我國國家層面國土空間規(guī)劃目標(biāo)與戰(zhàn)略的若干研究

鄭德高 陸容立 ZHENG Degao LU Rongli

2019年5月，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》（以下簡稱“《若干意見》”）頒布[1]，標(biāo)志著我國正式開展國土空間規(guī)劃體系建立工作，規(guī)劃體系按照層級內(nèi)容分為“五級三類”。其中，全國國土空間規(guī)劃是我國國土空間的頂層設(shè)計，是新時代全國國土空間保護(hù)與利用的總綱，其目標(biāo)框架將成為指導(dǎo)下位各層次國土空間規(guī)劃的技術(shù)依據(jù)，具有極其重要的意義，但是當(dāng)前在政府層面和學(xué)術(shù)領(lǐng)域尚未形成統(tǒng)一共識[2]。

本文通過比較研究美國、日本、德國等國家層面國土空間規(guī)劃編制的背景與核心目標(biāo)戰(zhàn)略，總結(jié)其實踐經(jīng)驗，結(jié)合當(dāng)前規(guī)劃的時代背景和核心挑戰(zhàn)，重點探討新時代我國國土空間規(guī)劃的目標(biāo)與戰(zhàn)略框架。

1 國家層面國土空間規(guī)劃的國際經(jīng)驗借鑒

1.1 “ 美國2050”: 經(jīng)濟(jì)維度優(yōu)先, 強(qiáng)調(diào)全球競爭力單元

2006年美國啟動《美國2050國家發(fā)展戰(zhàn)略》（以下簡稱“美國2050”）的編制，以應(yīng)對在新技術(shù)革命、地緣政治、人口和環(huán)境快速變革等時代背景下，美國在21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所面臨的來自全球競爭對手的威脅[3]。

“美國2050”鮮明地體現(xiàn)了競爭力導(dǎo)向的特點。基于美國長期以來在全球治理體系中所處的霸主地位以及其自由競爭的市場經(jīng)濟(jì)體制國情背景，規(guī)劃優(yōu)先關(guān)注經(jīng)濟(jì)發(fā)展維度，提出“發(fā)展具有全球競爭力的巨型城市區(qū)域（megaregions）”。核心目標(biāo)是為美國未來發(fā)展搭建一個促進(jìn)繁榮、增長和具有國際競爭力的國家框架，使國家各項投資能夠最大限度地助推美國的國際競爭力，并為所有社會成員謀求更多發(fā)展機(jī)會。美國社會更多強(qiáng)調(diào)市場經(jīng)濟(jì)和自由主義思想，在空間規(guī)劃中，強(qiáng)調(diào)鼓勵要素的自由流動和規(guī)模經(jīng)濟(jì)的重要性，因此規(guī)劃識別并劃定了“10大巨型城市區(qū)域”，范圍包括美國31%的縣城、26%的土地，聚集了全美74%的人口，且預(yù)計未來全國大部分的人口快速增長和更大份額的經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張將發(fā)生在這10個或更多的新興巨型城市區(qū)域內(nèi)（見圖1）。美國認(rèn)為巨型城市地區(qū)是全球競爭最重要的單元，并按照競爭力優(yōu)先的原則劃定這10個巨型城市地區(qū)。

圍繞發(fā)展巨型城市地區(qū)，規(guī)劃提出建立世界級綜合交通系統(tǒng)的重要性。同時提出保護(hù)自然景觀、為社會所有成員提供經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展機(jī)遇等綜合性發(fā)展目標(biāo)，但總體而言，規(guī)劃對巨型城市地區(qū)以外的生態(tài)型、鄉(xiāng)村型地區(qū)缺少具體實質(zhì)性的應(yīng)對策略，在促進(jìn)社會均衡穩(wěn)定與生態(tài)可持續(xù)發(fā)展等維度上關(guān)注度不足。

1.2 日本“七全綜”: 社會維度優(yōu)先, 應(yīng)對人口衰退與老齡化危機(jī)

2015年，日本編制完成了最新一輪的國土空間規(guī)劃，這是日本戰(zhàn)后第7次國土規(guī)劃（以下簡稱“七全綜”）。

一方面，“七全綜”的核心挑戰(zhàn)是應(yīng)對日本人口衰退及老齡化社會帶來的危機(jī)。據(jù)預(yù)測，2050年日本各地將相繼進(jìn)入老齡化高峰，人口急劇減少，面臨地域消失危機(jī)。日本社會將出現(xiàn)前所未有的40%的高老齡化率，60%以上現(xiàn)居住地的人口減少一半以上，必須有效應(yīng)對未來大城市看護(hù)設(shè)施不足、地方上設(shè)施有余的失衡狀況。因此，規(guī)劃更加關(guān)注社會維度，提出“緊湊型社會”的理念，將“促進(jìn)區(qū)域?qū)α鳌倍ㄎ粸橄乱粋€15年日本經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的新引擎，通過對社會資源的有效整合，維持高水平的公共服務(wù)供給[4]。

