新疆風電產業(yè)與政策發(fā)展現狀及其關系研究
——基于創(chuàng)新系統功能視角

李 秀，吳正平，賴 洋，韓希萌，申高巖，賴維軍

(1.新疆農業(yè)大學管理學院，新疆烏魯木齊 830000；2.新疆生產建設兵團農業(yè)發(fā)展中心，第一師十六團 843018)

改革開放以來，通過多年的經濟發(fā)展，我國經濟建設取得了巨大成就，但在巨大成就的背后卻隱藏著隱憂：資源因長期無節(jié)制的開采己有告罄趨勢、產業(yè)分工長期處于國際分工的底端、產業(yè)自主創(chuàng)新能力弱等。這些問題都與我國長期依靠能源、礦產及勞動力資源的粗放型經濟增長方式有關，而解決這些問題的關鍵在于創(chuàng)新。目前，創(chuàng)新被普遍認為是影響經濟發(fā)展和提升綜合國力的關鍵驅動力［1］。早在2012 年底召開的十八大明確提出：“要堅持走中國特色自主創(chuàng)新道路、實施創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略”。其中明確要求，要降低資源能源消耗、改善生態(tài)環(huán)境、建設美麗中國的發(fā)展理念。因此,當前針對以風電產業(yè)為主的清潔能源方面的研究,已成為當今關注的熱點和焦點。新疆作為我國向西開放的重要窗口，在國家提倡“創(chuàng)新驅動”發(fā)展戰(zhàn)略下，風電產業(yè)作為新疆最重要的支柱產業(yè)之一，與傳統能源相比，具有分布廣泛，對環(huán)境的破壞程度低等特點。緩解能源危機，對可再生能源進行持續(xù)創(chuàng)新至關重要［2］。因此在緩解新疆能源需求和“創(chuàng)新驅動”雙重戰(zhàn)略目標下，新疆風電產業(yè)需要相對應的政策支撐體系支持產業(yè)的快速發(fā)展，這對于新疆未來經濟發(fā)展和社會進步都具有重要意義。然而目前新疆風電政策與產業(yè)發(fā)展之間存在嚴重的不協調不匹配問題。

通過以往的文獻研究可以看出，將風電產業(yè)與政策聯系起來的文獻大致經歷了三個階段，第一個階段研究政策是如何影響風電產業(yè)發(fā)展的，黃珺儀［3］、張夢瑤［4］采用面板數據分析法，研究補貼和稅收政策對風電產業(yè)績效的影響。李佳［5］對各地區(qū)風電政策進行了歸納總結，發(fā)現企業(yè)實施的風電政策與企業(yè)價值之間存在相關性。方立宇［6］、陰宇洋［7］則從具體政策入手，研究財政和金融等政策對風電產業(yè)內技術創(chuàng)新的影響因素。陳吉清等［8］按時間順序收集了電池動力產業(yè)政策信息，從產業(yè)鏈的角度分析政策對動力電池產業(yè)的影響，在此基礎上，又有學者從環(huán)保角度對動力產業(yè)提出相關政策建議［9］。王曉珍等［10］基于產業(yè)政策有效性分析，研究政策對企業(yè)創(chuàng)新環(huán)境的影響。第二個階段則是基于不同視角研究風電產業(yè)政策，桑愛博［11］基于系統動力學原理研究風電產業(yè)政策，劉曉明等［12］基于文獻綜述的視角對我國風電產業(yè)創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略、路徑與政策進行協同研究，侯沁江等［13］以創(chuàng)新系統理論為基礎，構建了中國新能源汽車產業(yè)功能分析框架，同時探討政府政策在這一過程中的作用。第三階段是研究系統功能如何影響政策發(fā)展，王曉珍等［14］將創(chuàng)新系統劃分為知識獲取和技術創(chuàng)新兩個階段，探討政策在產業(yè)創(chuàng)新系統的不同階段的作用效果。趙林海［15］以系統失靈理論為基礎，提出創(chuàng)新系統結構功能耦合分析法，作為創(chuàng)新政策分析的依據。陳卓淳［16］認為“系統失靈”和“市場失靈”不足以作為創(chuàng)新政策干預的手段，提出了以系統功能作為創(chuàng)新政策干預的依據。

