檔案依法行政中的成效、問題與對策

文/姜欽芳

面對檔案工作高質量發展的新態勢、新要求，檔案主管部門應認真貫徹落實黨的十九大、十九屆四中全會精神，以習近平總書記關于“檔案工作走向依法管理”重要指示精神為根本遵循，不斷提高檔案部門法律知識素養及法治思維能力，營造良好的檔案法治環境，進而推進檔案工作高質量發展

健全完備的檔案法律體系是檔案主管部門行政執法的有效保障，檔案主管部門堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，堅持依法治檔，扎實落實《法治政府建設實施綱要（2015－2020年）》，有力推進“放管服”改革、檔案行政執法和檔案監督檢查規范化，為檔案事業高質量發展提供了可靠支撐。

一、檔案依法行政的主要成效

回顧近些年，特別是黨的十八大習近平總書記擔當黨、國家和軍隊大任以來，檔案主管部門依法行政取得了顯著的成效，總結歸納主要體現在以下幾個方面：

一是規范了檔案行政執法相關事項。圍繞“放管服”改革，落實簡政放權，規范網上檔案政務服務流程。按照“雙隨機一公開”監管要求，建立完善了檔案執法檢查對象名錄庫、檔案行政執法檢查人員名錄庫，對符合執法資質的檔案行政執法人員開展培訓，實行動態管理，扎實落實好檔案隨機抽查規范事中事后監管等一系列工作。

二是全面梳理了權責清單。積極配合黨委、政府做好黨內法規和規范性文件清理工作；按照“法定職責必須為、法無授權不可為”的針對性要求，梳理、細化了檔案行政職權及其運行各環節對應的責任事項，對行政審批事項的受理單位、辦理依據、基本流程、申請材料、辦理時限等進行了全面規范；不斷推進檔案行政許可、檔案行政檢查、檔案行政處罰、檔案行政復議和行政訴訟的制度化、規范化建設。

三是依法行政能力有所提升。通過對機關、企事業單位、重點建設項目、農業農村以及集體林權改革、土地確權、精準扶貧、館庫建設、檔案資源建設等開展檔案工作督導、年檢和專項驗收等手段，促進了規范化管理。

四是開展檔案法治宣傳教育。檔案部門根據《全國檔案“七五”法治宣傳教育規劃（2016—2020年）》，每年結合“4·15”國家安全教育日、“6·9”國際檔案日及“9·5”檔案開放日、“12·4”全國法治宣傳日，廣泛開展了內容豐富、形式多樣的檔案法律法規學習宣傳活動，增強了全社會檔案法治觀念，依法治檔水平明顯提高，檔案工作在為經濟社會發展服務中取得的成績愈加顯著。

二、檔案依法行政存在的突出問題

盡管依法治黨、依法行政已經取得了可喜成績，但其存在的問題也是不可忽視的。通過梳理其存在的問題主要有以下四個方面：

一是對依法治檔的認識還不夠到位。當前，社會整體的檔案意識、少數領導干部的檔案法治意識較為淡薄，部分地方和部門對檔案工作經費投入不足，檔案工作水平與當地經濟社會發展水平不相適應，有的地方檔案管理狀況令人堪憂。檔案部門自身對依法治檔面臨的形勢與要求認識不足，在工作中往往只是強調檔案行政執法權力，忽視了檔案部門的自身義務，在檔案數字資源建設、檔案鑒定開放、檔案高質量利用服務、檔案信息化工作等方面遠遠滯后檔案法律法規要求，不能及時滿足社會公眾需求，在社會公眾法律意識普遍提高的情況下，上述問題容易帶來一定的法律風險，導致出現檔案行政訴訟案件，給檔案主管部門造成困擾。

二是地方檔案法規體系還不夠完善。2020年6月20日第十三屆全國人大常委會第十九次會議修訂通過了新的《檔案法》，檔案主管部門對地方檔案條例的修訂也需要隨即啟動，同時應針對新情況、新問題，諸如電子文件與電子檔案管理、檔案鑒定與開放、傳統載體檔案與檔案數據融合管理等方面完善相應的地方政府規章、規范性文件，建立健全地方檔案法規體系。這些事項均已呈現出來，必須盡快啟動方能與時俱進。

三是檔案行政執法人員現狀難以滿足工作需要。檔案工作領域從黨政機關向企業事業單位、農業農村、重點建設項目不斷拓展，檔案載體形態從傳統載體向電子檔案轉化變化巨大，二者并存的態勢促使檔案資源數量呈現爆發式海量增長，相應地有關檔案違法行為和案件也在快速增長，面對檔案部門工作面大大拓展、工作量大大增加的狀況，而有的地方檔案行政執法工作人員在機構改革后不增反減，勢必影響檔案依法行政工作的開展。

四是有的執法人員素質不高。其表現為部分執法人員對法律、法規理解不夠深入，導致檔案行政執法在步驟、方式等方面缺乏規范、存在不少問題，很大程度上影響了檔案法律法規的嚴肅性；還有的工作人員在執法檢查工作中不堅持原則，存在怕得罪人、避重就輕等不作為現象，等等。這些弊端無疑會給整個檔案依法行政帶來負面的不利影響。

