復的各類政策性試驗區明顯增多，試驗區的范圍由單一行政區域擴展到跨幾個行政區的城市群層面，區域創新改革試驗逐步由各地積極向上爭取優惠政策試點轉為中央指定部分區域實施改革試驗等。迄今為止，有關區域創新體系建設與改革路徑試點的探索仍在進行，表現出區域層級多元化、城市（群）發展多中心化、創新環境復雜化、改革路徑趨同化等特點，在一定程度上影響了區域創新發展和改革的推進。

4.2 存在的問題

（1）央地協同不足，科技創新治理水平仍需提升。科技創新發展的大背景已悄然發生變化，相較于中央財政，地方財政、企業及其他社會力量在國家科技創新投入中的比例正在提升。《中國區域科技創新評價報告2018》中提到，中央財政科技支出占財政科技支出比重為42.1%，地方財政科技支出占比為57.9%。

在動員和組織資本參與科技創新建設的過程中，科技部和地方之間尚未形成合力。例如，一直以來，國家重點研發計劃項目均采取科技部立項，地方給予資金配套的支持方式。考慮重點研發計劃的支持特點（只支持第1 名），有部分地方科技主管部門有意向篩選各專項申請名單的前2、3 名，鼓勵其在所屬省市落地并給予支持。此外，對于重點研發計劃中已經進行過初次研究的課題，該省市愿意支持其開展更進一步的研究，助推該課題成果走向產業化。但在調研中，地方相關部門反映該方面的溝通渠道還不是很通暢。

此外，在推進區域創新發展的過程中，科技部沒有充分考慮區域之間創新環境的差異，各類試驗區內的政策試點相似性較多，政策之間的協調性、配套性不夠，尤其在實施進度和推進方式上缺乏有效統籌。發達地區和欠發達地區，特別是東南沿海地區和中西部地區之間，地方財政在科技創新領域的實際承受能力差距很大，如廣東2016 年地方財政科技支出743 億元，貴州為69 億元。但在區域創新發展的考核中，如高新區建設等方面，仍采取“一刀切”的考核方式，采用統一的考核指標體系。

（2）區域之間科技創新發展不均衡的問題仍比較突出。同一改革政策在不同區域的落實水平和成效有差異，全創區、高新區等建設水平高低不一。雖然各地同步推進創新發展和改革，但先行者優勢、側重點差異以及創新環境的不同導致區域之間發展水平的差距有進一步拉大的跡象，表現出區域之間科技創新發展的不平衡性。

以京津冀、長三角、粵港澳為代表的跨區域城市群，在諸多重點領域的協同創新及培育新的增長極方面已經取得了一定成效，但城市群內部各省市之間仍存在發展不均衡的問題。如京津冀三地，京津均建有自主創新示范區，天津還有自貿區試驗區，河北因沒有國家級創新平臺，難以對接國家和京津的資源。從而導致了京津冀三地優惠政策存在明顯落差，在高新技術企業認定、新技術新產品區域采購等方面政策未能有效銜接，使得技術、人才、資金等創新要素的集聚與京津差距較大。

跨區域城市群與周邊省市之間，同樣存在發展不均衡的問題。京津冀城市群共覆蓋北京、天津、河北的共14 個市，長江三角洲城市群共覆蓋三省一市的26 個城市，粵港澳大灣區由香港、澳門兩個特別行政區和廣東省廣州、深圳等9 個地市組成。由于三大城市群均上升為國家戰略，城市群內的城市均不同程度的享受國家的改革紅利與政策支持，但城市群周邊的省市則沒有相關的“優待”，一定程度上加大了城市群與周邊省市的發展水平差距。

在沿海發達省市與西部欠發達地區之間，國家高新區群體表現差異明顯，呈現“東強西弱”的特點。北京市的國家高新區創新能力水平最高，第一梯隊的省份全部歸屬于東部地區，第四梯隊省份全部為西部地區。在創新型城市的評估中，無論是研發強度，還是高企數量等表征創新發展水平的指標排名中，東南部城市始終遙遙領先西北部滯后區域。在區域發展中，建立了具體幫扶機制的省份獲得感較強，如甘肅與上海張江國家自主創新示范區共建“蘭白科技創新改革試驗區”；而尚未在國家層面形成具體援助機制的省市則稍顯改革能力、動力不足，如貴陽高新區。

（3）區域內部創新發展的權責利機制有待統籌。區域創新發展不僅試舉措，更要試方法，責權利的長效機制和改革方式的建立對區域創新體系效能的提升意義重大。全創區、高新區的部分改革政策在突破或執行過程中與地方相關主管部門溝通協調難度較大，存在著分頭推進、協同不足、牽頭不明確，高新區管理方式與地方行政體制不匹配等問題，影響了舉措的執行進度和改革效果。高新區一般行使部分經濟管理和對應的行政職能，如入區企業項目審批、土地征用、規劃建設等，但其所涵蓋的區或鎮、街道的行政管理權、干部任免權、財政供養等工作歸屬原行政區，這就造成人、事、責、權不統一，遇事往往在責、權、事、利上推諉扯皮。

此外，在調研中，部分欠發達地區的高新區代表反應，相較于高新區各類科技創新指標的考核要求而言，地方政府和科技主管部門對高新區的資金支持力度不足，“責”和“利”不對等，沒有形成良性的權責利機制。

