上海自貿(mào)區(qū)臨港新片區(qū)發(fā)展模式與空間對(duì)策研究

熊 健 XIONG Jian

2013年8月，國(guó)務(wù)院正式批準(zhǔn)設(shè)立中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（以下簡(jiǎn)稱“上海自貿(mào)區(qū)”），開(kāi)啟了我國(guó)的自貿(mào)區(qū)發(fā)展建設(shè)階段。2018年11月，習(xí)近平總書(shū)記在首屆中國(guó)國(guó)際進(jìn)口博覽會(huì)開(kāi)幕式上宣布“增設(shè)中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的新片區(qū)”。這是新時(shí)代彰顯我國(guó)堅(jiān)持全方位開(kāi)放的鮮明態(tài)度、主動(dòng)引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)全球化健康發(fā)展的重要舉措①源自《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)臨港新片區(qū)總體方案的通知》（國(guó)發(fā)[2019] 15號(hào)）。。從深入理解時(shí)代背景、落實(shí)戰(zhàn)略使命、對(duì)標(biāo)國(guó)際最高標(biāo)準(zhǔn)和最好水平的角度出發(fā)，上海自貿(mào)區(qū)臨港新片區(qū)（以下簡(jiǎn)稱“新片區(qū)”）的發(fā)展亟需轉(zhuǎn)變思維方式，創(chuàng)新發(fā)展模式，響應(yīng)特殊政策，并增強(qiáng)空間規(guī)劃的適應(yīng)性[1-2]。

1 新起點(diǎn)與新使命

1.1 時(shí)代背景

從2013年的“自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)”到如今的“臨港新片區(qū)”“海南自貿(mào)港”，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不同時(shí)期，自貿(mào)區(qū)始終肩負(fù)著開(kāi)放的使命。通過(guò)先行先試、以點(diǎn)帶面，在經(jīng)濟(jì)體制改革中不斷發(fā)揮著“試驗(yàn)田”作用，在對(duì)外開(kāi)放中持續(xù)發(fā)揮著重要的“窗口”作用，不斷減少在國(guó)際舞臺(tái)上遇到的發(fā)展阻力，并使得中國(guó)逐步成為新時(shí)期經(jīng)濟(jì)全球化的引領(lǐng)者。

“當(dāng)今世界正面臨百年未有之大變局”，全球治理體系深刻重塑，國(guó)際格局加速演變，加之新冠肺炎疫情席卷全球，全球產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈?zhǔn)艿讲埃?jīng)濟(jì)全球化出現(xiàn)“回頭浪”的態(tài)勢(shì)，我國(guó)全球化進(jìn)程面臨著挑戰(zhàn)，也充滿機(jī)遇。站在歷史關(guān)口，我國(guó)正堅(jiān)定不移地?cái)U(kuò)大內(nèi)需，堅(jiān)持開(kāi)放合作，推進(jìn)科技創(chuàng)新，努力在危機(jī)中育新機(jī)、于變局中開(kāi)新局，推動(dòng)形成以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局，培育新形勢(shì)下我國(guó)參與國(guó)際合作和競(jìng)爭(zhēng)新優(yōu)勢(shì)。對(duì)于自貿(mào)區(qū)發(fā)展而言，仍應(yīng)迎難而上，在“雙循環(huán)”新發(fā)展格局中強(qiáng)化對(duì)外窗口作用，通過(guò)制度創(chuàng)新，突圍全球貿(mào)易談判，擴(kuò)大話語(yǔ)權(quán)，培育形成新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，提升國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。

1.2 戰(zhàn)略使命

2019年11月，習(xí)近平總書(shū)記在上海考察時(shí)指出，“上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)臨港新片區(qū)要進(jìn)行更深層次、更寬領(lǐng)域、更大力度的全方位高水平開(kāi)放，努力成為集聚海內(nèi)外人才開(kāi)展國(guó)際創(chuàng)新協(xié)同的重要基地、統(tǒng)籌發(fā)展在岸業(yè)務(wù)和離岸業(yè)務(wù)的重要樞紐、企業(yè)走出去發(fā)展壯大的重要跳板、更好利用兩個(gè)市場(chǎng)兩種資源的重要通道、參與國(guó)際經(jīng)濟(jì)治理的重要試驗(yàn)田，有針對(duì)性地進(jìn)行體制機(jī)制創(chuàng)新，強(qiáng)化制度建設(shè)，提高經(jīng)濟(jì)質(zhì)量”。這是新片區(qū)發(fā)展的重要指導(dǎo)思想。

