中國國家公園發展歷程和旅游規劃原則探究

吳先強

引言

國家公園的名字中雖有“公園”，但其既不等同于一般意義上供人們游樂的公園，也不完全等同于經過旅游開發后的旅游景區，其設立目的是將因地制宜和因時制宜相結合，并更好地保護自然生態環境。保護作用為主、游憩作用為輔的國家公園旅游規劃，在此就與普通旅游區規劃有著較大的區別，該區別更多是體現在旅游規劃原則上。本文通過梳理中國國家公園建設歷程，總結出國家公園旅游規劃原則。

一、中國國家公園體制

（一）國家公園西方發展

自美國人John Muir最早在1872年提出建立國家公園的主張后，國家公園的建設歷程已經走過了一個多世紀。自John推動建立黃石國家公園后，在美國之外的其他國家，如隔海相望的英國、新西蘭等國也開始了本國國家公園的建設活動。英國為減輕和改變工業化進程所帶來的環境污染問題，制定了一系列法律來保護本國的人文和自然資源，并在一定程度上使用這些資源，為人們創造經濟價值和社會效益。新西蘭國家公園的建設，得益于該國對自身地理區位、環境資源和歷史因素等多方面考慮而制定的相應綠色發展政策。不同于大多數國家所走的“先污染后治理”路子，新西蘭將開發和保護綜合起來，形成了良性的綠色經濟循環圈，同時讓新西蘭國家公園的保護和旅游開發相得益彰。國家公園在某種意義上成為本國名片的另一種形式，且向外展示出該國良好的自然生態環境、較為完善的環境保護制度和較為超前的環境保護理念。與此同時，國家公園理念也得以在世界范圍內不斷推廣和不斷為人們所接受。截至目前，全世界各類型國家公園的數量已經接近10 000個。

根據世界自然保護聯盟在1994年的定義，“國家公園，主要用于生態保護及游憩活動的天然陸地或海洋，制定用于為當代或后代保護一個或者多個完整的生態系統，排除與保護目的相抵觸的開采和占有行為，為民眾提供精神、科學、教育、娛樂、游覽的基地，用于生態系統保護及娛樂活動的保護區”。在對生態環境的保護上，國家公園所發揮的作用已然廣為人們所接受。同時，實踐表明，國家公園的適度開發還可以促進其所在地區（社區）經濟、文化事業的全面發展，可以產生良好的影響，所以該模式在西方國家得到了認可并被大力推廣。

（二）國家公園中國歷程

早在1956年，就有人大代表在全國人大會議上提議并討論了“建立自然保護區”的議題，這是我國國家公園概念的前身。在隨后多年的環境保護實踐中，我國各部門按照不同標準，逐步形成并確立了包括有國家濕地公園、國家森林公園等公園保護模式和國家級自然保護區、風景名勝區等保護區模式。多樣式的保護模式雖然在一定程度上適應了不同的環境類型保護的需要，但與之配套的保護管理體系職權分屬不同部門，使得中國的保護模式與世界自然保護聯盟（IUCN）所定義的體系在很大程度上沒有直接的對應關系。因此，在我國已形成的自然資源管理模式中，尚未完全建立國家公園制度體系。普達措國家公園作為我國首個國家公園，于2006年8月在云南掛牌成立。它的成立表明了國家對生態環境的重視，并且在全社會起到了新的環境保護示范效應。隨后在2008年，黑龍江湯旺河國家公園作為環境保護部和國家旅游局批準的全國第一個統一管理的試點在小興安嶺掛牌成立。我國以試點的形式先行引入國家公園的模式，并且不斷宣傳該理念，在不斷實踐的過程中發現問題并合理解決問題，探索該種模式與我國實際情況相結合的最佳支點。這被認為是中國國家公園建設先期探索的一小步，但同時對中國自然資源管理模式探索來說，卻是邁出的一大步，并且為后來合理完善的國家公園體制出臺積累了寶貴的經驗。

2013年，文件《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出“嚴格按照主體功能區定位推動發展，建立國家公園體制”。2015年5月，發展改革委《關于2015年深化經濟體制改革重點工作的意見》文件提出將在9個省份內進行試點工作。同年9月的中共中央政治局會議明確提出“建立國家公園體制”。2018年3月，國家公園等各類自然生態保護地的管理權和監督生態環境保護的重要責任移交國家公園管理局。2019年6月，《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》確立我國國家公園的建設目標。中國將于2020年提出國家公園及各類自然保護地總體布局和發展規劃，并完成國家公園體制試點工作，正式設立一批國家公園。同時完成國家自然保護地的勘查定界立標工作與生態保護銜接任務，制定保護地內項目管理負面清單，構建統一的分類和分級的管理體制。