通過以上學者的研究不難發(fā)現，目前研究政策對產業(yè)發(fā)展影響的文獻較多，基于不同視角研究風電政策的文獻也較普遍，但是明確探討政策和產業(yè)發(fā)展之間存在何種關系的文獻很少，基于系統功能視角研究風電政策與產業(yè)發(fā)展之間關系的文獻幾乎沒有。本文針對目前新疆風電政策與產業(yè)發(fā)展出現的不協調不匹配問題，從系統功能這一全新的視角，根據系統八大功能，對新疆風電產業(yè)和政策發(fā)展現狀以及二者之間存在何種關系進行了系統的分析，為風電產業(yè)發(fā)展提供了新的研究思路，具有一定的研究意義。

1 創(chuàng)新系統功能分析方法

創(chuàng)新系統功能是指對系統產生積極或消極影響的一系列活動。為了更具體的分析新疆風電產業(yè)發(fā)展過程，學者們提出了創(chuàng)新系統功能分析方法，即映射產業(yè)創(chuàng)新系統中不同種類的創(chuàng)新活動，這些活動影響創(chuàng)新系統目標、功能的擴散和應用。在文獻中，由于對創(chuàng)新系統的理解不盡相同，學者們提出了不同組合情況的創(chuàng)新系統功能，具體如表1 所示。

表1 若干創(chuàng)新系統功能組合情況表

創(chuàng)新系統的功能分析方法為產業(yè)創(chuàng)新提供了全新的視角，在創(chuàng)新系統功能研究中，Bergek 等人［20］構建的功能組合得到了最廣泛的應用。因此，本文借鑒了Bergek 等人［20］的創(chuàng)新系統功能組合框架，并根據新疆風電產業(yè)發(fā)展的實際情況，對功能組合做了相應的調整。最終識別出新疆風電產業(yè)創(chuàng)新系統主要功能為：知識的開發(fā)和應用、合法性建設、企業(yè)能力提升、風電技術的擴散、資源流動、風電市場的培育、風電消納、正向外部性，以此作為研究的基礎。

2 新疆風電產業(yè)發(fā)展現狀

經過三十多年的發(fā)展，新疆風電產業(yè)在發(fā)展的過程中取得了可喜的成績，初步形成了從風電裝備制造到風力發(fā)電的風電產業(yè)鏈體系。但發(fā)展過程仍然面臨能源資源分布不均、市場培育能力弱、企業(yè)對外投資能力不足等問題。本文基于系統功能視角，從新疆風能資源分布現、風電運行、風電產業(yè)對外投資現狀三方面進行分析，并尋找影響產業(yè)發(fā)展的因素。

2.1 新疆風能資源分布現狀

從系統功能的視角來看，新疆風能資源分布現狀主要表現為系統功能中的資源流動情況，包括人力資源、財力資源和互補性資產的流動。新疆的風能資源主要集中在九大風區(qū)，表2 為新疆九大風區(qū)風能資源分布情況。

表2 新疆主要風區(qū)風能資源分布

從上述九大風區(qū)資源分布情況來看，九大分區(qū)大多數位于北疆地區(qū)，而北疆地區(qū)人才資源相對較多，特別是在烏魯木齊至哈密一帶，風區(qū)的集中分布和人才的大量供應便于風電并網和對外輸送工作的及時高效開展。同時，烏魯木齊至哈密一帶由于國家財力的大力支持和優(yōu)越的地理位置，經濟相對發(fā)達，為當地提供了豐富的供給能源。但位于南疆地區(qū)羅布泊風區(qū)，由于交通和自然條件、以及互補性資產流動的限制、特別是受電網建設條件的限制,使得能源供需發(fā)展極不平衡，風電消納問題嚴重，不便于風電并網和對外輸送，資源流動性較差，嚴重制約了這一地區(qū)風電產業(yè)的迅速發(fā)展。