新片區(qū)是長(zhǎng)三角一體化發(fā)展戰(zhàn)略中的新引擎，上海建設(shè)卓越全球城市的戰(zhàn)略增長(zhǎng)極和發(fā)動(dòng)機(jī)，肩負(fù)著帶動(dòng)長(zhǎng)三角新一輪改革開(kāi)放、提升上海城市能級(jí)和核心競(jìng)爭(zhēng)力的重要使命，應(yīng)深入貫徹落實(shí)國(guó)家戰(zhàn)略，以“五個(gè)自由一個(gè)便利”（即投資自由、貿(mào)易自由、資金自由、運(yùn)輸自由、人員從業(yè)自由和信息便捷聯(lián)通）為核心，推進(jìn)投資貿(mào)易自由化便利化，加快開(kāi)放政策和制度的探索與落地，全力打造更具國(guó)際市場(chǎng)影響力和競(jìng)爭(zhēng)力的特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)；立足區(qū)域、著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)、體現(xiàn)特色，打造開(kāi)放創(chuàng)新的全球樞紐、智慧生態(tài)的未來(lái)之城、產(chǎn)城融合的活力新城和宜業(yè)宜居的魅力都市[3-7]。

2 國(guó)際案例分析

2.1 新加坡自由貿(mào)易港

新加坡是一個(gè)城市型國(guó)家，土地面積約710 km2，常住人口約500萬(wàn)人。作為全球自由貿(mào)易港的發(fā)展典范之一，其發(fā)展建設(shè)的主要特點(diǎn)體現(xiàn)在以下3個(gè)方面。

2.1.1 持續(xù)完善開(kāi)放的經(jīng)濟(jì)制度，實(shí)行高效的綜合治理模式

根據(jù)美國(guó)傳統(tǒng)基金會(huì)（The Heritage Foundation）公布的《2020年經(jīng)濟(jì)自由度指數(shù)》排行榜，新加坡首次獲評(píng)“全球最自由經(jīng)濟(jì)體”。新加坡通過(guò)持續(xù)的經(jīng)濟(jì)制度創(chuàng)新來(lái)營(yíng)造自由開(kāi)放的政策環(huán)境，在財(cái)產(chǎn)權(quán)利、稅收負(fù)擔(dān)、營(yíng)商自由、貿(mào)易自由等方面持續(xù)創(chuàng)新自由貿(mào)易政策，靈活而有效地把握自由貿(mào)易和經(jīng)濟(jì)開(kāi)放的節(jié)奏和力度[8]。同時(shí)，高效的綜合治理也是新加坡成為自由貿(mào)易港的重要支撐。新加坡采用政府、市場(chǎng)、社會(huì)多元共治體系。政府體制簡(jiǎn)約高效，行政層級(jí)少，主要通過(guò)半政府、半企業(yè)或半社會(huì)性的法定機(jī)構(gòu)來(lái)管理公共事務(wù)，政府與社會(huì)組織形成良性互動(dòng)。

2.1.2 打造服務(wù)業(yè)、制造業(yè)、科技產(chǎn)業(yè)并舉的自貿(mào)港，吸引全球優(yōu)質(zhì)人才

從19世紀(jì)以轉(zhuǎn)口貿(mào)易為支柱產(chǎn)業(yè)的自由港到如今的綜合型多功能自貿(mào)港，新加坡逐漸形成了服務(wù)業(yè)、制造業(yè)、科技產(chǎn)業(yè)并舉的多引擎發(fā)展戰(zhàn)略。新加坡一方面推動(dòng)裕廊工業(yè)園等傳統(tǒng)制造園區(qū)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，另一方面通過(guò)緯壹科技城等科技園區(qū)的建設(shè)帶動(dòng)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，建立起完整的科技發(fā)展體系。新加坡還積極推動(dòng)金融、商貿(mào)、物流、會(huì)展旅游等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展，形成產(chǎn)業(yè)體系完善、布局均衡的多功能自貿(mào)港。同時(shí)，通過(guò)提供優(yōu)惠的稅制、種類多樣的工作簽證、高效便捷的公共服務(wù)，營(yíng)造舒適宜人的城市環(huán)境和友好的社會(huì)氛圍來(lái)打造全球人力資源優(yōu)勢(shì)。

