自然資源統一調查監測體系怎么建？

今年 1月，自然資源部發布《自然資源調查監測體系構建總體方案》（以下簡稱《總體方案》），明確了自然資源調查監測工作的任務書、時間表，為加快建立自然資源統一調查、評價、監測制度，健全自然資源監管體制，切實履行自然資源統一調查監測職責提供了重要遵循和行動指南。

9月 1 4日，在自然資源部召開的新聞發布會上，部有關負責人表示，當前自然資源部正全力推進自然資源統一調查監測體系構建，夯實自然資源“兩統一”職責履行數據基礎。

那么，什么是自然資源調查監測體系？為什么要構建這一體系？如何解決技術支撐方面存在的難題？如何借助信息化手段發揮調查監測成果最大作用和效益？自然資源部有關負責人、中國工程院院士陳軍等對此進行了解讀。

意義重大滿足自然資源管理需要

長期以來，我國自然資源調查監測存在概念不統一、內容有交叉、指標相矛盾等問題，成果難以滿足推進國家治理體系和治理能力現代化的迫切要求。黨中央《深化黨和國家機構改革方案》明確，將土地、礦產、海洋、森林、草原、濕地、水資源調查職責整合到新組建的自然資源部。黨的十九屆四中全會明確“加快建立自然資源統一調查、評價、監測制度”。“我們認為，自然資源統一調查不是對現有各類調查監測的簡單延續和物理拼接，而是要適應生態文明建設和自然資源管理的需要，按照科學、簡明、可操作要求，進行改革創新和系統重構。”部相關負責人進一步解釋，“比如水資源調查監測，過去主要側重于滿足開發利用需要，更多關注的是地表、地下液態水的動態變化，現在要支撐生態文明建設，要提升對水資源生態價值的認識，從傳統可供人類直接利用的水拓展到自然生態系統中固、液、氣各種形態的水，將冰川、凍土、土壤水等納入水資源調查范疇。這樣才能適應山水林田湖草整體保護、系統修復和綜合治理的需要。”按照這一思路，自然資源部在廣泛調研、專家研討和征求意見基礎上，形成了新形勢下自然資源調查監測的路線圖、任務書、時間表。據介紹，構建統一自然資源調查監測體系，是對原有各項調查的系統重構，主要從三方面考慮：一是堅持目標導向。以服務生態文明建設和支撐自然資源管理為目標，從科學性和系統性入手，遵循自然資源演替規律和生態系統內在機理，對地表、地上和地下的各類自然資源科學組織，分層分類進行管理。在地表覆蓋的基礎上，疊加各類管理信息，形成真實反映自然資源利用狀況的準確數據，滿足自然資源管理的需要。二是強化問題導向。首先針對存在的自然資源調查監測數出多門的問題，對各項調查監測進行統一規劃和頂層設計；其次是解決自然資源統一調查和專業管理的關系，如海岸帶、濱海濕地和沿海灘涂，在不同部門管理中采用不同名稱，實際范圍上存在交叉，就需要統一開展調查；再次是解決自然資源在同一區位重疊的問題，設置了自然資源立體時空模型來進行描述和表達；最后是解決統一的頂層標準問題，確保自然資源調查在頂層掌控、不重不漏。三是突出結果導向。注重調查制度、方法與技術手段的綜合運用，集成現代遙感、測繪等高技術手段，突出調查成果的信息化表達和綜合展示，保證成果真實準確可靠。在工作組織上，按照“總—分—總”方式組織實施，即總體組織上要堅持統一的總體設計和規劃等“六個統一”，對各級、各專業的調查監測工作，分工實施，最后成果要總歸口，進行統一匯交和集成，形成完整的調查監測結果。在自然資源調查監測體系中，地表基質調查是最具創新特色的內容。“地表基質范圍覆蓋固體地球表面，包括陸域和海域全部國土空間。其本身既是自然資源的一部分，是多門類自然資源之間相互作用和密切聯系的紐帶，對自然資源整體保護、系統修復以及綜合治理都至關重要。”部相關負責人介紹，“比如要合理開發利用土地資源，做到宜耕則耕、宜林則林、宜草則草，就需要準確掌握地表基質類型，特別是地球物理化學性質，以支撐山水林田湖草的系統治理。”“地表基質數據主要通過地質、海洋、土壤等綜合調查獲取，待條件成熟時，我們將組織開展全國地表基質調查。”該負責人說。