2.2 新疆風電產業(yè)運行現狀

從系統功能的視角來看，新疆風電運行現狀主要表現為系統功能中的風電市場的培育情況，包括政府通過發(fā)展規(guī)劃、風電定價等活動。近年來，在國家政策的大力支持下，自治區(qū)根據“統一規(guī)劃、合理布局、突出重點、有序開發(fā)”的總體要求，不斷加強風區(qū)規(guī)劃指導，新疆風電裝機容量一直居全國領先地位,可以說是得益于自治區(qū)黨委、政府的高度重視和支持。但是隨著國家能源結構的戰(zhàn)略調整，特別是國家《可再生能源法》的實施，有力促進了全國風電產業(yè)的快速發(fā)展，尤其是內蒙、江蘇、和甘肅等地區(qū)，風電產業(yè)發(fā)展的勢頭和規(guī)模已接近甚至趕超新疆風電產業(yè)的發(fā)展。圖1 為截至2018 年，新疆風電歷年累計和新增裝機量。

圖1 新疆風電歷年累計和新增裝機容量

由圖1 可見，新疆風電裝機容量在2013 年之前呈現出直線增長趨勢。2013 年到2015 年風電裝機容量出現較大波動，呈直線下降趨勢。2015 年后增長步伐較緩慢，且逐漸趨于平穩(wěn)狀態(tài)。從目前發(fā)展趨勢來看，新疆風電裝機容量發(fā)展步伐緩慢，明顯落后于其他省份。究其原因，是因為新疆地處邊遠地區(qū)，經濟發(fā)展水平相對落后，電力市場規(guī)模較小，政府對風電場審批管理及風電定價等活動的開展力度不夠，導致風電定價不穩(wěn)定。而且作為獨立電網，新疆電網吸收風電能力非常薄弱，風電機組的大量投入，也加大了電網調頻和調峰的困難，影響電網安全穩(wěn)定運行。目前，新疆風電場配套電網建設滯后，造成已經建立的風電場不能正常運行，最終導致風電裝機容量規(guī)模發(fā)展緩慢，風電市場培育難度加大。

2.3 新疆風電項目投資現狀

從系統功能的視角來看，新疆風電項目投資現狀主要表現在企業(yè)能力提升方面。包括風電運營企業(yè)技術研發(fā)能力提高、政府對風電企業(yè)的財稅支持、風電企業(yè)投資規(guī)模以及風電標準化體系建設等。為了合理利用新疆風能資源，優(yōu)化新疆電網結構，減少環(huán)境污染等，在自治區(qū)的支持下，新疆風電產業(yè)取得快速發(fā)展。因新疆擁有豐富的風能資源和廣闊的開發(fā)前景，國內外企業(yè)瞄準了新疆，投入資金開發(fā)新疆風能資源，在新疆投資建設了一系列風電項目，支持風電發(fā)展。從國內投資情況來看，新疆風電項目的投資規(guī)模較大、投資范圍包括南北疆各大風電場、項目投資內容也在逐漸豐富，按照時間順序，本文重點挑選出了具有代表性的風電投資項目，如表3 所示。

表3 新疆風電產業(yè)主要對內投資項目

隨著新疆風電場建設運營企業(yè)技術研發(fā)能力和生產制造能力的不斷提升，2009 年之前政府開始大量投資風電場建設項目。2010－2011 年期間出現風電上網難等問題，自治區(qū)發(fā)改委以及各大企業(yè)開始將目光聚集在風電場上網電價上，進行項目投資。2012－2013 年，隨著風電產業(yè)規(guī)模的不斷擴大，風電發(fā)展過程中的問題也充分暴露出來，風電并網和消納嚴重，風電送不出去。根據現實情況，自治區(qū)發(fā)改委在充分響應國家政策的號召下，通過風電技術標準體系建設，開始采取措施，大量投資分布式風電接入項目、風電配套送出項目，加快優(yōu)勢資源轉化，保證電力有效外送。2014－2107 年期間，由于國家發(fā)改委在全國范圍內推進溫室氣體自愿減排交易，新疆為積極響應國家政策，通過對發(fā)展清潔能源的財稅支持，提出溫室氣體自愿減排、清潔供暖等項目，替代等量的火力發(fā)電。這些項目對于改善民生、保護環(huán)境、推動“電化新疆”工程、促進新能源消納，具有十分積極的示范效應。