2.1.3 根據(jù)開(kāi)放程度進(jìn)行空間分區(qū)，促進(jìn)港城融合發(fā)展

新加坡根據(jù)不同程度的開(kāi)放政策對(duì)城市空間進(jìn)行分區(qū)，全國(guó)通行所有出口商品一律免稅、資本和利潤(rùn)可100%匯出境外、無(wú)外匯管制等金融財(cái)稅政策。在此基礎(chǔ)上，依靠機(jī)場(chǎng)或海港碼頭設(shè)立8個(gè)以轉(zhuǎn)口貿(mào)易為主的自由貿(mào)易區(qū)，進(jìn)一步享有稅收減免、限時(shí)免費(fèi)倉(cāng)儲(chǔ)、快速清關(guān)平臺(tái)等自貿(mào)區(qū)優(yōu)惠政策。除此以外，還設(shè)置了35個(gè)享有關(guān)稅減免權(quán)的工業(yè)區(qū)和70余座保稅倉(cāng)庫(kù)。新加坡通過(guò)港口與城市之間的結(jié)構(gòu)咬合、產(chǎn)業(yè)互動(dòng)和功能空間融合來(lái)促進(jìn)港城融合，自貿(mào)區(qū)與城市功能布局聯(lián)系緊密，且采取便利化的海關(guān)通關(guān)措施，使圍網(wǎng)物理隔離影響最小化。

2.2 東京灣區(qū)

東京灣區(qū)通常指以東京都為中心的一都三縣區(qū)域，包括東京都、神奈川縣、千葉縣和埼玉縣，面積約1.36萬(wàn)km2，占日本國(guó)土面積的3.5%左右，卻創(chuàng)造了日本約1/3的GDP，是日本的政治、經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)中心。其發(fā)展建設(shè)的主要特點(diǎn)體現(xiàn)在以下3個(gè)方面。

2.2.1 沿海集聚發(fā)展，促進(jìn)港口、機(jī)場(chǎng)、產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)

東京灣區(qū)整體呈現(xiàn)沿海集聚發(fā)展的格局，大規(guī)模、高密度的人口和產(chǎn)業(yè)緊鄰海灣分布，逐漸向內(nèi)陸延展，帶動(dòng)灣區(qū)整體能級(jí)提升。東京灣區(qū)的沿海地區(qū)建設(shè)了臨海副都心、橫濱未來(lái)港、晴海現(xiàn)代化港區(qū)等多處標(biāo)志性門(mén)戶區(qū)域，集中了高能級(jí)的金融、研發(fā)、娛樂(lè)及商業(yè)設(shè)施。東京灣區(qū)的沿海地區(qū)還擁有兩大工業(yè)帶、6個(gè)重要港口和羽田國(guó)際機(jī)場(chǎng)，通過(guò)合理的分工協(xié)作，實(shí)現(xiàn)了原料、能源的穩(wěn)定供應(yīng)以及產(chǎn)業(yè)鏈的高效率運(yùn)轉(zhuǎn)，并與東京腹地的金融、總部、研發(fā)等功能形成緊密互動(dòng)。

2.2.2 扶持企業(yè)研發(fā)創(chuàng)新，實(shí)施創(chuàng)新人才驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略

高新技術(shù)知識(shí)密集型產(chǎn)業(yè)是當(dāng)前引領(lǐng)東京灣區(qū)新一輪發(fā)展的驅(qū)動(dòng)力，通過(guò)科技創(chuàng)新帶來(lái)良好的乘數(shù)效應(yīng)。企業(yè)的內(nèi)部研發(fā)構(gòu)成了城市創(chuàng)新的主要來(lái)源，大部分研發(fā)從業(yè)人員分布在企業(yè)中。其中小微企業(yè)是主導(dǎo)，政府從政策指引、規(guī)范立法、融資政策和財(cái)政優(yōu)惠等多個(gè)方面提供政策扶持。同時(shí)，為了優(yōu)化全球科技創(chuàng)新人力資源的配置，吸引頂尖科學(xué)家，東京實(shí)施創(chuàng)新人才驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略，采取一系列具有吸引力的政策設(shè)計(jì)和制度安排，并通過(guò)城市文化環(huán)境、生態(tài)環(huán)境等方面的建設(shè)和完善，吸引人才在東京研究、就業(yè)和創(chuàng)業(yè)。例如，東京實(shí)施“亞洲人才育成戰(zhàn)略”“亞洲人才銀行”等舉措，引進(jìn)亞洲其他國(guó)家的高級(jí)人才和技工[9]。

2.2.3 建立溝通機(jī)制，促進(jìn)協(xié)同共治

東京灣區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)主要通過(guò)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和智庫(kù)機(jī)構(gòu)建立起相互協(xié)作的溝通機(jī)制，實(shí)現(xiàn)區(qū)域建設(shè)協(xié)調(diào)共治。東京灣區(qū)開(kāi)發(fā)管理的主要協(xié)商機(jī)構(gòu)是“東京灣港灣聯(lián)協(xié)推進(jìn)協(xié)議會(huì)”，由日本政府的國(guó)土交通省關(guān)東地方整備局港灣空港部牽頭，灣區(qū)內(nèi)所有地方政府共同參與。港區(qū)相關(guān)事務(wù)的協(xié)調(diào)推進(jìn)主要由東京都港灣振興協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)，該協(xié)會(huì)由海運(yùn)公司、港區(qū)開(kāi)發(fā)公司、沿港工廠企業(yè)共同參與。東京灣區(qū)的建設(shè)積極采納智庫(kù)的建議，由各種智庫(kù)居中協(xié)調(diào)實(shí)施地方規(guī)劃，監(jiān)督灣區(qū)建設(shè)的長(zhǎng)期性和協(xié)同性。

