基于平衡計分卡的高校資源配置績效評價

曹宏進

【摘 要】 高等學校承擔著人才培養、科學研究、社會服務、文化傳承以及國際交流與合作的職責使命，而這些職責使命設定的公益性目標需通過資源配置得以實現，其效果構成了績效評價的基礎。引入平衡計分卡來評價高校資源配置的績效，這是一種全方位的、以業績衡量和戰略管理為基礎的戰略管控體系，從而達到讓有限的資源充分合理配置，以實現績效最大化的目標。文章根據全國第四輪學科評估指標體系重構平衡計分卡學科評估指標及各項指標權重，對標找差進行內部指標分解。

【關鍵詞】 平衡計分卡; 職責使命; 資源配置; 績效評價

【中圖分類號】 F234? 【文獻標識碼】 A? 【文章編號】 1004-5937（2020）22-0131-07

一、引言

高等學校在辦學育人過程中，逐漸探索出適合自身特色的發展道路，始終承載著人才培養、文化交流與傳承、科學研究、社會服務以及國際交流與合作等職責使命。這些職責使命設定的公益性目標需通過資源配置得以實現。目前高校在對整體或部分業務活動進行績效評價時往往只注重預算支出結果的評定即預算執行率評價，缺乏或少有資源配置效率和效果后期跟蹤評價。

高校運營資金來源主要依賴財政撥款及科學研究取得的收入。預算由聚焦投入預算執行率向關注財政支出績效評價轉變。2011年財政部制定出臺了《財政支出績效評價管理暫行辦法》，旨在提高財政資金使用效益，規范財政支出績效評價行為，而設計支出預算實現的績效目標是關鍵，是預算編制的基礎，也是完善的考評系統對各項資源實際轉化成果進行評價的依據[ 1 ]。在績效管理過程中，如何借助科學、合理的支出績效評價管理體系客觀評價高校績效管理成效，并以此為基礎制定后續運營及管理決策措施是至關重要的一環。本文基于平衡計分卡評價高校資源配置與學校戰略定位的契合度，著重圍繞全國第四輪學科評估指標進行目標分解，統籌安排預算，在預算執行過程中，對照目標完成情況，評價資源配置績效。

二、問題的提出

平衡計分卡（Balanced Score Card）這一概念是由哈佛大學羅伯特·卡普蘭教授和諾頓研究所所長戴維·諾頓第一次共同提出的，他們于1992年在《哈佛商業評論》發表的論文《平衡計分卡：以測評推動績效》中創造性提出來，也是績效評價理論的一次突破[ 2 ]。自從平衡計分卡產生以來，將這一理論成果應用于高等學校績效考評的研究尚處于起步階段。目前國內有些學者進行了理論探討和實踐嘗試，但“如何建立有效的績效考評體系”一直是困擾行政事業單位預算管理的難題。平衡計分卡將高校的多元化管理目標轉化為可計量的預算層面、內部管理流程層面、師生學習成長和學生層面四個維度指標，對學校的戰略管理進行全面考評。

關于績效的概念，目前有兩種觀點，一種認為績效是結果（Bernadin & Beatty，1995），另一種認為績效是行為（Murphy，1991）[ 3 ]。應該說兩種觀點都有道理，但經濟組織類型不同其傾向也有所區別。對營利性組織來說，以股東權益最大化考量，更傾向于結果論，這是一種靜態的管理觀念，著眼于眼前的現象。而對非營利性組織來說，以預算安排是否達到預期結果考量，對可能導致該結果的各種資源以及資源運作的過程進行控制管理，只有各種資源的投入運用按照既定的方式進行，才能產生想要的結果。因此筆者更傾向于行為論，行為是達到結果的條件之一。