在新疆風電產業(yè)對外投資中，金風科技是新疆風電產業(yè)對外投資的重要主體。目前，金風科技對外投資主要分布在一些大洲。并且與“一帶一路”沿線國家進行了風電場建設、公司并購等對外投資。總體而言，新疆風電項目投資國內占主導，且投資規(guī)模大、范圍廣、投資主體多。而相比于國內，國外目前的投資主要依賴金風科技風電企業(yè)，且投資類型較單一，處于發(fā)展起步階段，投資對象主要是處于“一帶一路”的沿線國家。針對目前存在的問題，風電主體應該不斷加快自治區(qū)優(yōu)勢企業(yè)“走出去”步伐，提升企業(yè)能力，促進自治區(qū)對外開放水平和實現新疆“創(chuàng)新驅動發(fā)展”，實現社會穩(wěn)定和長治久安。

通過分析新疆風電產業(yè)發(fā)展現狀，不難發(fā)現新疆風電產業(yè)在發(fā)展過程中依然存在阻礙新疆風電產業(yè)發(fā)展的障礙因素，從現狀分析來看，其一為九大風區(qū)風能資源分布不均，新疆特殊的地理環(huán)境，造就了新疆九大風電場的形成，但位于南疆地區(qū)的風電場由于人力、財力、物力資源的集聚程度較低，導致南疆地區(qū)在風能資源的開發(fā)利用過程中缺乏大量的人員供給、再加上資金短缺，自然條件惡劣等情況，嚴重制約了南疆地區(qū)風電產業(yè)的發(fā)展，從而不利于新疆風電產業(yè)的整體發(fā)展。其二為風電市場培育能力較弱，近年來政府出臺了一系列政策支持新疆風電產業(yè)的發(fā)展，但對于風電場審批管理和定價政策支持力度不夠，導致電力市場規(guī)模較小，風電裝機容量發(fā)展步伐緩慢，風電市場培育難度增大。其三為企業(yè)自身能力有待提高，由于企業(yè)過度依賴政府政策扶持，沒有充分發(fā)揮自身主觀能動性，導致中小型企業(yè)發(fā)展步伐緩慢。而目前新疆風電產業(yè)對外出口主要依賴金風科技等大型風電企業(yè)擴展海外市場，投資類型單一、規(guī)模較小不利于新疆風電產業(yè)走出去發(fā)展步伐，所以各大企業(yè)必須同時提升企業(yè)能力，才能促進自治區(qū)對外開放水平。

3 新疆風電政策發(fā)展現狀

風電作為重要的清潔能源，其發(fā)展備受各國政府的關注，我國從國家層面和自治區(qū)層面出臺相關政策，支持風電產業(yè)的發(fā)展。包括產業(yè)規(guī)劃和標準、上網電價政策、環(huán)境政策等，為風電產業(yè)發(fā)展營造了一個良好的政策環(huán)境。對新疆風電產業(yè)政策發(fā)展現狀的研究，主要從影響風電產業(yè)政策制定的制度環(huán)境這一因素進行分析，新疆風電產業(yè)制度環(huán)境主要指由新疆當地政府制定和實施的相關政策法規(guī)和產業(yè)戰(zhàn)略構成。本文基于創(chuàng)新系統功能視角，按照時間順序，對新疆風電產業(yè)發(fā)展過程中的重點政策進行了收集和整理，并對政策名稱、政策主體以及政策目標進行分類。其中政策目標主要根據系統的8 大功能進行分類，這些政策共同構成了新疆風電產業(yè)發(fā)展的制度環(huán)境，因收集政策較多，表的具體內容以附件形式保存。接下來將對新疆風電政策體系構成中的新疆風電政策目標、風電政策主體、風電政策發(fā)展強度進行具體分析。

3.1 風電政策目標

從系統功能視角對新疆風電產業(yè)政策目標進行分析，研究發(fā)現，產業(yè)在發(fā)展過程中會遇到風電開發(fā)項目回報率低、投資成本高，市場機制很難有效完成產業(yè)內資源的優(yōu)化配置，政府政策手段對創(chuàng)新系統內各行為主體活動進行引導是新疆風電產業(yè)發(fā)展的必然階段。由于新疆風電產業(yè)屬于新興產業(yè)，產業(yè)在發(fā)展過程中有許多不確定因素，制定風電產業(yè)政策的主要目的是為了減少風電產業(yè)中的不確定因素，為新疆風電產業(yè)創(chuàng)造良好的制度環(huán)境，具體表現在以下8 個方面。