2.3 小結(jié)

新加坡自由貿(mào)易港、東京灣區(qū)等國(guó)際案例雖然有其特定背景和發(fā)展條件，但上述區(qū)域在治理模式、發(fā)展動(dòng)能、空間組織上對(duì)上海仍有重要的啟示和借鑒意義：治理模式上，可推進(jìn)政策制度建設(shè)，加強(qiáng)要素自由流動(dòng)，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，提升社會(huì)治理水平；發(fā)展動(dòng)能上，可形成開(kāi)放創(chuàng)新的產(chǎn)業(yè)體系和資源配置中心，培育和吸引優(yōu)質(zhì)企業(yè)和優(yōu)秀人才；空間組織上，可立足區(qū)域，集聚功能，預(yù)留彈性，提升整體空間利用效率和適應(yīng)性。

3 新片區(qū)的發(fā)展模式與空間對(duì)策探討

新片區(qū)是一個(gè)特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)，在一定規(guī)模的獨(dú)立空間范圍內(nèi)，應(yīng)通過(guò)制度創(chuàng)新和實(shí)施特殊開(kāi)放政策，實(shí)現(xiàn)人口、貨物、資金等要素的自由流動(dòng)；同時(shí)，應(yīng)依托國(guó)際交通樞紐，促進(jìn)港城在空間和功能上的融合發(fā)展，并突出功能復(fù)合延展和環(huán)境品質(zhì)優(yōu)先，強(qiáng)化全球城市核心功能和產(chǎn)業(yè)的集聚和發(fā)展，打造現(xiàn)代化新城。新片區(qū)的發(fā)展建設(shè)要以國(guó)際公認(rèn)的競(jìng)爭(zhēng)力最強(qiáng)的自由貿(mào)易港城為目標(biāo)導(dǎo)向，建立指標(biāo)體系，研究與之相應(yīng)的發(fā)展模式和空間對(duì)策；要以創(chuàng)新治理模式、激活發(fā)展動(dòng)能、優(yōu)化空間組織為重點(diǎn)，有效支撐新片區(qū)的規(guī)劃和實(shí)施。

3.1 創(chuàng)新治理模式: 優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境、建構(gòu)新的管理體制和機(jī)制

我國(guó)推行自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)是為了更好地參與到全球貿(mào)易規(guī)則和投資規(guī)則的重構(gòu)中，在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的基本制度框架下，與CPTPP（Comprehensive Progressive Trans-Pacific Partnership）等高標(biāo)準(zhǔn)國(guó)際經(jīng)貿(mào)通行規(guī)則相銜接，成為其重要的發(fā)展趨勢(shì)[10]。這就要求新片區(qū)加快對(duì)接國(guó)際通行規(guī)則，加快“五個(gè)自由一個(gè)便利”政策的落地，如實(shí)施外商投資安全審查制度，在保險(xiǎn)、證券和技術(shù)服務(wù)等重點(diǎn)領(lǐng)域放寬注冊(cè)資本、投資方式等限制，促進(jìn)各類市場(chǎng)主體公平競(jìng)爭(zhēng)；針對(duì)洋山特殊綜合保稅區(qū)，在全面實(shí)施綜合保稅區(qū)政策的基礎(chǔ)上，取消不必要的貿(mào)易監(jiān)管、許可和程序要求②同注①。。與此相對(duì)應(yīng)，新片區(qū)要建構(gòu)新的管理體制和機(jī)制。

3.1.1 堅(jiān)持共建共治共享

新片區(qū)應(yīng)踐行“人民城市人民建、人民城市為人民”的重要理念，提高社會(huì)治理社會(huì)化、法治化、智能化、專業(yè)化水平，打造共建共治共享全方位協(xié)同的社會(huì)管理模式。發(fā)揮社會(huì)主體的力量，鼓勵(lì)社會(huì)參與，建立各方利益協(xié)調(diào)和共建共享機(jī)制。樹(shù)立法治思維，增強(qiáng)國(guó)際商事?tīng)?zhēng)議解決能力，打造公平公正的法治保障環(huán)境。運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+”等信息技術(shù)手段為新片區(qū)提供精細(xì)化的管理服務(wù)，解決城市發(fā)展新問(wèn)題。以專業(yè)化思路應(yīng)對(duì)多層次、多樣化的管理需求，構(gòu)建具有全球引領(lǐng)性的社會(huì)治理體系和治理模式。