高等學校的預算方案是資源配置績效評價基礎。堅持把人才培養放在首位，將提高人才培養質量作為辦學的核心任務，引導高校遵循“以人才培養為本，以內涵建設為綱”，統籌“保基本、保運轉，內涵優先”的資源配置原則，按照學校戰略目標進行整體謀劃。保基本、保運轉是維持學校正常運轉的基本保證。內涵優先能保證基礎教學上質量，學生能力上臺階，科研成果上水平。以學科建設和科技引領為龍頭，突出教學、學科建設及辦學規模的穩步協調發展。學校安排內涵建設支出預算時，既要考慮學校的可持續發展，也要兼顧學校財力可行，能夠讓有限的資源更多用于學校學科建設上，促進學科建設提質增效，提檔進位。

三、高校的戰略定位：平衡計分卡與高校使命愿景

（一）高校的使命愿景

所謂使命，可以簡單概括為組織所肩負的歷史責任或工作力求實現的終極目標，它是組織存在的前提和根本理由。培養社會主義建設者和接班人是各級各類學校的共同使命。與使命密切相關的一個概念是愿景。“使命”是追求一種活動或實現一種職責的內心召喚;而“愿景”是所期望的情景，是對未來理想狀態的想象或憧憬。在績效管理中，使命說明組織“為什么存在”，愿景則描繪組織實現其使命后的理想社會狀況[ 4 ]。

高校的使命與愿景會隨時代的發展而有不同的表述，但是不論高校提出怎樣的口號，都要有具體的發展戰略，然后對戰略目標實現程度進行績效考核，把績效考核提升到學校戰略層面上，將其視為“戰略實施的工具”。然而在現實中，如何量化學校的戰略目標是進行績效評價的關鍵，圍繞目標進行資源配置，最終達到預定的效果才是運用平衡計分卡工具的核心所在。

（二）平衡計分卡與高校使命愿景的緊密結合

平衡計分卡作為一個管理工具，其優點是能與學校的愿景目標緊密結合在一起。高校將戰略定位轉變為各層各級具體可執行的目標，從資源配置的角度支撐這些目標逐步完成。每個高校根據各自辦學特色確定自己定位，主動對標，提出更高的目標，圍繞目標剖析自身在發展效能、建設思路等方面存在的短板與不足，找出追趕路徑，在高質量發展的坐標系中實現“新位次”。

近年來，有的高校提出創建“高水平的研究型大學”，也有的提出著力“內涵建設”，還有的提出培養“世界一流人才”等等。國家繼“211工程”后又提出“雙一流”建設，各地方為對接國家“雙一流”建設，出臺了一系列舉措。例如江蘇省先后印發《江蘇高水平大學建設方案》及實施辦法，明確提出自2017年起，省財政統籌教育經費加大投入，對具備一定實力的省屬高校實行綜合獎補。對綜合辦學水平進入全國百強的省屬高校，依據績效評價結果給予重點支持;對辦學特色鮮明、綜合辦學水平接近全國百強的省屬高校，依據績效評價結果給予培育支持[ 5 ]。但是“高水平研究型大學”“內涵建設”“世界一流人才”“綜合辦學水平”等評價標準是什么，每個高校有自己的標準。因此，從學校的愿景出發，把學校抽象的愿景目標與國家或地區宏觀戰略目標相結合，轉變為具體可執行的績效評價指標，將這些愿景目標和績效評價指標通過平衡計分卡的形式從四個方面自上而下層層分解，從而使每個員工的工作能夠支撐學校戰略目標的實現。

（三）構建高校組織平衡計分卡的因果關系

平衡計分卡的框架體系有其先后順序與因果關系，同時會因為組織形態的不同而有所調整，強調的重點也會有所不同。以高等學校來說，因為學校是為了達成某種使命與任務（培養優質學生、做強學科聲譽、豐富科研成果、提升社會服務等）而設立的，并非以營利為目的，財務增長不是績效管理的目標和結果，所以不以財務指標實現與否作為最主要的衡量判斷基礎，而是以財政投入是否達成學校設立的崇高使命作為判斷依據。在一個非營利組織中，首要的是使命而不是財務目標，并非其他所有目標都圍繞它，如在教育、健康和其他非營利組織，界定組織特性的是服務而非財務目標[ 6 ]。因此構建非營利組織（高校）平衡計分卡的框架體系尚需加入使命層面，使其位于最上層，預算層面（財務）位于最下層。顧客層面（學生）對高校來說是最重要的，人才培養是高校的核心任務，應放置在上層位置[ 7 ]。為了樹立以學生為中心的思想，對平衡計分卡框架體系結構加以改進，注重培養過程的質量（內部流程層面）。運用績效評價導向優化預算安排舉措，充分激勵教師以教書育人為天職，鼓勵師生員工參與科學研究，產出更多科研成果服務于社會（學習與成長層面）。推動學校高質量發展，提高在校生的滿意度和忠誠度，讓畢業生走上社會提升回饋母校的認可度（學生層面）。而這些層面的相互促進將使得學校預算的安排更加合理，資源配置更加優化，這就是所謂的因果關系（如圖1所示）。