（1）風電知識的開發(fā)和應用。這一功能體現在研發(fā)活動是創(chuàng)造知識的先決條件，學習機制是整個創(chuàng)新過程的關鍵。能夠實現這一目標的政策工具主要包括風電場生產運行政策、風電設備工程化政策、風電技術改造和升級政策、風電并網電價政策等。

（2）產業(yè)發(fā)展合法性建設。這一功能體現在社會對新產品的接納及其與相關制度的協調程度。能夠實現這一目標的政策工具主要包括政府規(guī)劃政策、風能宣傳政策、財稅補貼政策等。

（3）資源流動。這一功能體現物質資本、人力資本以及互補性資產在內的資源流動情況。能夠實現這一目標的政策工具主要包括人力資源開發(fā)政策、公共服務體系建設政策、互補性資產流動政策等。

（4）風電市場的培育。這一功能體現的是，對產業(yè)創(chuàng)新系統而言，新產品通常難以與已經出現的產品競爭，其市場可能不存在或非常有限。能夠實現這一目標的政策工具主要包括風電場審批管理政策、風電定價政策、政府采購政策、風險資本投資政策等。

（5）風電技術的擴散。這一功能體現的是風電技術創(chuàng)新系統當前知識庫的深度和廣度，以及它是如何隨時間發(fā)生改變的。能夠實現這一目標的政策工具主要包括與風電產業(yè)相關的技術創(chuàng)新政策、風電銷售電價政策、技術創(chuàng)新示范政策等。

（6）風電消納。這一功能體現在風電場開發(fā)的電力在日常生活或工業(yè)活動中的應用。能夠實現這一目標的政策工具主要包括與風電產業(yè)相關的風電并網政策、風電消納政策、風電場棄風限電政策等。

（7）企業(yè)能力提升。這一功能體現在新疆風機企業(yè)、零部件企業(yè)、和風電場建設運營企業(yè)研發(fā)能力不斷提高，企業(yè)規(guī)模不斷擴大，競爭力不斷加強。能夠實現這一目標的政策工具主要包括稅收政策、風電項目建設政策、企業(yè)發(fā)展規(guī)劃政策、 企業(yè)研發(fā)投入政策等。

（8）正向外部性創(chuàng)造。這一功能體現在新疆風電產業(yè)在發(fā)展過程中帶來的正向經濟外部性。能夠實現這一目標的政策工具主要包括節(jié)能減排政策、清潔能源供暖政策、與風電相關的就業(yè)政策等。

圖2 為新疆風電產業(yè)政策目標，通過對新疆風電政策的目標進行分析，發(fā)現風電政策在發(fā)展過程中更加關注風電市場的培育和產業(yè)發(fā)展合法性建設，同時注重企業(yè)能力提升、風電技術的擴散和風電消納問題，但對于資源的流動、風電知識的開發(fā)和應用以及正向外部性創(chuàng)造方面的政策目前相對欠缺，未來對新疆風電產業(yè)政策的發(fā)展需要進一步關注資源的流動情況，如人力資源、財力資源以及互補性資產的流動情況。同時應響應國家號召加大力度推廣清潔能源供暖，促進正向外部性創(chuàng)造。不斷加強政府與企業(yè)高校和科研機構之間的聯系，促進風電知識的開發(fā)和應用。使得產業(yè)創(chuàng)新系統的8 大功能都能全面發(fā)展，從而發(fā)揮系統的最大功能，促進新疆風電產業(yè)全面協調可持續(xù)發(fā)展。

圖2 新疆針對不同目標的風電產業(yè)政策數量

3.2 風電政策主體

從新疆風電產業(yè)政策收集的實際情況來看，與新疆風電產業(yè)政策制定相關的主體主要包括新疆維吾爾自治區(qū)發(fā)改委、自治區(qū)生態(tài)環(huán)境廳、國家能源局新疆能監(jiān)辦、新疆維吾爾自治區(qū)工業(yè)和信息化部、新疆維吾爾自治區(qū)稅務局、新疆科技廳、自治區(qū)人民政府、自治區(qū)經濟和信息化委員會、自治區(qū)水利廳、商務廳、自治區(qū)紀委、自治區(qū)財政廳等。這些政府部門負責制定自治區(qū)層面的利于風電知識的開發(fā)和應用、風電產業(yè)發(fā)展合法性建設、風電市場培育、風電企業(yè)能力提升、資源的流動、風電消納、風電知識和技術的擴散、經濟外部性的一系列政策。