5 對策建議

區域創新發展面臨的根本問題在于，在國家創新體系中區域創新體系的定位和職責不清晰。要突出區域就是國家的理念，從某種程度上說，區域也是一種特殊的創新主體（是包括高校、院所等各類創新主體，要素，活動等的綜合體），區域對科技、經濟等各類關系的理解更加深刻且緊貼實踐，只有區域的活力被充分激發，區域內的各類創新主體、創新要素才能最大化的發揮作用、提升整體效能。區域創新體系不能簡單理解為國家創新體系在區域內的簡單“映射”，而是國家創新體系“活在區域的空間里”，如何最大化地發揮體系效能的問題。

針對當前區域創新發展面臨的問題以及新趨勢帶來的挑戰，提出以下建議：

5.1 加強央地協同，做到“力往一處使”

由地方推動的創新發展始終要解決中央科技創新資源參與到地方創新改革中來的問題。區域創新發展過程中，國家層面要重視加強部地合作，國家事權與地方事權相協調。首先，國家或科技部應進一步增強對區域創新發展主動規劃、布局的意識或責任。早期的試驗區，如深圳創新型城市的設立，走的是“先實踐再授牌”的自下而上式的探索路徑。建議國家層面在區域創新發展中更加凸顯主動性、前瞻性、引領性。其次，中央部委需要在戰略層面引導、處理好央地之間科技投入的關系。例如國家重點研發計劃立項的問題，科技部應與地方建立溝通的接口，形成穩定的工作對接和協調機制。為充分發揮地方的積極性，可試點地方自主立項，科技部門篩選性地給予配套支持，部地形成合力，最大化的組織和動員好央地兩方的資本。同時，科技部門應重視創新主體能力的培養與建設。例如在國家試驗室的共建上，科技部、相關部委和地方均給予資金支持，研究方向由地方根據國家重大攻關任務進行選擇，建立起新型的部市（省）和部部合作機制，打造好國家戰略科技力量，在承載國家重大戰略任務方面發揮更大作用。此外，對于地方試驗區的考核，要充分考慮不同區域之間的差異，采用差異化考核與精細化管理相結合的方式，對欠發達的中西部地區給與一定的政策傾斜。

5.2 優化地地合作，下好“全國一盤棋”

對于跨區域協同創新的城市群，除了建立定期的聯席會議制度、形成聯合工作機制之外，最核心的是要建立利益分配機制。建立跨省市投資、產業轉移、技術成果轉化的區域間稅收分享和產值分計機制。以利稅分配改革為突破口，在城市群內試行存量不變、增量分成的財稅體制，解決研發總部與生產基地分離、總部經濟與異地納稅帶來的稅收與稅源背離問題。此外，對于城市群之間難以解決的核心問題，建議國家及部委層面要加強政策協同和溝通協調的意識和能力，合力攻關。

對于城市群與周邊省市，要充分發揮各自優勢，形成異質化的發展模式；同時加強城市群與周邊省市在產業鏈、創新鏈等方面的上下游聯動，最大化的發揮好城市群的輻射帶動作用。

對于發達地區與欠發達地區，建議在國家戰略層面繼續深化推動東西部省市科技創新幫扶機制，做好統籌協調，并將幫扶內容納入相應省市主要領導干部的考核體系。在具體的合作形式上，不同省市的需求側重點不一，可對應考慮、有所區分。此外，東西部地區平衡發展，要發揮本區域特色產業，創建創新創業新動能。例如貴陽在大數據產業方面超前布局，天津積極發展智能科技產業，北京著力原創產業、未來產業等，各高新區應根據自身特色發展可持續的產業集聚生態，從而應對產業變革帶來的挑戰。

調研中，對于諸多省市普遍反映的例如科技創新人才的引進和培養等創新資源流動問題。一方面，建議科技部除了注重提升區域能力的建設之外，應著重加強區域之間創新要素流動性政策的制定，促進創新資源的合理流動。同時，各地區應樹立“不求所有、但求所用”的大局意識，如貴州與清華大學建立學生的聯合培養機制，學生的學業階段在貴州發揮熱度，畢業時再返回清華。

5.3 推進地內統籌，凝聚“區內一條心”

為解決區域內創新改革推進落地難的問題，要做好各區域內行政部門與試驗區管理部門之間權責利的統籌工作。建議地方政府在省區（市）委或政府層面建立協同工作領導小組，并將專項辦公室設在科技主管部門，在處理具體區域創新改革與地方行政管理體制之間的矛盾問題時發揮好牽頭抓總功能。

高新區的管理體制沒有統一的標準，不同園區管理體制也有差異性和特殊性，核心在于為區域創新改革疏通體制機制障礙，做好區內統籌，因地制宜地探索出適合自己的體制模式。

此外，在地方區域政府工作重心轉移方面，要推動區域創新從創新鏈下游向上游攀升，優化科研投入結構，加強對基礎研究和應用基礎研究的重視和財政投入，指導開展科技成果轉移轉化，增強區域基礎科學知識的供給能力和關鍵核心技術攻關能力，構建各具特色的區域基礎研究發展格局。