將平衡計分卡引入類似于高校的公共部門，財務層面指標對大部分公共事業部門來說也就是預算層面。圍繞使命配置資源，促使高校更好地承擔受托管理責任，這將構成高等學校平衡計分卡的基礎。內部流程層面是關鍵，師生學習與成長層面是核心。學校培養更多社會認可的優質學生服務社會，提升學校辦學水平構成高等學校平衡計分卡的顧客層面，是學校的最終目標。

各個層面業績衡量指標選取尤為重要。為進一步確保績效評價信息客觀真實，應對每個評價指標進行適當權重分配。權重是一個相對概念，它以某種數量形式表示某一指標在整體評價中的相對重要程度[ 8 ]。平衡計分卡所描述的四個層面的考核指標體現在如何將預算與績效和責任掛鉤，科學確定指標值就成為平衡計分卡框架體系成功構建的重中之重。華東師范大學社會調查中心發布的中國大學學科綜合排行榜以學科為標桿，選定標桿目標值作為學校全體師生員工努力的方向。學科評價結果成為政府和社會衡量學校辦學水平的標志。所有人員圍繞學校預期目標在努力過程中不斷修正目標值并持續改進，推動學校事業發展。

四、高校資源配置：圍繞學科發展構建平衡計分卡指標體系

高校按照法定程序和上級財政部門要求，根據學校事業發展規劃和發展目標，在一定期間進行資源配置形成收支預算，其收支活動控制并制約著高校活動的范圍和方向。高校預算以往被簡單理解為學校的財務收支計劃，現在更加強調績效管理。各預算單位在編制部門預算時，要求將績效評價結果與預算指標掛鉤，提升資源配置效率和資金使用效益。例如江蘇省2018年在加強績效管理方面，遴選編報專項資金預算績效目標達420項，涉及省級資金667億元，預算績效目標首次實現全公開。2019年進一步拓展預算績效管理的廣度和深度，要求省級部門編報部門整體預算績效目標。到2020年將實現部門整體目標管理全覆蓋。作為教育大省的江蘇對高校教育投入也不例外。高校預算是將資源轉化為師生意愿的學校決策行為，是促進學校使命目標實現的強有力工具，只有加強績效管理，緊緊圍繞學校既定的戰略目標，才能更有效配置學校的財力、人力、物力等資源。

平衡計分卡是一種基于業績衡量和學校戰略的管控體系，該體系能有效地以指標形式分解學校的目標。設計平衡計分卡的指標體系是一項極其復雜且技術性很強的工作，高校圍繞戰略目標（標桿目標）考慮預算安排的優先級、多少量。學校主要以人才培養和科學研究為己任，不像企業所從事的各項活動都以直接經濟利益為前提，所以高校績效考核指標設計包括“質”和“量”兩個部分，“質”就是最終結果，“量”就是效率或者權重值，通常包括投入指標、產出指標，這里的產出側重于師生員工的滿意度、社會對學校的認可度、學校總體實力提升度等。平衡計分卡作為一種績效管理工具，如何更好地與學校預算管理相結合，下面以全國第四輪學科評估結果為依據，選取揚州大學數據探討構建平衡計分卡四個層面的指標體系與預算資源配置的內在聯系。

（一）中國大學學科綜合排行榜（2018版）[ 9 ]