另一方面，“七全綜”體現(xiàn)了日本對長期以來東京一極獨大現(xiàn)象的反思。規(guī)劃在空間要素上強(qiáng)化廣域地區(qū)之間的協(xié)作，形成“對流促進(jìn)型”國土空間。通過聯(lián)合發(fā)展東京、大阪、名古屋3大都市圈，打造世界領(lǐng)先的戰(zhàn)略型國際城市，將東京企業(yè)向其他地區(qū)轉(zhuǎn)移，疏解東京過度集聚的功能。規(guī)劃同時提出，通過營造緊湊互聯(lián)的社區(qū)生活、6次產(chǎn)業(yè)化和旅游立國等策略來激發(fā)二、三線城市和農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展活力，促進(jìn)不同層級、不同區(qū)域間的人口對流（見圖2）。

日本是一個重視社會發(fā)展的國家，在德國提出工業(yè)4.0的同時，日本提出了社會5.0，強(qiáng)調(diào)以解決社會問題，尤其以人口老齡化為突破口，通過AI、智慧互聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)實現(xiàn)老齡人口所需要的智能醫(yī)療、AI家電、無人駕駛等領(lǐng)域的突破，同樣國土空間規(guī)劃也是以解決社會問題為突破口提出對流型社會的構(gòu)想，日本空間規(guī)劃最大的反思是在日本東京圈的集聚發(fā)展和分散發(fā)展問題上一直沒有明確的答案。

圖1 美國10大巨型發(fā)展地區(qū)Fig.1 10 megaregions of the United States of America

圖2 日本對流促進(jìn)型國土空間示意圖Fig.2 Diagram of Japan's convection-promoting land space

1.3 德國空間規(guī)劃: 均衡導(dǎo)向, 強(qiáng)調(diào)區(qū)域協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展

2006年，德國為應(yīng)對經(jīng)濟(jì)全球化、歐盟一體化、人口變化和日益增長的土地利用需求等挑戰(zhàn)，編制了《德國空間發(fā)展的理念與戰(zhàn)略》方案。

德國作為有悠久地方自治傳統(tǒng)的聯(lián)邦制國家，長期以來形成了“去中心化”的發(fā)展理念以及偏好小城鎮(zhèn)發(fā)展的文化基因。同時，德國憲法明確規(guī)定“德國應(yīng)追求區(qū)域的平衡發(fā)展和共同富裕”，從法律基礎(chǔ)和政治理念上進(jìn)一步強(qiáng)化追求區(qū)域均衡的發(fā)展導(dǎo)向[5]。

因此，規(guī)劃從全面綜合的視角提出“增長與創(chuàng)新、保障公共服務(wù)、保護(hù)資源與塑造文化景觀”3大戰(zhàn)略目標(biāo)，對城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村、生態(tài)型地區(qū)等空間要素采取均衡發(fā)展的策略，來推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)與可持續(xù)發(fā)展[6]。以增長與創(chuàng)新為目標(biāo)，規(guī)劃針對都市圈、都市圈外的動態(tài)增長極、農(nóng)業(yè)地區(qū)和老工業(yè)區(qū)等不同層次的空間提出差異化的發(fā)展政策。一是提升德國11個大都市圈的國際影響力；二是扶持都市圈外部的動態(tài)增長極，給予重點支持；三是提高農(nóng)村地區(qū)和老工業(yè)區(qū)的內(nèi)在發(fā)展水平，開拓發(fā)展前景并阻止地區(qū)衰退，保持區(qū)域穩(wěn)定發(fā)展（見圖3）。在保護(hù)資源與塑造文化景觀目標(biāo)中，提出創(chuàng)建一個跨區(qū)域開敞空間與自然資源網(wǎng)絡(luò)。

1.4 經(jīng)驗和啟示

美國、日本、德國的相關(guān)實踐經(jīng)驗表明，國家層面國土空間規(guī)劃沒有固定和統(tǒng)一的模式，但總體上呈現(xiàn)出兩個基本規(guī)律。