3.1.2 推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變?cè)诓粩嗍袌?chǎng)化、法治化、國(guó)際化的營(yíng)商環(huán)境趨勢(shì)下，政府職能應(yīng)由“管理者”向“服務(wù)者”角色轉(zhuǎn)變，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向、需求導(dǎo)向，圍繞企業(yè)辦事的難點(diǎn)與堵點(diǎn)精準(zhǔn)施策、優(yōu)化服務(wù)。新片區(qū)應(yīng)被賦予更大的自主發(fā)展、自主改革和自主創(chuàng)新管理權(quán)限，推進(jìn)政府資源整合、流程優(yōu)化、多規(guī)合一、業(yè)務(wù)協(xié)同。重點(diǎn)明確政府權(quán)力清單、責(zé)任清單、減權(quán)清單，改革行政審批制度，完善事中事后監(jiān)管制度，不斷提高行政效能，推動(dòng)形成高效服務(wù)型的政府管理模式。

3.1.3 創(chuàng)新土地利用和空間用途管制政策

探索更具彈性的土地混合利用方式，滿足市場(chǎng)靈活度和項(xiàng)目差異化的需求，針對(duì)不同類別的混合用地，設(shè)置不同的物業(yè)持有要求，相應(yīng)地實(shí)施差別化的供地方式和地價(jià)政策。優(yōu)化國(guó)有建設(shè)用地全生命周期管理，確保規(guī)劃各類公共要素的落地實(shí)施，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入、績(jī)效評(píng)估和土地退出監(jiān)管，優(yōu)化存量資源配置效率，增強(qiáng)規(guī)劃實(shí)施的用地資源保障能力。簡(jiǎn)化各類建設(shè)項(xiàng)目審批管理流程，推進(jìn)新片區(qū)國(guó)土空間用途管制審批制度改革，實(shí)現(xiàn)“多審合一、多證合一”，最大限度地簡(jiǎn)化新片區(qū)各類建設(shè)項(xiàng)目的審批環(huán)節(jié)[11]。

3.2 激活發(fā)展動(dòng)能: 強(qiáng)調(diào)開(kāi)放引領(lǐng)、創(chuàng)新協(xié)同、文化共融

3.2.1 提升全球資源配置能力

全球資本要素的流動(dòng)是跨國(guó)公司深化國(guó)際分工、提高資源配置效率的重要途徑和必然手段[12]。新片區(qū)應(yīng)通過(guò)擴(kuò)大開(kāi)放優(yōu)勢(shì)，降低摩擦系數(shù)，促進(jìn)全球資金、信息、技術(shù)、人才、貨物等要素的高度匯集與流動(dòng)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)從低附加值向價(jià)值鏈高端攀升，提升全球資源配置能力。應(yīng)加速推動(dòng)跨境金融服務(wù)，拓展人民幣跨境金融服務(wù)的深度和廣度，大力促進(jìn)跨境金融服務(wù)產(chǎn)業(yè)的集聚發(fā)展，吸引全球資本集聚。應(yīng)積極發(fā)展服務(wù)貿(mào)易，以產(chǎn)業(yè)融合為突破口，以生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)為依托，通過(guò)放開(kāi)電信、咨詢、教育等領(lǐng)域的進(jìn)入門(mén)檻，吸引國(guó)際知名服務(wù)性企業(yè)的集聚，擴(kuò)大服務(wù)業(yè)國(guó)際化的供給源[13]，實(shí)現(xiàn)新片區(qū)內(nèi)的跨國(guó)公司地區(qū)總部數(shù)不少于上海全市的1/3的目標(biāo)。應(yīng)緊密銜接海港與空港，規(guī)劃從新片區(qū)主城區(qū)到浦東國(guó)際機(jī)場(chǎng)的平均時(shí)間為15 min，到虹橋交通樞紐的平均時(shí)間為60 min，強(qiáng)化港口與產(chǎn)業(yè)功能的互動(dòng)，推動(dòng)現(xiàn)代航運(yùn)服務(wù)，提升上海在全球貿(mào)易、金融、航運(yùn)、創(chuàng)新、生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)中的節(jié)點(diǎn)功能和輻射能力。規(guī)劃設(shè)置新片區(qū)中央活動(dòng)區(qū)（CAZ），重點(diǎn)布局金融、總部等功能，打造全球經(jīng)濟(jì)網(wǎng)絡(luò)的資源配置樞紐。