三、檔案依法行政的對策建議

針對上述諸多問題，面對檔案工作高質量發展的新態勢、新要求，檔案主管部門應認真貫徹落實黨的十九大、十九屆四中全會精神，以習近平總書記關于“檔案工作走向依法管理”重要指示精神為根本遵循，不斷提高檔案部門法律知識素養及法治思維能力，營造良好的檔案法治環境。為此提出以下建議與對策：

一是深入貫徹落實依法行政。實施檔案行政執法檢查、開展檔案業務督導既是推動檔案事業高質量發展的內在需要，也是實現檔案依法行政的基本途徑和檔案工作攻堅克難、提質增效的主要抓手。檔案部門要抓住依法行政中在行政處罰工作機制、規范性文件法律審查備案、法律咨詢等方面的弱項短板，把檔案法治建設與業務工作同研究、同部署、同考核，提高檔案行政管理中依法決策的能力，大力推進檔案治理體系和治理能力建設。

二是健全地方檔案法規體系。通過近些年卓有成效的工作，檔案主管部門結合本地檔案工作實際，依據《檔案法》《檔案法實施辦法》已經初步地、普遍地建立形成了地方檔案法規體系。但是，具有行業特點、地域特點、操作性強的配套規范性文件尚不完備，有的已無法適應新時代檔案工作高質量發展的需求。配合新修訂的《檔案法》，檔案主管部門應結合實際，深入調研，啟動修訂地方檔案條例及有關規范性文件、規章，對重點行業、特殊行業、新型組織的檔案業務進行規范管理，尤其是對涉及公眾切身利益的民生類檔案管理與共享，應多方征求意見，尊重并體現民意。

三是創新檔案執法機制。應深化檔案部門“放管服”改革，推進檔案政務服務事項簡政放權，推進“雙隨機一公開”監管工作，加強監督制約、防止權力尋租“濫用”等，不斷提高檔案工作服務效能。對已建立的檔案執法檢查對象名錄庫和檔案執法檢查人員名錄庫，應實行動態科學管理，根據變化情況予以適時調整，同時結合機關、團體、企業事業單位、農業農村、重點建設項目、各級國家檔案館的不同特點，實施分類督導、檢查；對發現的檔案違法違紀行為，及時依據檔案法律法規和《檔案管理違法違紀行為處分規定》進行查處，查處結果要通過不同的形式向社會公布。同時，檔案主管部門應把執法與服務緊密結合起來，加強與相關部門聯系，做到行政執法“不越位、不錯位、不缺位”，推進各項檔案法律、法規和規章的正確實施，切實維護檔案法律法規的嚴肅性和權威性。

四是規范履行執法職能。黨的十九屆四中全會審議通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，對確保黨和國家的長治久安意義重大。這也對檔案主管部門全面履行執法職能、檔案治理體系和治理能力建設提出了新命題，檔案主管部門必須樹立“科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法”的法治思維，進一步貫徹落實中辦、國辦《關于加強和改進新形勢下檔案工作的意見》，在地方機構改革中完善體制機制，健全依法行政決策機制，依法規范檔案行政執法決策范圍、程序，建立常態化監督機制，抓好檔案違法違紀案件的應訴、行政復議等工作。

五是強化檔案執法隊伍建設。應實行檔案行政執法人員持證上崗和資格管理制度，在機改中配齊配強省、市、縣三級檔案執法員隊伍，嚴格按照法定權限和程序行使職權、履行職責，依法開展檔案安全、民生檔案、重點建設項目檔案、電子文件接收和電子檔案管理的執法檢查。檔案主管部門要建立公開、公平、公正的行政執法評議制和執法過錯或錯案責任追究制，扭轉有法不依、違法案件查辦不力的局面，維護檔案執法的嚴肅性。

六是加強檔案法律法規宣傳。進入新時代，法治已經成為治國理政的主要手段和現代文明的重要標志，社會現實是對嚴格執法、公正司法的要求越來越高，維護社會公平的責任越來越大。全面依法治國既是全面建成小康社會的法治保障，也是當前國家治理的一場深刻革命。全面依法治檔既是全面依法治國的有機組成部分，也是新時代檔案事業高質量發展的重要保障和顯著特征。按照全面依法治國新要求，檔案主管部門必須更加廣泛深入持久地開展檔案法治宣傳，提升社會整體檔案意識，為檔案事業高質量發展打造良好檔案法治環境；檔案“七五”普法工作的重點應是提升各立檔單位領導干部和專兼職檔案人員的檔案法治理念，嚴格履行在文件材料積累歸檔、檔案管理利用方面的法律責任；借助網絡視頻、微信、微博傳播檔案法律法規知識、宣傳檔案工作，提高社會公眾利用檔案解決糾紛、維護自身權益的意識，促進檔案人員善用法治思維建設檔案治理體系，運用檔案法律法規提升檔案治理能力，把制度優勢轉化為檔案管理效能。

綜上所述，落實習近平總書記關于“檔案工作走向依法管理”的重要指示，既是新時代、新時期的新發展、新要求，也是整個檔案事業再步新高的新起勢、新境界。遵循習近平總書記的教誨，依法治檔、依法行政，針對存在問題，對癥施策，必定推進檔案管理工作高質量發展。