首先，規(guī)劃目標(biāo)與戰(zhàn)略的出發(fā)點主要圍繞兩條主線展開（見圖4）。一是以經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、社會3個發(fā)展維度作為基本出發(fā)點。其中，經(jīng)濟(jì)維度重點關(guān)注在全球化背景下國際競爭力的提升；生態(tài)維度重點關(guān)注“生態(tài)+”和“+生態(tài)”，一方面強(qiáng)調(diào)自然生態(tài)空間保護(hù)與可持續(xù)發(fā)展，另一方面促進(jìn)生態(tài)空間保護(hù)與休閑旅游功能發(fā)展的結(jié)合；社會維度重點關(guān)注區(qū)域公平發(fā)展和國民服務(wù)保障，最終實現(xiàn)國土共同發(fā)展和國民共同富裕。二是關(guān)注城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村、生態(tài)地區(qū)3類空間要素。其中，城鎮(zhèn)地區(qū)強(qiáng)調(diào)巨型城市區(qū)域、都市圈等競爭力單元的培育；鄉(xiāng)村地區(qū)重點關(guān)注多樣化與高效發(fā)展；生態(tài)地區(qū)重點關(guān)注國家生態(tài)文化景觀框架的構(gòu)建。

其次，根據(jù)各國在一定時期內(nèi)所處的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展背景，規(guī)劃會在發(fā)展三維度和空間三要素兩條主線中進(jìn)行排序，找到各自的平衡。例如“美國2050”是典型的經(jīng)濟(jì)維度優(yōu)先、競爭力導(dǎo)向的規(guī)劃；日本“七全綜”更加關(guān)注人口衰退與老齡化危機(jī)的社會問題，促進(jìn)社會流動與均衡發(fā)展；德國空間規(guī)劃價值導(dǎo)向更加均衡，兼顧區(qū)域均衡與可持續(xù)發(fā)展（見表1）。

圖3 德國增長與創(chuàng)新、保護(hù)資源與塑造文化景觀空間布局示意圖Fig.3 Diagram of Germany's growth and innovation, resource protection and cultural landscape creation

圖4 國家層面國土空間規(guī)劃的兩條主線模型Fig.4 Two main models of China's national territory spatial planning

表1 國外國土空間規(guī)劃的編制背景與目標(biāo)戰(zhàn)略Tab.1 Background, target and strategies of national territory spatial planning in other countries

2 全國國土空間規(guī)劃面臨的時代背景

2.1 生態(tài)文明時代的新理念

黨的十八大報告提出走向社會主義生態(tài)文明新時代，建設(shè)美麗中國的戰(zhàn)略構(gòu)想。黨的十九大報告進(jìn)一步明確生態(tài)文明體制改革的總體要求，提出“一先兩高”的新理念，實現(xiàn)生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會3個方面的有機(jī)統(tǒng)一。

一是生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展。國土空間發(fā)展要不斷加大生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)力度，同時也要實現(xiàn)生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有機(jī)統(tǒng)一，既要不斷創(chuàng)造更多物質(zhì)和精神財富，也要提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品。

二是高質(zhì)量發(fā)展、高品質(zhì)生活。在經(jīng)濟(jì)維度上，通過強(qiáng)化國土空間資源的統(tǒng)籌配置與管控，推動我國從依靠低成本要素投入的傳統(tǒng)發(fā)展模式向創(chuàng)新驅(qū)動的高質(zhì)量發(fā)展模式轉(zhuǎn)變；在社會維度上，要著力提高人民幸福感，不斷促進(jìn)人的全面發(fā)展、全體人民共同富裕。

“一先兩高”是當(dāng)前我國國土空間規(guī)劃的總體方針，即經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展、社會的高品質(zhì)生活、環(huán)境的生態(tài)優(yōu)先。這一點與美國、日本等國家強(qiáng)調(diào)某一個維度單向突進(jìn)的發(fā)展思路有著明顯的差異。這也反映了筆者上文中總結(jié)的要尋求在經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)方面實現(xiàn)3個目標(biāo)維度的統(tǒng)一，以及城鎮(zhèn)空間、鄉(xiāng)村空間、生態(tài)空間3類空間要素的平衡發(fā)展。

2.2 我國國土空間規(guī)劃改革的新要求

根據(jù)《若干意見》要求，國土空間規(guī)劃要實現(xiàn)主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃多規(guī)合一。這意味著國土空間規(guī)劃應(yīng)當(dāng)完整承接過去各類空間規(guī)劃各自所發(fā)揮的作用。