3.2.2 強(qiáng)化創(chuàng)新策源功能

賽豬最早開(kāi)始于聯(lián)邦德國(guó)。每年，全國(guó)都有不少城市和地區(qū)舉辦規(guī)模盛大的“賽豬運(yùn)動(dòng)會(huì)”，吸引著數(shù)以萬(wàn)計(jì)的觀眾。如今，美國(guó)、加拿大和澳大利亞也風(fēng)行著賽豬。美國(guó)海諾德生豬公司首先舉辦賽豬，通過(guò)宣傳來(lái)開(kāi)拓生豬銷路。賽豬的跑道是橢圓形的，鋪上鋸末，全長(zhǎng)28.3米。參加比賽的“豬選手”，因?yàn)榻?jīng)過(guò)訓(xùn)練，再加上放在終點(diǎn)的食物特別鮮美，所以跑起來(lái)毫不懈怠，個(gè)個(gè)爭(zhēng)先恐后。冠軍的紀(jì)錄是4.48秒，一直保持了多年。現(xiàn)在，賽豬已經(jīng)擴(kuò)展到中西部八個(gè)州。比賽項(xiàng)目也在刷新，如舉行“豬兒跳遠(yuǎn)賽”、“豬兒游泳賽”等，真是別開(kāi)生面。

新片區(qū)應(yīng)堅(jiān)持創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，努力打破制約知識(shí)、技術(shù)等創(chuàng)新要素流動(dòng)的壁壘。應(yīng)利用制度優(yōu)勢(shì)，積極探索離岸在岸研發(fā)新模式，加強(qiáng)全球創(chuàng)新資源協(xié)同，充分利用國(guó)際國(guó)內(nèi)兩個(gè)市場(chǎng)兩種資源，整合國(guó)際科研資源，并以國(guó)內(nèi)研發(fā)體系作為支撐，加快實(shí)現(xiàn)研發(fā)成果的本地化和產(chǎn)業(yè)化。應(yīng)把握新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革帶來(lái)的機(jī)遇，推動(dòng)更多新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)在新片區(qū)率先“試水”。還應(yīng)共同加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，為科技創(chuàng)新保駕護(hù)航[14]。

規(guī)劃注重引領(lǐng)性的創(chuàng)新功能布局，打造頂尖科學(xué)家研創(chuàng)總部、會(huì)議會(huì)展等集聚區(qū)；注重保障集成電路、人工智能、生物醫(yī)藥等前沿制造產(chǎn)業(yè)空間，騰挪低效產(chǎn)業(yè)空間，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)用地布局，切實(shí)引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)空間向產(chǎn)業(yè)基地集中，提升產(chǎn)業(yè)基地的戰(zhàn)略承載能力；注重激發(fā)產(chǎn)業(yè)空間的科技創(chuàng)新活力，完善配套設(shè)施，強(qiáng)調(diào)開(kāi)放共享，形成融合創(chuàng)新發(fā)展的產(chǎn)業(yè)社區(qū)[15]。

3.2.3 集聚海內(nèi)外人才

新片區(qū)應(yīng)實(shí)行開(kāi)放便捷的人才引進(jìn)制度，充分利用境外人員出入境、從業(yè)等便利化措施，加快吸引國(guó)際人才轉(zhuǎn)移，既要“來(lái)得了”，也要“留得下”，實(shí)現(xiàn)從“自由流動(dòng)”到“自由執(zhí)業(yè)”的轉(zhuǎn)變。規(guī)劃預(yù)測(cè)大專以上學(xué)歷人口占比大于50%，外籍人口占比約10%，針對(duì)新片區(qū)年輕化、國(guó)際化、高學(xué)歷、流動(dòng)性的人口特征，不斷優(yōu)化升級(jí)新片區(qū)人才服務(wù)。通過(guò)小尺度、密路網(wǎng)的街區(qū)設(shè)計(jì)，打造舒適宜人、緊湊活躍、開(kāi)放便捷的城市街區(qū)，促進(jìn)功能融合，提升空間活力，注重有利于激發(fā)創(chuàng)意的非正式交往的場(chǎng)所建造，營(yíng)造開(kāi)放創(chuàng)新的工作環(huán)境。面向頂尖科學(xué)家和跨境貿(mào)易服務(wù)人員、跨國(guó)合作科研人才、海外引進(jìn)科技企業(yè)家等，打造頂尖科學(xué)家社區(qū)等國(guó)際未來(lái)社區(qū)；面向主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)從業(yè)的青年人才，圍繞軌道交通站點(diǎn)周邊區(qū)域，建設(shè)人才公寓、單身公寓、創(chuàng)業(yè)LOFT等產(chǎn)品，滿足外觀時(shí)尚、配套齊全、服務(wù)周到的個(gè)性化需求；同時(shí)，提供適合家庭居住的多種住宅產(chǎn)品，適應(yīng)不同類型就業(yè)人群的多層次住房需求。不斷完善國(guó)際化、多樣化的教育、醫(yī)療、消費(fèi)等生活配套，滿足差異化需求和精準(zhǔn)供給，提高生活的便利程度和舒適程度。

