河南農(nóng)地流轉(zhuǎn)：現(xiàn)實(shí)困境與政策建議

馬克林

(鄭州工業(yè)應(yīng)用技術(shù)學(xué)院，河南 鄭州 451150)

黨的十九大報(bào)告指出：“農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的根本性問題。”作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的第一要素，土地及其利用效率對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民生活至關(guān)重要，科學(xué)有效的農(nóng)地流轉(zhuǎn)將會(huì)對(duì)土地資源的優(yōu)化配置、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展具有重要促進(jìn)作用，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的必然要求。

從農(nóng)地流轉(zhuǎn)的相關(guān)研究來看，當(dāng)前主要集中在農(nóng)地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生原因、農(nóng)地流轉(zhuǎn)狀況及阻礙農(nóng)地流轉(zhuǎn)發(fā)展的因素等方面。有學(xué)者研究指出，土地產(chǎn)品價(jià)格、非生產(chǎn)性收益、生產(chǎn)性成本是影響農(nóng)地流轉(zhuǎn)的重要因素，然而在農(nóng)地流轉(zhuǎn)的過程中，非生產(chǎn)性成本、土地使用成本、土地交易成本、現(xiàn)有土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模等也對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)有著重要影響。[1]無論土地流轉(zhuǎn)表現(xiàn)為何種形式，都是為了形成農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營(yíng)。土地流轉(zhuǎn)能夠?yàn)檗r(nóng)業(yè)進(jìn)一步產(chǎn)業(yè)化和現(xiàn)代化創(chuàng)造條件，促進(jìn)農(nóng)業(yè)專業(yè)化發(fā)展，能夠形成農(nóng)村土地市場(chǎng)和土地價(jià)格，增加農(nóng)民收入。[2]同時(shí)，農(nóng)戶家庭勞動(dòng)力狀況、農(nóng)戶兼業(yè)化程度、農(nóng)民社會(huì)保障不完善等都在相當(dāng)程度上影響著農(nóng)地流轉(zhuǎn)，農(nóng)地流轉(zhuǎn)有利于顯化農(nóng)村土地價(jià)值，有利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平提升，能夠有效增加農(nóng)民收入。[3-6]惠獻(xiàn)波從更為微觀的視角對(duì)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押政策實(shí)施中的農(nóng)戶參與行為進(jìn)行了針對(duì)性研究，提出應(yīng)通過開展農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資試點(diǎn)、逐漸完善農(nóng)村社會(huì)保障體系等相關(guān)建議。[7]推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)有利于土地使用的優(yōu)化配置，可以有效解決土地權(quán)屬與分布細(xì)碎化現(xiàn)象，從而促進(jìn)土地規(guī)模的擴(kuò)大和土地使用效率的提高。[8]農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度的形成是一種誘致性制度變遷的結(jié)果。[9]汪亞楠和董毅通過對(duì)L市H鎮(zhèn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)實(shí)踐的梳理與檢視發(fā)現(xiàn),自20世紀(jì)80年代以來其農(nóng)地流轉(zhuǎn)的發(fā)展主要經(jīng)歷了以下三個(gè)階段:小規(guī)模自發(fā)性流轉(zhuǎn)階段、行政力量引導(dǎo)市場(chǎng)化建設(shè)階段、社會(huì)關(guān)系主導(dǎo)人情化流轉(zhuǎn)階段。同時(shí)，我國(guó)土地流轉(zhuǎn)模式存在不同的特點(diǎn)和地區(qū)差異，導(dǎo)致呈現(xiàn)不同的土地流轉(zhuǎn)模式。[10]針對(duì)土地流轉(zhuǎn)模式的研究，在結(jié)合不同地區(qū)特色基礎(chǔ)上，形成了北京通州、山東寧陽、四川郫縣和崇州市等六種土地流轉(zhuǎn)模式。[11]就農(nóng)地流轉(zhuǎn)的制約因素而言，農(nóng)民就業(yè)機(jī)會(huì)少且不穩(wěn)定、土地流轉(zhuǎn)的組織化程度不高、農(nóng)民社會(huì)保障水平低是制約農(nóng)地流轉(zhuǎn)的外部因素。同時(shí)，農(nóng)村家庭代際分工現(xiàn)象明顯,農(nóng)民老齡化和女性化嚴(yán)重制約了農(nóng)地流轉(zhuǎn)。[12]從制度視角來看，戶籍、土地社會(huì)保障制度等是供給層面的阻礙因素，而產(chǎn)權(quán)缺失導(dǎo)致的制度激勵(lì)不足、農(nóng)業(yè)金融和保險(xiǎn)制度發(fā)展滯后、政府支持政策不足和服務(wù)缺位則構(gòu)成需求層面的障礙。[13]總之，學(xué)界對(duì)我國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)進(jìn)行了大量卓有成效的研究,相關(guān)研究成果為推動(dòng)我國(guó)土地依法、合理、有序流動(dòng)提供了理論支撐。