二、中國國家公園旅游規劃

（一）旅游規劃

旅游規劃，是在評價旅游地及其資源的基礎上，針對相應的屬性、特色和市場供需發展規律，根據社會、經濟和文化發展趨勢，對旅游資源進行科學的保護和開發，尋求旅游業對社會發展的經濟效益、社會效益和環境效益的最優貢獻的統籌部署和具體安排。旅游規劃原則的把握和體現，將會對旅游資源產生極其重要和長遠的影響。因此，國家公園開發管理方進行旅游活動前，需要重視旅游規劃的編撰。

（二）旅游規劃劃分

旅游規劃的劃分準則是國家質量監督檢驗檢疫總局于2003年發布的《旅游規劃通則》。由此，旅游發展規劃和旅游區規劃兩個類別為旅游規劃的下屬子類。前者通常是以地區或行政區為主體的旅游規劃，剩余的規劃基本可認為是旅游區規劃。按照《旅游規劃通則》中的定義，國家公園的旅游規劃，準確說來是旅游區規劃的一種。按照使用的技術方法細分，國家公園旅游規劃可以分為三個層級上的不同旅游規劃：即國家公園旅游修建性詳細規劃、國家公園旅游控制性詳細規劃和國家公園旅游發展總體規劃。根據規劃時長的不同，其也可以分為國家公園長期旅游規劃和國家公園短期旅游規劃。

（三）旅游規劃原則

圍繞國家公園發展旅游業，是在保護現有資源的前提下對公園進行適度開發，為人們提供休閑愉悅的體驗。中國國家公園的旅游規劃，既兼有一般旅游區規劃的性質和特點，又因其特殊的地理位置、社會地位、生態價值，所以國家公園的旅游規劃處處體現出濃厚的中國特色。其旅游規劃原則如下。

1.環境保護原則

根據《建立國家公園體制總體方案》文件精神，國家公園最重要的功能是保持生態的原始性。教育、科研以及游憩等功能是國家公園兼有的功能。目前，國家公園試點核心地區基本都在最原始的自然保護地，從地塊利用劃分上來說，毫無疑問是歸類在禁止開發利用的區域。而設立禁止開發區域，目的就是要大面積地保護自然生態系統。不同于以審美娛樂體驗為主要目標的旅游區，國家公園是具有環境原真性和統一性的地區，是中國最具生態環境價值的地區，同時也是與國家生態安全息息相關的地區。由此，不同于一般旅游規劃中重要規劃原則為市場導向原則，環境保護原則為首要原則的國家公園旅游規劃，更能表達出中國政府將環境保護放在了絕對首位的決心。這樣的定位不僅是基于“綠水青山就是金山銀山”的理論基礎，更表明了政府對“兩山理論”進行實踐的堅定不移。日前，普達措國家公園通過反哺手段，就讓園區內的800多戶牧民端上了“生態飯碗”，過上了更好的生活。國家公園的旅游開發，是基于環境保護下、資源合理利用下的政府主導、全民知曉、全民參與的人與自然生態和諧相處、共生的過程，所以必須以環境保護為先。

2.頂層設計原則

國家公園的所有權益歸屬全體人民，相應職權由中央政府和公園歸屬地相應的省級政府分級行使，并且規定直接統一擔負國家公園管理職責的管理部門是國家公園管理局。此規定是在綜合考慮了國家公園生態系統重要程度、生態系統溢出效應以及國家公園是否跨省級行政區等因素后作出的，這也表明了國家公園的建設具有統籌性、全局性和長期性，不同于各部門設置不同的環境保護地且分別管理的模式。例如，大熊貓國家公園地處川、甘、陜三省交匯處，為了更好建設和管理國家公園，在管理機構的設置中更需清晰體現頂層設計原則。上級機構即為國家公園管理局，下屬分支機構有各省林業廳直接負責的大熊貓國家公園管理局以及相應的一線機構管理處。從機構設置上就可以看出大熊貓國家公園的頂層設計與底層實施是相輔相成的。打造保護大熊貓管理機構的“加強版”，就是遵循頂層設計原則，積極落實整體保護、綜合治理工作。同樣，在進行大熊貓國家公園和其他國家公園旅游規劃制定工作中，也需要具有整體性的理念，將公園所覆蓋的區域范圍進行綜合考慮、整體把握，跨越行政區域束縛，并確立好頂層設計原則，重點突出公園生態系統的內生性、完整性和統一性。

