天津市城市建設用地節約集約利用政策與策略研究

穆靜 葉青 王軒

【摘要】城市是人民生產生活的重要載體、經濟社會發展的重要支撐、現代文明發展的重要標志。但伴隨著城市快速發展，建設用地的無序擴張和土地資源的粗放利用成為我國國土資源利用的顯著特征，引發耕地快速流失、生態環境惡化以及國土空間格局混亂等問題。進入后現代化時期，城市發展理念要轉型升級，必須以提升城市發展質量和效益為中心，進一步加強國土空間規劃管控和土地利用管理力度，努力建設宜居、宜業、綠色、生態的高品質、現代化、國際化城市。

【關鍵詞】天津;城市建設;節約用地;政策

1、城市土地節約集約利用政策和策略理論基礎

城市土地節約集約利用是一項系統工程，涉及政治、經濟、社會、人文等多個方面內容，在當前土地開發綜合利用過程中，“不節約、不平衡、不充分、不生態”的問題仍然比較突出。因此，城市建設土地集約節約利用是通過對城市土地資源進行建設用地總量與建設用地強度控制，實現土地資源的最優化配置、土地資源的最合理化配置、土地資源的最生態化配置，從而達到優化土地資源配置、完善城市開發功能、改善城市生態環境、提升土地使用效率、提高城市生活品質的目標。

2、城市建設用地節約集約利用目標

（1）由增量用地為主向存量用地為主轉變，進一步鎖定總量、嚴控增量、盤活存量、優化流量、提高質量，在保障經濟社會合理用地需求的同時，著力提高集約用地水平;

（2）由單一粗放利用向復合高效利用轉變，鼓勵和引導土地立體式開發和復合式利用，進一步提高土地資源利用效率;

（3）由側重強調經濟效益向經濟、社會、生態三位一體并重轉變，提高土地利用經濟、社會、生態綜合效益，助推綠色發展;

3、天津市城市建設用地節約集約利用政策建議

3.1規劃引領政策

3.1.1推進“多規合一”，堅持“一張藍圖”的規劃理念

天津市要緊緊圍繞建設世界級城市群的目標，借助新一輪國土空間規劃編制契機，優化城市功能布局、產業布局、空間布局和區域布局，推進“多規合一”，繪制全域統籌國土空間“一張藍圖”，堅持“一張藍圖”干到底，并建立全市統一、相互銜接、分級管理的規劃管理體制，促進資源要素合理流動和優化配置，形成城鄉一體化格局。

3.1.2強化“底線約束”，堅持“集中發展”的開發理念

在新一輪國土空間規劃編制過程中，以資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價為基礎，強化底線約束，嚴守三條控制線，引導形成科學、有序的國土空間規劃布局體系，將生態文明思想、新發展理念、高質量發展要求落實到國土空間管控利用的全過程和各環節，從而推動發展格局優化、發展動力轉換、發展空間拓展、發展環境改善。

3.2用地管理政策

3.2.1健全建設用地總量管控政策

堅持“集約發展，框定總量、限定容量、盤活存量、做優增量、提高質量”的原則，以資源環境承載能力為硬約束，合理確定天津市城市總體規劃、土地利用總體規劃確定的約束性指標，實施人口規模、用地規模“雙控”，倒逼發展方式轉變、產業結構轉型升級、城市功能優化調整。

3.2.2健全建設用地強度管控政策

把握京津冀協同發展過程中天津市的重點發展方向，在梳理和總結各類建設項目節約集約利用土地的具體實踐經驗的基礎上，把握各類建設項目的用地特點和實際需求，對《天津市建設項目用地控制指標》進行優化調整，合理提升建設項目用地門檻標準，細化用地標準實施的制度措施，不斷增補和細化建設項目用地控制指標項，減少無管控標準的建設項目類別，進一步提高城市存量建設用地挖潛力度，高效、合理地盤活存量土地。

3.2.3健全“全鏈條”標準管控政策

按照“框定總量、提升質量”的雙控標準，進一步推動落實建設項目用地標準配套管理制度，從各級政府的層面，將建設項目用地標準控制納入到招商、立項、規劃、用地、建設、驗收等各個管理環節，規范開展土地節約集約利用評價工作，嚴格項目準入控制，實現全鏈條的項目節地管控。

3.3土地供應政策

3.3.1加強土地計劃管理

天津市必須積極探索和完善土地供應模式，進一步完善土地的有償使用制度，通過經濟杠桿和市場機制，實現土地資源的優化配置。以產業轉型升級為目標導向，合理引導土地開發，加強政府對土地市場的宏觀調控力度，建立差別化的土地管理政策和土地價格及稅費政策，新增建設用地年度計劃實行指令性管理。

3.3.2加強土地供應管理

發揮政府在資源配置宏觀決策與管理中的協調人、監督者的角色，進一步加強土地供應管理，探索形成城市土地供應與產業掛鉤、市場掛鉤機制。一方面，以城鎮化建設為平臺，以地區優勢產業發展為支持，吸引農村勞動力向城市轉移，通過區域產業結構和布局的調整，引導土地利用方式逐漸集約化、高效化;另一方面，探索市場導向下的土地利用政策，給予市場更大的自主權，因地制宜地選擇建設用地配置策略。

4、天津市城市建設用地節約集約利用策略建議

4.1科學的規劃控制與引導

天津市在土地資源管理工作中，應該遵循“規劃先行”，堅持一張藍圖干到底，建立全市統一、相互銜接、分級管理的規劃管理體制，促進資源要素合理流動和優化配置，形成城鄉一體化開發格局。統籌考慮天津市及各區經濟、社會發展條件，在城市總體規劃、土地利用總體規劃統籌指導的基礎上，研究制定科學合理的土地節約集約利用專項規劃、指導意見和實施方案，為土地節約集約利用提供上位依據。

4.2促進建設用地減量發展

美國的“城市增長邊界”作為一種嚴格控制城市規模和合理引導增長的方式，給與我們在總量控制上很好的思路，城市增長邊界政策不僅可以直接影響土地的供給，通過增長邊界的實施可以使邊界內新開發用地供應總量減少，而且可以促進城市增長邊界內用地集約化利用。

4.3強化產業導向下土地供應

4.3.1實行政府引導、市場主導的土地供應方式

進一步加快推進土地供應招標、拍賣、掛牌與出讓工作，貫徹執行針對建設用地市場化供應的各項措施，充分發揮市場對土地資源的基礎性配置作用，積極完善區域建設用地市場化供應管理體系，采取差別化政策，推進市場化供應工作順利實施。

4.3.2完善土地供應與產業優化升級掛鉤機制

土地利用結構的變化會導致產業結構的變化，同樣，產業優化升級必然涉及土地利用結構的調整。隨著經濟社會的發展，工業園區產業面臨轉型的需求，而又受企業用地時間的影響，在我國經濟結構轉型的大背景下，這些園區的原產業面臨著更新壓力，因地制宜制定企業生命周期，有利于做好工業園區產業結構調整升級以促進土地利用效率的提高。

參考文獻：

[1]中華人民共和國國土資源部.節約集約利用土地規定（國土資源部第61號令）[Z].2014-03-27.

[2]尹海林.當代區域規劃理論與天津市域空間發展戰略研究[D].天津大學，2004.