全國國土規(guī)劃、全國主體功能區(qū)規(guī)劃和全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃是我國國家層面指導(dǎo)國土空間發(fā)展的3項核心的綜合性、戰(zhàn)略性空間規(guī)劃，在支撐城鎮(zhèn)化快速發(fā)展、促進(jìn)國土空間利用與保護(hù)等方面發(fā)揮了積極作用。但是結(jié)合各行政主管部門的事權(quán)特點，3項規(guī)劃在目標(biāo)和戰(zhàn)略表述上各自有所側(cè)重，發(fā)揮著不同的作用，分別強(qiáng)調(diào)空間要素的底線約束、國土空間頂層設(shè)計以及城鎮(zhèn)空間統(tǒng)籌布局。

因此，全國國土空間規(guī)劃要綜合3項空間規(guī)劃所發(fā)揮的作用，實現(xiàn)全域統(tǒng)籌、長遠(yuǎn)價值觀的戰(zhàn)略引領(lǐng)和底線約束管控的統(tǒng)一結(jié)合。

（1） 全國國土規(guī)劃：強(qiáng)調(diào)空間要素底線約束，發(fā)展維度比較單一

2017年國務(wù)院發(fā)布的《全國國土規(guī)劃綱要（2016—2030年）》，總體目標(biāo)是加快構(gòu)建安全、和諧、開放、協(xié)調(diào)、富有競爭力和可持續(xù)發(fā)展的美麗國土。規(guī)劃提出到2030年，全國耕地保有量、用水總量、國土開發(fā)強(qiáng)度、全國7大重點流域水質(zhì)優(yōu)良比例和重要江河湖泊水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率等5項約束性指標(biāo)，以及森林覆蓋率、草原綜合植被蓋度、濕地面積等6項預(yù)期性指標(biāo)，強(qiáng)化國土空間開發(fā)上限和國土空間保護(hù)底線約束（見表2）。

全國國土規(guī)劃通過指標(biāo)管控，強(qiáng)化空間要素的底線約束，有效保護(hù)與利用耕地、建設(shè)用地等各類空間資源要素，對建立完善國土空間用途管制體系發(fā)揮了重要作用。但是規(guī)劃更多基于國土空間特定自然資源要素的稀缺性，強(qiáng)調(diào)生態(tài)環(huán)境與自然資源保護(hù)的視角，只突出了對生態(tài)環(huán)境、基本農(nóng)田保護(hù)方面的“有效”管理，對經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會公平等維度的關(guān)注度嚴(yán)重不足。

（2） 全國主體功能區(qū)規(guī)劃：強(qiáng)調(diào)國土空間頂層設(shè)計，空間要素欠缺細(xì)化管控措施

2010年國務(wù)院發(fā)布的《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，總體目標(biāo)是構(gòu)建高效、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的國土空間開發(fā)格局。規(guī)劃依據(jù)開發(fā)方式，謀劃優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)4類主體功能區(qū)布局，并以此為基礎(chǔ)構(gòu)建3大戰(zhàn)略空間格局，分別是“兩橫三縱”為主體的城市化戰(zhàn)略格局、“七區(qū)二十三帶”為主體的農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略格局以及“兩屏三帶”為主體的生態(tài)安全戰(zhàn)略格局（見圖5）。

《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》主要以行政區(qū)劃為單元，根據(jù)不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿Γ瑢量臻g進(jìn)行4類分區(qū)。通過差異化的政策投放，引導(dǎo)不同的國土開發(fā)模式，對統(tǒng)籌謀劃全國國土空間布局發(fā)揮重要的指導(dǎo)作用。主體功能區(qū)規(guī)劃目標(biāo)是建立在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的協(xié)調(diào)發(fā)展格局，但由于規(guī)劃對各類空間要素缺乏具體的管控指引措施，在下位規(guī)劃層面難以落實具體的空間管制要求，操作性不強(qiáng)[7]。

（3） 全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃：強(qiáng)調(diào)城鎮(zhèn)空間布局引領(lǐng)，鄉(xiāng)村地區(qū)缺少關(guān)注

《全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃（2016—2035年）（草案）》由住建部牽頭，于2015年啟動編制。規(guī)劃基于新型城鎮(zhèn)化背景，著力解決“人從哪里來，人往哪里去；城在哪里建，城該怎么建”的問題。

規(guī)劃提出3大目標(biāo)戰(zhàn)略。一是推動形成全面開放的城鎮(zhèn)空間新格局，貫徹落實“一帶一路”倡議等國家空間戰(zhàn)略，推進(jìn)國土空間格局由內(nèi)向外、由東向西的開放，同時兼顧海陸統(tǒng)籌、邊疆鞏固的新時代要求，構(gòu)建多中心、網(wǎng)絡(luò)化、開放式的城鎮(zhèn)空間新格局（見圖6）。二是締造和諧宜居的美麗中國，構(gòu)建國家特色發(fā)展框架，創(chuàng)新城鎮(zhèn)非密集地區(qū)的發(fā)展路徑。三是推進(jìn)以人民為中心的新型城鎮(zhèn)化，合理引導(dǎo)人口流動，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，促進(jìn)約1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)，引導(dǎo)約1億人在中西部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化。