從本文分析的67 項風電政策制定的主體來看，參與新疆風電產業(yè)政策制定的主體包括12 個部門，如圖3。從風電政策主體參與數量上來看，新疆風電產業(yè)政策制定的主要部門是新疆維吾爾自治區(qū)發(fā)改委，其次是自治區(qū)人民政府，對新疆風電政策制定具有關鍵性影響。

圖3 新疆風電產業(yè)政策制定部門及參與制定的政策數量

從風電政策主體分析內容來看，新疆維吾爾自治區(qū)發(fā)改委在新疆風電產業(yè)發(fā)展過程當中制定的政策影響范圍寬泛、內容豐富。主要包括針對新疆維吾爾自治區(qū)風電運行情況制定的相關政策、對全疆各類主體用電價格的規(guī)定、一系列能源發(fā)展規(guī)劃、風電項目建設的通知等制定相應政策。這類政策的出臺主要是，為解決產業(yè)鏈上具體環(huán)節(jié)內的問題，以及改善特定環(huán)節(jié)之間的關系而推出的政策。政策制定過程涉及較多的利益主體。自治區(qū)生態(tài)環(huán)境廳出臺的政策主要針對清潔能源發(fā)電所征收的環(huán)境保護稅核定管理辦法做出具體規(guī)定。新疆能監(jiān)辦出臺的政策主要針對新疆區(qū)域并網發(fā)電和風電棄風現象的一系列考核規(guī)定，主要目的是為了監(jiān)測新疆風電產業(yè)發(fā)展過程中存在的問題，并通過政策手段對存在的問題及時做出調控。新疆維吾爾自治區(qū)工業(yè)和信息化部出臺的政策主要是為了鼓勵創(chuàng)建技術創(chuàng)新示范企業(yè)，并且對企業(yè)設備銷售進行有效管理。自治區(qū)稅務局出臺的政策主要目的是明確規(guī)范企業(yè)所得稅等稅收管理辦法，但目前自治區(qū)稅務局針對新疆風電產業(yè)出臺的稅收優(yōu)惠政策非常少。新疆科技廳出臺的政策主要是對風電產業(yè)發(fā)展過程中有突出貢獻的科技創(chuàng)新人員以及科技創(chuàng)新企業(yè)實施的暫行管理辦法。

自治區(qū)人民政府出臺的政策主要分為兩類，一類是以通知的形式出臺的政策，政策內容包括自治區(qū)安全生產目標管理辦法、公共資源開發(fā)建設項目公開招標選定項目業(yè)主、促進進出口穩(wěn)定增長措施、加快推進電氣化新疆工作方案等；另一類為政策實施意見，包括深化能源領域基礎設施投融資體制、擴大新能源消納促、保持自治區(qū)低電價優(yōu)勢試行、自治區(qū)電力設施保護辦法等。自治區(qū)經濟和信息化委員會出臺的政策主要針對產業(yè)發(fā)展過程中的一系列價格機制做出合理規(guī)定，包括對自治區(qū)供暖價格、固定資產投資項目等做出的規(guī)定。自治區(qū)商務廳出臺的政策主要包括對再生資源回收行業(yè)轉型升級以及自治區(qū)流通領域市場監(jiān)管公共服務體系建設等的規(guī)定。自治區(qū)財政廳出臺的政策主要是針對新疆風電產業(yè)電力建設過程中基礎設施項目貸款財政貼息資金的一系列管理辦法。自治區(qū)發(fā)展計劃委員出臺的政策主要包括明確無線電設備檢測收費政策。

3.3 風電政策強度分析

從風電政策強度來看，本文收集了從2010—2019 年以來新疆風電產業(yè)發(fā)展的最新政策，接下來將從風電產業(yè)系統功能視角，按時間順序對新疆風電產業(yè)政策發(fā)展過程進行系統分析。從時間分布來看，如圖4 所示。