3.2.4 激發(fā)多元文化內(nèi)生動(dòng)力

新片區(qū)應(yīng)秉承上海開(kāi)放包容的城市品格，融入國(guó)際多元文化，打造多元文化碰撞的先鋒地，營(yíng)建多彩生活；應(yīng)引領(lǐng)未來(lái)，將最尖端的技術(shù)與產(chǎn)業(yè)、藝術(shù)、生活相融合，打造未來(lái)技術(shù)展示的試驗(yàn)場(chǎng)。通過(guò)東方與西方、傳統(tǒng)與未來(lái)的多元交織，激發(fā)形成新片區(qū)獨(dú)有的個(gè)性與魅力，促進(jìn)文化發(fā)展，實(shí)現(xiàn)地區(qū)繁榮。規(guī)劃建設(shè)博物館、音樂(lè)廳、大劇院等高能級(jí)文化設(shè)施，全面提升新片區(qū)的文化服務(wù)品質(zhì)，滿足新片區(qū)多元人口的高品質(zhì)文化需求；圍繞“海洋文化”“未來(lái)科技”“本土鄉(xiāng)村”等文化品牌，提升公共空間文化藝術(shù)內(nèi)涵，提升城市文化品位。

3.3 優(yōu)化空間組織: 強(qiáng)調(diào)軸向帶動(dòng)、大疏大密、有機(jī)生長(zhǎng)

3.3.1 立足區(qū)域，強(qiáng)化沿海集聚發(fā)展

借鑒東京灣區(qū)在產(chǎn)業(yè)發(fā)展和空間格局方面的經(jīng)驗(yàn)，新片區(qū)規(guī)劃立足長(zhǎng)三角區(qū)域，優(yōu)化配置沿海交通、產(chǎn)業(yè)、岸線、空間等要素資源，促進(jìn)發(fā)展重心向沿海地區(qū)集聚，突出沿海的功能集聚度和顯示度。沿海集聚有利于加強(qiáng)新片區(qū)與長(zhǎng)三角重要城市和功能區(qū)的快速聯(lián)系。依托浦東國(guó)際機(jī)場(chǎng)、洋山深水港等對(duì)外樞紐節(jié)點(diǎn)，以及滬乍杭、南匯支線（兩港快線）等對(duì)外交通骨架，構(gòu)建城鎮(zhèn)和交通耦合的空間架構(gòu)，促進(jìn)新片區(qū)發(fā)揮龍頭和新增長(zhǎng)極的作用，輻射帶動(dòng)杭州灣其他區(qū)域發(fā)展。沿海集聚還有利于錨固城市生態(tài)本底，在大治河沿岸形成與浦東連綿發(fā)展區(qū)之間的生態(tài)緩沖，促進(jìn)生態(tài)與城市形態(tài)耦合（見(jiàn)圖1）。

圖1 新片區(qū)空間結(jié)構(gòu)規(guī)劃圖Fig.1 Spatial structure plan of Lin-gang Special Area

沿海發(fā)展需同時(shí)兼顧城市安全和濱海生態(tài)環(huán)境。應(yīng)對(duì)極端氣候條件和濱海鹽度較高、風(fēng)力較大的問(wèn)題，規(guī)劃市政基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)需有效抗御風(fēng)、暴、潮多碰頭事件，并采用成熟的防腐蝕、防風(fēng)技術(shù)，提升建筑安全性能。統(tǒng)籌海塘內(nèi)外生態(tài)濕地資源，保護(hù)入海河口濕地，加強(qiáng)互花米草等外來(lái)物種的綜合治理，保護(hù)和修復(fù)原生生境。

3.3.2 響應(yīng)特殊經(jīng)濟(jì)功能，落實(shí)空間政策分區(qū)