對(duì)河南這樣一個(gè)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大省和人口大省而言，農(nóng)地流轉(zhuǎn)有著更為迫切重要的現(xiàn)實(shí)意義。2019年1月，《中共河南省委河南省人民政府關(guān)于堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展深入推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》提出，要“深化農(nóng)村土地制度改革”，“健全土地流轉(zhuǎn)規(guī)范管理制度，積極發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，允許承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)擔(dān)保融資”。得益于各級(jí)政策的有力支持和實(shí)踐層面的積極探索，河南農(nóng)地流轉(zhuǎn)狀況在近幾年有著明顯的改善，流轉(zhuǎn)規(guī)模持續(xù)增長(zhǎng)，流轉(zhuǎn)模式不斷完善，但由于受到不健全的農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)機(jī)制、相對(duì)滯后的農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策供給以及農(nóng)民固有的陳舊的土地觀念等多種因素的制約，仍然存在諸多問題，并已越來越成為推進(jìn)河南農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的瓶頸。在黃河流域生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展、國(guó)家重要的糧食生產(chǎn)核心區(qū)等多項(xiàng)重大國(guó)家戰(zhàn)略疊加視域下，全面深入探討基于河南實(shí)際的農(nóng)地流轉(zhuǎn)重要問題，有著尤為迫切的現(xiàn)實(shí)意義。

一、河南農(nóng)地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀與特點(diǎn)

1.農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)。河南農(nóng)地流轉(zhuǎn)顯著加速始于2009年，尤其是在2011年-2013年，河南農(nóng)地流轉(zhuǎn)面積以年均5%的速度快速增長(zhǎng)，其中農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)面積年均增長(zhǎng)率從25%減少至16%，而種糧大戶、企業(yè)、農(nóng)業(yè)合作社等新型主體的增長(zhǎng)率則一直穩(wěn)定在40%以上，在年均增長(zhǎng)率逐漸增加的同時(shí)，內(nèi)在流轉(zhuǎn)結(jié)構(gòu)也在逐步平穩(wěn)調(diào)整。從河南農(nóng)地流轉(zhuǎn)比例與流轉(zhuǎn)規(guī)模來看，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2013年-2016年，河南農(nóng)地流轉(zhuǎn)所占總耕地面積的比例分別為23%、25%、34.8%和42.75%，流轉(zhuǎn)面積由2013年的188.27萬公頃，增加到2016年的346.75萬公頃，農(nóng)地流轉(zhuǎn)比例和流轉(zhuǎn)規(guī)模已高于全國(guó)平均水平(見圖1)。[14]

圖1 2013—2016年河南省與全國(guó)流轉(zhuǎn)農(nóng)地所占總耕地面積比例變動(dòng)情況

2.農(nóng)地流轉(zhuǎn)形式多樣化和流轉(zhuǎn)主體多元化。當(dāng)前河南農(nóng)地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)多種形式，包括轉(zhuǎn)包、出租、反租倒包、股份合作等在內(nèi)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)的典型模式均在實(shí)踐中在不同的區(qū)域有不同程度的體現(xiàn)。[15]在以上幾種主要的農(nóng)地流轉(zhuǎn)形式中，轉(zhuǎn)包和出租是當(dāng)前的主要形式，河南全省通過轉(zhuǎn)包、出租流轉(zhuǎn)的土地面積占土地流轉(zhuǎn)總面積的80%。相應(yīng)地以反包倒租和股份合作經(jīng)營(yíng)模式流轉(zhuǎn)的土地面積占比相對(duì)較小，尤其是后者，仍處于探索階段。以開封為例，據(jù)開封市農(nóng)經(jīng)站統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2012年全市流轉(zhuǎn)土地總面積39.66萬畝，占家庭承包經(jīng)營(yíng)耕地總面積的7.8%。其中轉(zhuǎn)包24.32萬畝，占流轉(zhuǎn)總面積的61.32%;轉(zhuǎn)讓1.45萬畝，占流轉(zhuǎn)總面積的3.65%;互換0.74萬畝，占流轉(zhuǎn)總面積的1.87%;出租10.20萬畝，占流轉(zhuǎn)總面積的25.72%;股份合作0.17萬畝，占流轉(zhuǎn)總面積的0.43%;其他形式2.78萬畝，占流轉(zhuǎn)總面積的7.01%。同時(shí)，隨著河南省農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展， 農(nóng)地流轉(zhuǎn)主體越來越呈現(xiàn)多元化趨勢(shì)。 全省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)除了農(nóng)民之間的流轉(zhuǎn)外，工商企業(yè)、農(nóng)業(yè)企業(yè)、合作組織、專業(yè)大戶等規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體作為受讓方參與流轉(zhuǎn)越來越常見，“企業(yè) + 基地 + 農(nóng)戶”、“合作社 + 基地 + 農(nóng)戶”、“種養(yǎng)大戶 + 農(nóng)戶”、“企業(yè)+ 基地 + 合作社 + 農(nóng)戶”等快速發(fā)展，并日趨成熟。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)主體的多元化極大提高了土地流轉(zhuǎn)水平和土地資源的利用效率。