圖4 新疆風電產業(yè)政策發(fā)展強度分析

通過觀察圖4 不難發(fā)現，新疆風電政策從2010年到2019 年期間，政策發(fā)展趨勢大致呈現出逐年遞增現象，從政策出臺的內容來看，風電政策內容也逐漸豐富。接下來將通過分析每一年政策頒布的主要內容對新疆風電政策的發(fā)展過程進行詳細闡述。2010 年共出臺1 項政策，主要為中西部等地區(qū)國家級經濟技術開發(fā)區(qū)基礎設施項目貸款財政貼息資金管理辦法，風電系統的功能活動主要是利用國內外貸款進行風電場小規(guī)模探索運營，即風電知識的開發(fā)和應用。隨著示范風電場的成功運營，2011 年政府共出臺4 項政策，包括電力設施保護及無線電收費政策、產業(yè)投資及市場監(jiān)管服務政策。這一時期風電系統的功能活動主要是對風電產業(yè)發(fā)展的合法性進行規(guī)范管理，并且關注風電市場的培育。2012年政府共出臺4 項風電政策，包括招商引資政策規(guī)定、風電設備銷售管理規(guī)定、配電政策補貼規(guī)定等。這一時期風電系統的功能活動主要是通過稅收優(yōu)惠政策不斷提高企業(yè)創(chuàng)新能力。2013 年共出臺4 項政策，包括風電上網審批管理制度、鼓勵風電技術創(chuàng)新、風電上網低電價政策實施等。這一時期風電系統的功能活動主要是通過具體管理規(guī)定，通過風電技術的擴散，使風電上網電價控制在合理的水平下，通過風電審批制度，加強對風電設備的規(guī)模化生產和應用。2014 年共出臺3 項風電政策，包括新疆重點用能企業(yè)和電力行業(yè)技術監(jiān)管的規(guī)定。這一時期風電系統的功能活動主要是對市場化運作進行監(jiān)督管理，保證風電企業(yè)通過技術進步，促進企業(yè)能力提升，促進風電市場的規(guī)范化發(fā)展。2015 年共出臺6 項政策，這一年的政策除了關注電力行業(yè)的發(fā)展，更將重點放在了清潔能源方面，如水電新農村電氣化、水電代燃料等。這一時期風電系統的功能活動主要是風電政策的正向外部性創(chuàng)造。2016 年共出臺10 項政策，政策為主要推動電氣化新疆、促進進出口穩(wěn)定增長相關意見、擴大新能源消納，促進新能源發(fā)展的實施意見等。這一時期風電系統的功能活動主要為風電消納和正向外部性經濟。2017 年-2019年共出臺35 項風電政策，包括了前幾年風電政策的所有內容，重點關注棄風棄電政策、風電供暖政策、稅收優(yōu)惠政策、科技進步獎勵政策等。這一時期風電系統的功能活動主要為風電知識的開發(fā)和應用、產業(yè)發(fā)展合法性建設、資源流動、風電技術的擴散、風電市場的培育、風電消納和正向外部性經濟。

4 新疆風電政策對產業(yè)發(fā)展影響及關系分析

基于系統功能視角對新疆風電政策主體和政策目標進行分析，可以看出，風電政策主體在產業(yè)發(fā)展過程中，多種政策推動了風電設備國產化、風電場的規(guī)劃建設和運營等。截至2019 年，新疆風電產業(yè)已經建立了比較完善的政策體系，在風電產業(yè)發(fā)展的各個環(huán)節(jié)，都有相應政策法規(guī)支撐行為主體的功能活動，為新疆風電產業(yè)的發(fā)展提供了良好的制度環(huán)境。然而，在新疆風電產業(yè)政策制定和實施過程中仍然存在一些問題，影響新疆自主創(chuàng)新能力和產業(yè)持續(xù)發(fā)展，主要表現在以下方面：