全國第四輪學科評估是根據國家關于高等教育改革發展的總體部署和研究生教育綜合改革的總體要求，以服務需求、提高質量為主線，以改革創新、追求卓越為動力，經充分研究論證，對指標體系、評估方法進行了重大改進得出的結果。它是在95個一級學科范圍內開展的（不含軍事學門類等16個學科），共有513個單位的7 449個學科參評。評估結果按照“精準計算、分檔呈現”的原則，根據“學科整體水平得分”的位次百分位，將排位前70%的學科分為9檔公布。為了便于綜合評價，中心采取映射的方法，把全國第四輪學科評估中給出高校各參評學科的等級，按照位次百分位數，給予相應的分值。具體就是：映射分值=100-位次百分位數的平均值。如等級B百分位數的平均值是25，相應的映射分值為75（見表1）。

由于各個學科位次百分位數的范圍是一樣的。如揚州大學法學專業學科，參評高校144所，排名79名，位次百分位為79/144=54.86%，映射分值為45分。因此，各個學科相同的等級對應相同的分值。由于沒有了量綱，分值的可比性和可加性就可行了，學科均值等于某高校各參評學科映射分值的和除以該高校參評學科數所得的商。根據全國第四輪學科評估等級公布結果的映射分析與映射值，得出省略版的排行榜（見表2）。

至于評估結果的科學性與否不作評價，但從表2學科分值計算結果來看，參評學科越多的綜合性大學其結果明顯沒有優勢。如果在學科均值計算過程中，考慮七大類分布數以及參評學科數這兩項指標的難度系數，可能更趨客觀科學。也就是說如果只用某個學校一個大類一兩個學科的評價結果代替該學校排名，其科學性顯然值得商榷。當然，對于具有學位授予權的一級學科也只有參與到中國大學綜合排名，才能了解學科優勢與不足，促進學科內涵建設，提高學生培養質量，為學生選報學科、專業提供參考，同時也更有利于學校戰略目標的定位和實現，不斷提升學校的綜合競爭力。

（二）平衡計分卡有助于提升高校戰略管理水平

高校運用平衡計分卡指標體系配置資源有助于促進學校財務戰略管理水平提升。一是突出學校發展戰略，細化戰略目標。將學校戰略目標細化到平衡計分卡的四個方面，突出強調了基于使命與愿景的學校發展戰略，為圍繞學校發展戰略的預算編制提供了全面、客觀、及時的依據。二是建立科學的評估指標體系，對標找差。通過資深專家、學校相關職能部門參與研究討論，全面科學分析并分解任務指標，落實預算安排，確保目標實現。三是堅持相互協調可持續發展，平衡指標。通過平衡計分卡的四個方面建立評估指標體系，平衡學校長期與短期目標、財務與非財務目標、滯后與現行指標、外部業績與內部指標之間的關系，既強調了實現戰略目標的結果，也對結果形成的動因、過程進行衡量分析，研判學校戰略實施的效果。

（三）平衡計分卡有助于對高校戰略進行績效評價

戰略制定是指高校根據確定的愿景、使命和對環境的情況分析，選擇和設定戰略目標的過程。而戰略評價是指高校在戰略實施過程中，通過檢測戰略實施進展情況，評價戰略執行效果，審視戰略的科學性和有效性，不斷調整戰略舉措。以平衡計分卡指標體系配合學校預算，根據學校戰略目標不斷加以調整，統籌資源配置。學校要從以下方面結合資源配置進行戰略績效評價：資源是否圍繞戰略進行有效配置，學校定位及內外部環境是否與戰略相適應，戰略涉及的風險是否可接受可管控，戰略圍繞既定目標實施的進度是否可持續。根據以上情況進行戰略調整，一般包括調整學校的愿景、長期發展方向、戰略目標及其戰略舉措等。總之根據學校運行情況的發展變化和戰略績效評價結果，對所制定的戰略及時進行調整，以保證戰略目標有效指導學校完成既定的使命愿景。

【參考文獻】

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[10] 教育部學位與研究生教育發展中心.全國第四輪學科評估工作概覽[EB/OL].http：//www.cdgdc.edu.cn/ xwyyjsjyxx，2018.