新一版全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃延續(xù)2006版規(guī)劃的特點[8]，強(qiáng)調(diào)以城鎮(zhèn)空間布局引領(lǐng)國土空間發(fā)展，對城鎮(zhèn)發(fā)展布局具有比較強(qiáng)的指導(dǎo)意義。同時，新一版全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃試圖走出城鎮(zhèn)發(fā)展單一導(dǎo)向思維，更加關(guān)注鄉(xiāng)村地區(qū)和生態(tài)地區(qū)的發(fā)展和人的城鎮(zhèn)化，提出構(gòu)建魅力特色區(qū)體系來平衡國土空間格局。但限于部門的管理職能，以及難以層層向下傳導(dǎo)的機(jī)制，2006版和2016版全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃都沒有形成最后的法定成果（見表3）。

表2 《全國國土規(guī)劃綱要》主要指標(biāo)表（2030年）Tab.2 Main indicators of National Territorial Spatial Plan Outline for 2030

3 全國國土空間規(guī)劃應(yīng)對的核心挑戰(zhàn)

從國內(nèi)外經(jīng)驗來看，任何一個國家的空間規(guī)劃，都是從問題導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向、行動導(dǎo)向出發(fā)的，目標(biāo)也是基于問題提出的，因此認(rèn)識我國當(dāng)前國家層面國土空間存在的核心問題非常重要。

黨的十九大報告指出我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。基于這一重大論斷，以及生態(tài)文明時代的新發(fā)展要求，筆者認(rèn)為當(dāng)前全國國土空間規(guī)劃迫切需要應(yīng)對不平衡、不充分與不綠色3大核心挑戰(zhàn)。

圖5 城市化戰(zhàn)略格局、農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略格局、生態(tài)安全戰(zhàn)略格局示意圖Fig.5 Diagram of urbanization strategic pattern, agricultural strategic pattern, and ecological security strategic pattern

圖6 全面開放的城鎮(zhèn)空間格局示意圖Fig.6 Diagram of all-round opening up pattern of urban system

表3 《全國國土規(guī)劃綱要》《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》《全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃》特點比較Tab.3 Comparison of National Territorial Spatial Plan Outline, National Plan for Developing Functional Zones and National Urban System Plan

3.1 不平衡的挑戰(zhàn): 區(qū)域與城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡

（1）區(qū)域發(fā)展不平衡

2009年世界銀行發(fā)表了《重塑世界經(jīng)濟(jì)地理》的報告[9]，指出：世界經(jīng)濟(jì)地理越來越呈現(xiàn)出不平衡的狀態(tài)，人口和生產(chǎn)活動不斷向特定的地區(qū)集聚，如城市地區(qū)、沿海地區(qū)和對外聯(lián)系緊密地區(qū)，逐漸形成經(jīng)濟(jì)人口密集的發(fā)達(dá)地區(qū)。不平衡增長是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一種基本規(guī)律，但同時可以看到，在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展最突出的國家，各地的生活水平并沒有出現(xiàn)太大的差距，反而逐漸趨同，即不平衡發(fā)展與和諧平衡發(fā)展相輔相成，彼此并不沖突[10]（見圖7）。

受自然地理與發(fā)展條件的影響，我國長期存在發(fā)展不平衡的問題。東西差距顯著，“胡煥庸線”決定人口分布的基本格局。全國94%的人口總量、95%的城鎮(zhèn)人口總量分布在“胡煥庸線”以東地區(qū)（見圖8）。但從國土安全視角來看，“胡煥庸線”以西的國境線占比近80%，對推動形成國家全方位開放格局同樣具備極高的戰(zhàn)略價值。

此外，區(qū)域人口比重與經(jīng)濟(jì)比重的匹配程度不高。東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)比重普遍高于人口比重，中西部地區(qū)人口比重高于經(jīng)濟(jì)比重，東北地區(qū)人口、經(jīng)濟(jì)基本平衡但規(guī)模較小（見圖9）。

（2）城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡

我國城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡已成為制約經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)發(fā)展的重要因素。近年來，城鄉(xiāng)居民收入水平大幅提高，城鄉(xiāng)居民收入比有所降低，由3.3降至2.9（見圖10），但仍遠(yuǎn)高于美國、日本等發(fā)達(dá)國家，城鄉(xiāng)差距依然明顯。同時，受按照行政等級配置資源影響，縣城與鎮(zhèn)村普遍存在教育、醫(yī)療等基本公共服務(wù)設(shè)施與基礎(chǔ)設(shè)施配置不足、環(huán)境治理困難等問題，城鄉(xiāng)一體化與基本公共服務(wù)均等化亟待加強(qiáng)。