在空間發(fā)展上首先應(yīng)適應(yīng)不同時(shí)期、不同幅度的特殊經(jīng)濟(jì)功能發(fā)展需求。近期，以洋山特殊綜合保稅區(qū)為核心，實(shí)施封閉管理，協(xié)調(diào)好與新片區(qū)整體空間結(jié)構(gòu)的關(guān)系，充分保障、發(fā)揮圍網(wǎng)區(qū)域“政策高地中的高地”的作用，處理好圍網(wǎng)區(qū)內(nèi)外的交通組織與聯(lián)動(dòng)發(fā)展。遠(yuǎn)期則基于不同程度的特殊政策，形成開(kāi)放領(lǐng)域和程度不同的“政策分區(qū)”，發(fā)揮物理實(shí)體圍網(wǎng)和電子虛擬圍網(wǎng)的作用，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)外網(wǎng)內(nèi)聯(lián)動(dòng)，融合發(fā)展離岸在岸業(yè)務(wù)，最終建成國(guó)際上公認(rèn)的競(jìng)爭(zhēng)力最強(qiáng)的產(chǎn)城融合型自由貿(mào)易港城。

3.3.3 面向未來(lái)，強(qiáng)化空間彈性適應(yīng)

新片區(qū)規(guī)劃應(yīng)改變現(xiàn)狀分散、均質(zhì)、低效的用地布局形態(tài)，統(tǒng)籌考慮人口、產(chǎn)業(yè)、用地、交通等方面。空間結(jié)構(gòu)上強(qiáng)化東西聯(lián)動(dòng)，以主要的生態(tài)廊道為空間增長(zhǎng)邊界，將整個(gè)新片區(qū)主體部分劃分為9大片區(qū)組團(tuán)。片區(qū)規(guī)模以人性化尺度、產(chǎn)業(yè)化需求為導(dǎo)向，以步行、騎行或公共交通通勤時(shí)間30 min為標(biāo)準(zhǔn)，合理引導(dǎo)就業(yè)崗位和居住空間均衡布局，促進(jìn)生活、就業(yè)、休閑融合發(fā)展。片區(qū)內(nèi)部強(qiáng)調(diào)軌道交通對(duì)城市發(fā)展的引導(dǎo)作用，在交通樞紐站點(diǎn)的帶動(dòng)下，形成復(fù)合化、高密度、高強(qiáng)度的功能布局和土地利用。在空間結(jié)構(gòu)基本穩(wěn)定的前提下，預(yù)留組團(tuán)生長(zhǎng)空間，以應(yīng)對(duì)特殊經(jīng)濟(jì)功能和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的不可預(yù)見(jiàn)需求，實(shí)現(xiàn)空間可持續(xù)發(fā)展（見(jiàn)圖2）。

3.3.4 彰顯特色，塑造上海自貿(mào)區(qū)城市形象

“滴水漣漪”是原臨港地區(qū)的城市設(shè)計(jì)特點(diǎn)。新片區(qū)國(guó)家戰(zhàn)略落地后，在整體謀劃空間結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，環(huán)滴水湖周邊區(qū)域均質(zhì)發(fā)展的格局將被打破。因此需要通過(guò)加強(qiáng)設(shè)計(jì)引導(dǎo)，充分挖掘新片區(qū)邁向海洋時(shí)代的濱海特色要素資源，規(guī)劃按照“以設(shè)計(jì)定高度、以高度定容量”的原則，形成從海上看城市的新視角。充分利用“海湖”的獨(dú)特資源優(yōu)勢(shì)，打造“國(guó)際風(fēng)、未來(lái)感、海湖韻”的海上城市，塑造富有韻律的城市天際線，形成標(biāo)志突出、簇群錯(cuò)落的國(guó)際化濱海城市形象。同時(shí)，構(gòu)建面向大海、垂海滲透的景觀廊道，打造從沿海到內(nèi)陸、從氣勢(shì)磅礴到疏朗開(kāi)闊漸次過(guò)渡的風(fēng)貌格局（見(jiàn)圖3）。

圖2 新片區(qū)土地使用規(guī)劃圖Fig.2 Land use master plan of Lin-gang Special Area

圖3 新片區(qū)濱海城市天際線分析圖Fig.3 Coastal skyline analysis of Lin-gang Special Area

4 結(jié)語(yǔ)

在“雙循環(huán)”的新發(fā)展格局下，新片區(qū)作為中國(guó)面向世界、面向未來(lái)的橋頭堡，將堅(jiān)持對(duì)標(biāo)國(guó)際最高標(biāo)準(zhǔn)、最好水平，全方位、深層次、高水平地推進(jìn)改革和開(kāi)放。面對(duì)未來(lái)不斷釋放的政策紅利，在規(guī)劃建設(shè)中應(yīng)及時(shí)跟蹤新片區(qū)政策的落實(shí)和輻射程度，建立監(jiān)測(cè)評(píng)估工作機(jī)制，根據(jù)監(jiān)測(cè)評(píng)估結(jié)果及時(shí)調(diào)整修正發(fā)展模式和規(guī)劃策略，在空間上積極做好對(duì)新政策、新機(jī)制的響應(yīng)，提高新片區(qū)各級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和政策環(huán)境變化的能力。