技術融合確保調查數據真實準確

技術體系是自然資源調查監測體系構建的一項重要內容，先進高效的技術手段是調查監測順暢進行的重要保證，也是調查成果真實準確的重要保障。中國工程院院士陳軍介紹，近年來，大數據、人工智能、5G、區塊鏈、知識圖譜、空間信息等高新技術的迅猛發展和交叉融合，為構建自然資源調查監測體系提供了必要的技術支撐和保障條件。首先，在數據獲取方面：一是航天衛星遙感可實現大范圍、高分辨率影像數據的定期覆蓋，目前由自然資源部牽頭在軌運行的國產公益性遙感衛星達到18顆，形成了大規模、高頻次、業務化衛星影像獲取能力和數據保障體系，能支持周期性的調查監測；二是各種無人機航空遙感平臺可以支撐局域的精細調查與動態監測；三是基于“互聯網”和手持終端的巡查工具，能實現地面場景的快速取證、樣點監測。綜合利用這些先進觀測與量測技術，構建“天—空—地—網”一體化的技術體系，可以大幅度提升調查效率，逐步解決足不出戶的實時變化發現與監測問題。其次，在信息提取方面：大數據、人工智能、北斗定位等技術的快速發展與融合應用，使基于影像的地表覆蓋及變化信息高精度自動化提取成為可能；基于多源數據的定量遙感反演技術，為提取森林蓄積量等相關自然資源參數提供了先進手段。第三，在存儲管理與分析應用方面：地理空間分析、區塊鏈、知識圖譜等技術的交叉融合，不僅可以解決資源—資產—資本信息的時空建模和一體化管理等難題，克服調查監測過程中的信息匯聚與協同處理等困難；還可以用于支撐自然資源生命共同體的分析評價，揭示自然資源“格局—過程—服務”的地域分異、形成機理及演化規律，實現從調查監測成果數據到知識服務的跨越。目前，各項技術雖正在自然資源調查監測評價中應用并發揮重要作用，但“核心要素信息的自動化提取”仍是自然資源調查監測的主要技術瓶頸問題。陳軍院士表示，“今后，我們仍急需通過各項先進技術的融合與創新，解決制約調查監測的‘卡脖子’技術問題，設計面向自然資源‘兩統一’管理的調查監測技術體系。”為此，陳軍院士團隊將創新開展三方面工作：一是組織跨學科的科技攻關，突破核心要素信息的自動化提取與驗證、重要自然資源參數的遙感反演、自然資源時空信息一體化建模、自然資源知識服務模型等關鍵技術，形成實用技術方法、技術解決方案及工具軟件或系統。二是按照構建統一自然資源調查監測體系的任務及要求，從技術架構、數據構成、信息提取、系統組成、主要功能、技術指標、服務運行等方面，開展技術體系設計研究，確定統一時空信息模型、分層調查監測技術、成果集成與分析方法等，滿足當前自然資源調查監測業務的急需。三是通過專題性或綜合性應用試點試驗，完善技術流程和方法，形成功能齊全的自然資源調查監測技術體系，為實現自然資源全要素、全流程、全覆蓋的動態感知、精準認知、科學管控提供高效技術支撐。

信息化保障支撐調查成果共享服務

信息化是自然資源調查監測體系構建的重要支撐。《自然資源部信息化總體方案》的印發，提出要著力構建“一張網”“一張圖”“一平臺”及“三大應用體系”的自然資源信息化總體架構。其中，推進自然資源調查監測成果的共享與應用，支撐自然資源管理、政府部門應用、社會公眾需求是信息化建設重要目標。部網信辦負責人介紹，將從四方面加強信息化支撐體系建設：一是建設互聯互通、安全高效的自然資源“一張網”，實現包括涉密內網、業務網、互聯網和應急通信網在內的網絡聯通，保障自然資源部門內部各單位橫向、各級自然資源管理部門縱向、以及與其他政府部門、社會公眾間數據持續、穩定的匯聚、分發、交換與傳輸，為自然資源調查監測成果共享與應用提供分類的網絡通路。二是建立自然資源三維立體“一張圖”，真實反應自然地理格局和自然資源現實狀況。在自然資源調查監測成果基礎上，按照自然資源分層分類模型，以數字高程模型數據為基底，融合基礎調查、專項調查和各種監測信息，集成疊加自然地理格局、自然條件以及國土空間規劃、自然資源管理等相關數據，形成包括地下資源層、地表基質層、地表覆蓋層、業務管理層在內的自然資源三維立體“一張圖”，并通過各種自然資源調查監測建立起“一張圖”的動態更新機制，保障自然資源部系統、其他政府部門、社會公眾對調查監測成果的需求。三是建立統一的國土空間基礎信息平臺，形成對自然資源“一張圖”的分布式綜合管理、應用支撐和共享服務機制。在部內應用方面，通過各業務系統的互聯互通和統一數據服務，支撐國土空間規劃、生態保護與修復、自然資源資產管理、耕地保護、自然資源開發利用、地質礦產、海域海島等日常管理工作；在部門間共享應用方面，通過接口服務、數據交換、主動推送等方式，實現與其他政府部門業務協同，努力解決“數據孤島”和重復建設問題；在社會化服務方面，將建立自然資源調查監測成果發布機制。利用互聯網（電子政務外網）為社會公眾提供調查監測成果數據服務。鼓勵科研機構、企事業單位利用調查監測成果開發研制多形式多品種數據產品，滿足社會公眾的廣泛需求。四是利用包括調查監測成果在內的“一張圖”，通過國土空間基礎信息平臺構建自然資源調查評價、政務服務、監管決策三大應用體系。在自然資源調查評價應用體系中，建立充分應用現代對地觀測、人工智能、物聯網等技術的調查監測系統，推進二維調查走向三維調查，提升調查監測的準確性、時效性；在政務服務應用體系中，建立基于調查監測成果底圖的政務事項在線一體化智能審批（審查）系統，提升審查的科學性、準確性，提高審查效率；在監管決策應用體系中，以調查監測成果為基礎，利用大數據的技術，形成“用數據監管、用數據決策”的管理模式。部網信辦相關負責人表示：“為充分發揮自然資源調查監測成果最大的作用和效益，我們將依托國土空間基礎信息平臺對‘一張圖’進行統一管理、提供統一服務，形成‘一張底版、一套數據、一個平臺’。