3.2 不充分的挑戰(zhàn): 美好生活的空間供給不充分

隨著我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)的高速增長，中產(chǎn)階層正在快速崛起。據(jù)預(yù)測，至2022年，我國將有超過6億的中產(chǎn)階層群體[11]。隨著收入與資產(chǎn)的增加，人群的城鎮(zhèn)化需求和消費方式隨之改變，從解決就業(yè)、保障子女教育、滿足家庭安置到趨向生活品質(zhì)的提高、追求個人價值的實現(xiàn)。因此，國土空間亟需提供多樣化、特色化的城鎮(zhèn)空間，以及更多優(yōu)質(zhì)的自然生態(tài)與人文魅力空間，滿足中產(chǎn)階級人群的休閑、消費、體驗等需求[12]（見圖11）。

圖7 國家先進(jìn)地區(qū)和落后地區(qū)的收入先分化后趨同F(xiàn)ig.7 The trends of income disparity in different countries

圖8 全國人口密度分布示意圖Fig.8 Diagram of national population density distribution

圖9 2018年各省常住人口、經(jīng)濟(jì)總量占全國的比重Fig.9 Proportion of permanent population and economy of each province in 2018

圖10 我國歷年城鄉(xiāng)收入差距Fig.10 Urban-rural income gap over the years

3.3 不綠色的挑戰(zhàn): 生態(tài)資源環(huán)境的約束不斷收緊

隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程的加快，城鎮(zhèn)發(fā)展受到的資源環(huán)境約束更加緊迫，生態(tài)整體惡化態(tài)勢尚未得到根本遏制。一是受自然地理條件制約，全國約1/3的國土屬超高海拔、嚴(yán)重荒漠化的人居不適宜地區(qū)。二是土地資源短缺，建設(shè)粗放，可利用后備適宜建設(shè)用地面積僅為28萬km2，約占陸地國土面積的2.99%①數(shù)據(jù)來源于《全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃（2016—2030年）（草案）》中國資源環(huán)境承載狀態(tài)評估與城鎮(zhèn)體系優(yōu)化布局研究專題，由中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所預(yù)測。。三是水安全形勢嚴(yán)峻，有2/3的城市存在不同程度缺水的狀況，其中114個城市嚴(yán)重缺水，北方地區(qū)主要面臨水源性缺水問題，南方地區(qū)主要面臨水質(zhì)性缺水問題。四是環(huán)境污染嚴(yán)重，環(huán)境風(fēng)險不斷累積，城市空氣質(zhì)量普遍超標(biāo)，華北、中原、華南、華東等區(qū)域型灰霾、重污染天氣頻發(fā)；水污染問題嚴(yán)重，黑臭水體嚴(yán)重影響人民的生產(chǎn)生活。

4 對全國國土空間規(guī)劃目標(biāo)與戰(zhàn)略的建議

基于生態(tài)文明的時代背景與當(dāng)前面臨的3項核心挑戰(zhàn)，綜合考慮生態(tài)安全與特色魅力、競爭力與平衡發(fā)展、社會公平與包容共享等3個發(fā)展維度，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)生態(tài)、城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村3類空間要素，筆者嘗試提出當(dāng)前全國國土空間規(guī)劃的5個戰(zhàn)略方向與目標(biāo)。

4.1 安全且具有韌性的生態(tài)格局

落實生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展理念，強(qiáng)化國土空間規(guī)劃對生態(tài)格局的管控作用，提升生態(tài)系統(tǒng)韌性，增加對極端氣候、自然災(zāi)害等生態(tài)風(fēng)險的應(yīng)對能力與災(zāi)后恢復(fù)能力。

構(gòu)建國家生態(tài)屏障骨架。統(tǒng)籌海洋生態(tài)保護(hù)與開發(fā)利用，深化全國主體功能區(qū)規(guī)劃提出的“兩屏三帶”生態(tài)安全格局，自上而下在省級空間規(guī)劃中深化重要生態(tài)空間結(jié)構(gòu)。

統(tǒng)籌區(qū)域性生態(tài)單元治理。尤其要關(guān)注長江、黃河等以流域為單位的生態(tài)保護(hù)及綜合治理，以整體性和系統(tǒng)性原則，實施流域資源、生態(tài)環(huán)境剛性約束的保護(hù)與監(jiān)管。