4.1 政策缺乏長期規(guī)劃，政策制定時效性弱影響產業(yè)發(fā)展

從風電政策發(fā)展強度來看，由于風電產業(yè)發(fā)展是一個系統工程，產業(yè)在發(fā)展過程中需要同時關注風電知識的開發(fā)和應用、風電產業(yè)發(fā)展合法性建設等多個問題，才能促進產業(yè)協調發(fā)展。但是從新疆風電政策發(fā)展過程來看，由于產業(yè)發(fā)展具有一定的階段性，風電政策的發(fā)展也具有階段性特征，在政策發(fā)展的初期階段，由于缺乏長期規(guī)劃，使得政策制定在內容上不夠全面，數量較少，導致產業(yè)發(fā)展步伐緩慢。隨著風電產業(yè)的不斷發(fā)展，產業(yè)在發(fā)展過程中的問題也充分暴露了出來，這時政府又出臺了一系列政策支持風電產業(yè)的發(fā)展，但是未能及時避免風電產業(yè)發(fā)展過程中出現的問題，政策制定缺乏時效性。

4.2 政策制定主體缺乏溝通，部分法規(guī)存在漏洞影響產業(yè)發(fā)展

從風電政策制定的主體來看，因政策制定出自多個部門，而不同部門對風電產業(yè)的發(fā)展目標與發(fā)展方向存在一定的差異性，且缺乏交流與溝通，導致風電政策在實現系統功能目標時，在不同環(huán)節(jié)的政策制定中存在脫節(jié)現象，造成風電“棄風”限電、風電設備產能過剩等問題。同時，各部門在一些具體政策的實施過程中也暴露了許多問題，以《可再生能源法》為例，能源法的出臺，為產業(yè)發(fā)展提供了法律保障。但是由于一些條款欠缺全面考慮，核心條款用詞含糊，對風電產業(yè)相關主體的責任和權限界定不夠清楚，造成風電場建設規(guī)模的盲目擴大，電網企業(yè)的并網負擔加重，資源浪費現象突出。

4.3 政策目標不夠明確，政策數量分布不均影響產業(yè)發(fā)展

從風電政策目標來看，由于新疆風電產業(yè)屬于新興產業(yè)，產業(yè)在發(fā)展過程中存在許多不確定因素，風電政策的主要目的是減少或消除風電產業(yè)發(fā)展過程中的不確定因素，但是當前風電政策的目標不夠明確，導致系統在實現功能的過程中，在資源的流動、風電知識的開發(fā)和應用以及正向外部性經濟方面，出臺的政策數量太少，風電產業(yè)發(fā)展不均衡。政策工具沒有有效調動更多資源，參與風電科學與技術的研究當中，很難使企業(yè)對風電產業(yè)發(fā)展的方向做出準備判斷，不利于產業(yè)的長遠發(fā)展。

5 研究結論

本文基于系統功能視角對新疆風電產業(yè)及政策發(fā)展現狀進行分析，發(fā)現目前新疆風電產業(yè)在發(fā)展過程中存在風能資源分布不均、風電市場培育能力較弱、企業(yè)自身能力有待提高、風電自身消納能力較弱等阻礙新疆風電產業(yè)發(fā)展的障礙因素。在對新疆風電政策發(fā)展強度、風電政策主體和政策目標現狀進行分析時發(fā)現，政策缺乏長期規(guī)劃，政策制定時效性弱；政策制定主體缺乏溝通，部分法規(guī)存在漏洞；政策目標不夠明確，政策數量分布不均等問題。再具體分析產業(yè)發(fā)展與政策之間的關系時發(fā)現產業(yè)發(fā)展與政策之間存在相輔相成的關系。即在產業(yè)政策目標、行為主體、政策強度發(fā)生變化的情況下，風電產業(yè)內各行為主體需根據政策變化對產業(yè)創(chuàng)新內創(chuàng)新資源流動、風電市場培育、企業(yè)能力提升、風電市場消納能力等方面做出相應的調整，以適應當前政策的發(fā)展方向。反之，政策的制定必須服從和服務于新疆風電產業(yè)的發(fā)展，由于新疆風電產業(yè)的發(fā)展具有一定的階段性，政策的制定必須隨著產業(yè)的發(fā)展做出及時有效的調整，搜尋新的政策目標、增強政策制定的時效性，本文基于系統功能視角對風電產業(yè)與政策的研究較為基礎，未來可根據具體研究對象展開更為細致的研究。