3.立足長遠原則

國家公園的設立是為了更好地對環境加以保護，倘若頻繁地對其進行開發建設，勢必會對當地生態環境造成持續性的負面影響。立足長遠綜合考慮各種可能對其現有生態環境有影響的因素并進行科學評估后，以求達到資源利用與環境保護的最大效益點，才可對國家公園進行適當的開發利用。國家公園的旅游規劃是國家公園適度開發利用的一部分，所以也需要體現立足長遠的原則。旅游規劃對旅游設施的建設和旅游活動的開展具有指導意義，所以國家公園的旅游規劃將會成為該國家公園旅游活動的藍本。在國家公園特殊的生態意義和旅游規劃的指導性下，就使得對國家公園進行旅游規劃時，更需要立足長遠綜合考慮，對目的地今后不同時間跨度進行規劃，形成不同的規劃版本。旅游規劃的時效性，就使得國家公園的旅游規劃應分為長期規劃和短期規劃。長期規劃以立足長遠并綜合考慮評估后作出，是該國家公園較長時期內的建設發展方向；短期規劃是在長期規劃下的詳細步驟規劃，是長期規劃的詳盡說明和補充。在堅持規劃大方向正確的基礎上，通過調整短期規劃，國家公園在進行建設時既可不偏離設定道路，又可對出現的意外情況作出調整，減少規劃實施的難度，增強規劃的靈活性。

4.特色突出原則

類似位于加拿大的班夫國家公園、智利的百內國家公園、坦桑尼亞的塞倫蓋蒂國家公園等聞名于世的國家公園，中國國家公園試點的選擇也各自具有相應的特點和特色。目前，中國已經建成10處國家公園體制試點，這些國家公園試點位于我國12個省份，面積加起來約為220 000km2。在這些國家公園里既包含了熱帶景觀、亞熱帶景觀，又有高原風情、北國風光；不僅有湖泊森林，也有高山洼地；不僅有濃厚人文氣息的歷史景觀，還有引人入勝的自然風光。在不同地域特點的國家公園編制旅游規劃、開展游憩活動，需要將立足點放在該公園的特色上，因地制宜和因時制宜相結合，堅持特色突出原則。例如，長城國家公園將部分十三陵風景區、八達嶺森林公園、延慶地質公園的自然資源以及八達嶺長城文化遺產相整合，成為我國國家公園中人文氣息較濃厚的國家公園，其追求就是人文與自然資源的協調發展，這就區別于其他自然資源屬性類國家公園的原生態定位，突出了自身特色。突出國家公園的特色使其擁有獨特的名片，將會對國家公園的旅游目的地定位建設產生直接正向影響，擴大該國家公園的知名度和影響力。

5.效益綜合原則

即堅持社會整體性效益、環境保護性效益和經濟增速性效益之間的統一協調。生態環境作為特殊的資源，就是國家公園旅游資源規劃與開發的基礎與核心價值部分，在不超過環境最大承載力的前提下，遵循綜合效益原則對國家公園資源進行最為合理的開發利用，最直觀的就是可以產生直接的經濟效益。國家公園實行最嚴格的保護制度，圍繞國家公園周邊的產業很大程度上會經歷向綠色化、環保化方向的轉型升級，這樣使得區域產業結構得到改善，有關部門和行業得到發展。并且，國家公園試點的建設，還可以產生良好的綜合社會效益。例如，在青海省三江源地區，當地政府正在大力推進國家公園建設工作。當地政府在國家公園建設過程中，將牧民脫貧與環境保護工程結合在一起，讓牧民群眾在參與生態保護的行動里獲得長期穩定的收益，充分調動其保護生態的積極性，使牧民由原來的資源利用者逐步轉變為現在的生態環境管理保護者。這樣既保護了生態環境，又增強人民群眾的獲得感，提高人民的生活水平，充分體現出了綜合效益協調的原則，實現了“綠水青山”到“金山銀山”的轉變。

三、結語

我國國家公園體制試點工作目前已接近尾聲，接下來國家公園的保護和利用即將成為擺在眼前的現實問題。國家公園的旅游規劃，將會對國家公園旅游開發利用活動具有指導作用。國家公園旅游規劃原則作為旅游規劃的核心價值體現，應該體現出環境保護、頂層設計、立足長遠、特色突出和效益綜合原則，更好地指導旅游活動持續適度地利用國家公園資源，以求實現更大的綜合效益。

（作者單位：廣西大學商學院）