4.2 有競爭力且協(xié)調(diào)的城鎮(zhèn)格局

“美國2050”通過在國土空間布局10個更加集聚的巨型城市地區(qū)，謀劃以集聚帶動均衡的城鎮(zhèn)空間格局。考慮我國當(dāng)前面臨區(qū)域與城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，國土空間規(guī)劃應(yīng)當(dāng)追求均衡中的集聚，謀劃有競爭力且協(xié)調(diào)的城鎮(zhèn)格局。

一是由外向內(nèi)，以“H型”格局推動更加均衡的開放態(tài)勢。響應(yīng)“一帶一路”倡議，對接“六廊、六路、多國、多港”對外開放的總體要求，在“兩橫三縱”城鎮(zhèn)空間格局的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化由沿海、內(nèi)陸兩條開放帶和長江經(jīng)濟(jì)帶共同構(gòu)成的“H型”國土開放主骨架，實現(xiàn)由沿海開放轉(zhuǎn)向全方位開放，推動建設(shè)網(wǎng)絡(luò)化布局的國家發(fā)展廊道，促進(jìn)區(qū)域均衡協(xié)調(diào)發(fā)展[13]（見圖12）。

二是強(qiáng)化以城市群與都市圈引領(lǐng)的多中心體系。從全球化的競爭與全球城市網(wǎng)絡(luò)理論發(fā)展來看，我國應(yīng)該引導(dǎo)建設(shè)10個左右競爭力強(qiáng)、輻射帶動作用突出的現(xiàn)代化城市群和中心城市，強(qiáng)化在全球綜合競爭、國家戰(zhàn)略支撐、區(qū)域均衡發(fā)展方面的引領(lǐng)性作用。同時引導(dǎo)這些中心城市從城市走向城市區(qū)域，培育都市圈。通過城市群和都市圈的發(fā)展，促進(jìn)中心城市經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型、升級與高質(zhì)量發(fā)展。

圖11 人的城鎮(zhèn)化需求模型Fig.11 Urbanization demand model of humans

圖12 “H型”國土開放主骨架Fig.12 The ‘H-Shape’opening up pattern

4.3 可持續(xù)且有魅力的特色格局

貫徹“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念，構(gòu)建國土空間的特色發(fā)展格局。重點是推動鄉(xiāng)村空間與生態(tài)空間相互融合，在“+生態(tài)”的基礎(chǔ)上穩(wěn)妥推進(jìn)“生態(tài)+”，培育具有生態(tài)人文魅力的廣域地區(qū)。“+生態(tài)”就是要在現(xiàn)有山水林田湖的格局基礎(chǔ)上，嚴(yán)守生態(tài)底線，同時加強(qiáng)整體性、系統(tǒng)性的梳理。“生態(tài)+”使代表性的自然景觀得到充分彰顯，讓優(yōu)秀的地域文化特色得到保護(hù)傳承，同時滿足人民群眾多樣化的休閑消費需求。

一是構(gòu)建魅力特色區(qū)體系。魅力特色區(qū)是借鑒日本“魅力觀光區(qū)”理念，指自然與文化資源富集，城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村特色發(fā)展，面向休閑消費需求，具有國際影響力的廣域旅游休閑地區(qū)。在全國國土空間規(guī)劃層面，重點在城鎮(zhèn)非密集地區(qū)培育國家魅力特色區(qū)，整體保護(hù)自然資源、文化資源與人居環(huán)境，創(chuàng)新城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村的特色發(fā)展路徑，重點在平衡國家空間格局，推動建設(shè)相對于“城市群”之外的一種特色城鎮(zhèn)化地區(qū)（見圖13）。在省級國土空間規(guī)劃層面，進(jìn)一步深化劃定省級重點魅力特色區(qū)。

二是構(gòu)建文化遺產(chǎn)廊道。基于彰顯國家自然與文化特色、串聯(lián)國家魅力特色區(qū)、帶動城鎮(zhèn)非密集地區(qū)發(fā)展等視角，依托重要的山脈、水系和歷史文化因素，積極建設(shè)絲綢之路、大運河、中東鐵路、明長城、茶馬古道、沿長江、東南沿海等國家文化遺產(chǎn)廊道，兼顧歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)與展示、自然景觀欣賞與游憩雙重功能（見圖14）。順應(yīng)自駕旅游出行的迅猛發(fā)展，加強(qiáng)區(qū)內(nèi)特色交通系統(tǒng)建設(shè)，形成高品質(zhì)、廣覆蓋的交通基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)，建設(shè)多層次的風(fēng)景道體系。

4.4 幸福且包容共享的人居環(huán)境

順應(yīng)人民群眾對美好環(huán)境與幸福生活的期待，推進(jìn)包容多元的城鎮(zhèn)化和基本公共服務(wù)均等化，推動公共服務(wù)供給走向高水平均衡，不斷改善人居環(huán)境，提升人民群眾的獲得感、幸福感。

一是推進(jìn)包容多元的城鎮(zhèn)化。堅持以人的城鎮(zhèn)化為核心，探討雙城居住、城鄉(xiāng)雙棲的人居模式。在很長的一段時間內(nèi)，由于特大城市難以容納外來人口完全落戶的政策，一部分人在特大城市打工，但是家庭的基本公共服務(wù)和小孩的教育在當(dāng)?shù)氐目h城，在就業(yè)的特大城市和享受基本公共服務(wù)的縣城之間如何建立協(xié)調(diào)社保、稅收方面的共建共享機(jī)制一直缺乏系統(tǒng)的研究。同時一部分就業(yè)在農(nóng)村、買房上學(xué)在縣城的城鄉(xiāng)雙棲模式在很多地方上演，如何促進(jìn)這種城鄉(xiāng)雙棲模式的發(fā)展也是一個需要重點考慮的方面。

二是推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。構(gòu)建與國土空間格局相適應(yīng)的公共服務(wù)體系。城市群等高度發(fā)達(dá)地區(qū)形成網(wǎng)絡(luò)化的公共服務(wù)，通過中心城市帶動周邊地區(qū)實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)一體化。縣城要發(fā)揮提供城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的核心作用，縮小縣城與城市公共服務(wù)的差距。鎮(zhèn)要強(qiáng)化對農(nóng)村地區(qū)公共服務(wù)的支撐作用，加強(qiáng)就地就近公共服務(wù)。

圖13 全國魅力特色區(qū)分布示意圖Fig.13 Diagram of the distribution of national attractions

圖14 全國文化遺產(chǎn)廊道分布示意圖Fig.14 Diagram of the distribution of national cultural heritage corridors

4.5 智慧高效且通達(dá)的基礎(chǔ)設(shè)施

完善國家綜合運輸通道和樞紐布局。優(yōu)化“八橫八縱”主通道為骨架的高速鐵路網(wǎng)。積極培育國際性樞紐機(jī)場和世界級機(jī)場群，強(qiáng)化區(qū)域性樞紐機(jī)場功能。加快建設(shè)軌道上的城市群，有序推進(jìn)城市群內(nèi)城際鐵路建設(shè)，引導(dǎo)城市群核心走廊集聚發(fā)展。

完善市政基礎(chǔ)設(shè)施保障體系建設(shè)。加強(qiáng)供水能力保障，建立“源頭到龍頭”的全流程飲用水安全保障體系。優(yōu)化能源供應(yīng)系統(tǒng)，加強(qiáng)能源輸送廊道建設(shè)，構(gòu)建清潔低碳、安全高效的現(xiàn)代能源供應(yīng)體系。應(yīng)對未來科技變革，完善信息通訊技術(shù)以及相關(guān)設(shè)施在空間上的布局。

5 結(jié)語

國外實踐經(jīng)驗顯示，國家層面國土空間規(guī)劃的目標(biāo)與戰(zhàn)略主要圍繞兩條主線展開：一是以經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、社會3個發(fā)展維度作為基本出發(fā)點，二是關(guān)注城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村、生態(tài)地區(qū)3類空間要素。根據(jù)在一定時期內(nèi)所處的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展背景，規(guī)劃在發(fā)展三維度和空間三要素兩條主線中進(jìn)行排序，找到各自的平衡。

對當(dāng)前我國國家層面的國土空間規(guī)劃來說，一方面，面臨著不平衡、不充分與不綠色的挑戰(zhàn)，在生態(tài)文明時代“一先兩高”理念下，要實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)3個目標(biāo)維度的統(tǒng)一，城鎮(zhèn)空間、鄉(xiāng)村空間、生態(tài)空間3類空間要素的平衡發(fā)展。另一方面，國土空間規(guī)劃體系改革提出“多規(guī)合一”的目標(biāo)，規(guī)劃要完整承接過去國家層面各類空間規(guī)劃的職能，實現(xiàn)全域統(tǒng)籌、長遠(yuǎn)價值觀的戰(zhàn)略引領(lǐng)和底線約束管控的統(tǒng)一結(jié)合。為此，筆者結(jié)合當(dāng)前我國國土空間規(guī)劃面臨的時代背景和核心挑戰(zhàn)，提出5項戰(zhàn)略與目標(biāo)，以期為我國國土空間規(guī)劃深入開展提供一些思考和啟發(fā)。