3.農(nóng)地流轉(zhuǎn)水平的地區(qū)差異顯著。河南省內(nèi)不同區(qū)域的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模因農(nóng)業(yè)資源稟賦、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不同而呈現(xiàn)較大差異性，總體而言，中西部地區(qū)以及南部的南陽、信陽等地區(qū)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)保持在較高水平,豫北、豫東的流轉(zhuǎn)水平較低。[16]土地流轉(zhuǎn)規(guī)模與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平呈現(xiàn)較為顯著的正相關(guān)關(guān)系。例如許昌市鄢陵縣，由于其農(nóng)業(yè)特色產(chǎn)業(yè)(花木)特點(diǎn)鮮明，2012年底全縣土地流轉(zhuǎn)面積近40萬畝，約占全縣耕地面積的40%。全縣百畝以上的流轉(zhuǎn)大戶735個(gè)，其中62個(gè)為500畝以上的流轉(zhuǎn)大戶。在該縣土地流轉(zhuǎn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)，有的已實(shí)現(xiàn)完全流轉(zhuǎn)，而在規(guī)劃區(qū)外，實(shí)現(xiàn)的土地流轉(zhuǎn)僅10%左右。[17]

二、基于樣本農(nóng)戶的河南農(nóng)地流轉(zhuǎn)驅(qū)動(dòng)力與障礙因素

1.調(diào)研實(shí)施情況。為全面了解農(nóng)戶關(guān)于農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的意愿和態(tài)度，隨機(jī)選取豫西南唐河、鄧州等縣(市)的部分農(nóng)村區(qū)域，以調(diào)查問卷的形式進(jìn)行了相關(guān)情況的調(diào)查。本次調(diào)研共發(fā)放調(diào)查問卷300份。其中，有效問卷267份。受訪者的男女比例為196:71。整個(gè)調(diào)查問卷在設(shè)計(jì)上分為農(nóng)戶基本情況和土地流轉(zhuǎn)認(rèn)知兩部分。

(1)樣本農(nóng)戶基本情況。在全部受訪者中，約有85%的年齡集中在35歲-55歲之間。這一人群是當(dāng)前從事農(nóng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的中堅(jiān)力量，對(duì)他們的調(diào)查訪談，將會(huì)在很大程度上客觀反映農(nóng)村農(nóng)地流轉(zhuǎn)的真實(shí)狀況。

首先，從受訪者的受教育程度來看，具有大中專文化和本科以上文化程度的分別為44人和17人，兩者合計(jì)占到全部受訪者的23%，其余受訪者則為高中以下學(xué)歷。可見，當(dāng)前農(nóng)業(yè)從業(yè)者的受教育程度普遍較低。

其次，樣本農(nóng)戶家庭收入與支出方面，其家庭收入情況如圖2所示：

圖2 受訪農(nóng)戶家庭年收入情況

由圖2可知，有164位受訪者年家庭收入在1萬元以下，約占全部受訪者的61%；年家庭收入在3萬元以上的僅有21人，不足受訪者的8%。可見，被調(diào)查農(nóng)戶整體家庭收入水平普遍偏低。就家庭收入來源而言，“土地耕作”和“外出務(wù)工”是受訪者家庭收入的兩個(gè)主要來源，分別為67人和61人，兩項(xiàng)合計(jì)約占全部被調(diào)查者的48%。同時(shí)，個(gè)體經(jīng)商或創(chuàng)業(yè)構(gòu)成家庭收入來源的分別有36人和45人。收入來源的另外一個(gè)重要方面是在本地企業(yè)打工，約占全部受訪者的19%。由此可見，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和外出務(wù)工仍是農(nóng)民家庭兩項(xiàng)最主要的收入來源。同時(shí)，農(nóng)民家庭收入也在朝多元化方向發(fā)展，在本地企業(yè)務(wù)工和自主創(chuàng)業(yè)收益占家庭收入的比重不斷增加。這一狀況與河南省承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、“雙創(chuàng)”政策實(shí)施相適應(yīng)。在關(guān)于家庭主要支出問題上，有超過五成的受訪者選擇的是“子女上學(xué)”，約26%的受訪者認(rèn)為“修建房屋”是其家庭的主要支出部分，其他依次為醫(yī)療支出、子女婚嫁。可見，推進(jìn)包括教育、醫(yī)療在內(nèi)的農(nóng)村基本公共服務(wù)體制機(jī)制改革，加快鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略推進(jìn)步伐，對(duì)“三農(nóng)”系列問題的解決具有迫切重要現(xiàn)實(shí)意義。

(2)農(nóng)戶對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)有關(guān)問題的認(rèn)知與實(shí)踐。首先，關(guān)于農(nóng)地流轉(zhuǎn)問題認(rèn)知方面，在提到中央提出的有關(guān)加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)的政策和精神時(shí)，有113人選擇了“不知道”；當(dāng)問及“在當(dāng)?shù)厥欠裼型恋爻邪?jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)”的問題時(shí)，選擇“沒有”和“不知道”的分別為52人和128人；在全部受訪者中，有113人認(rèn)為農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以出租，認(rèn)為不可以或是不清楚的分別有26人和112人；對(duì)于“在當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶可以就農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行股份合作嗎”這一問題，選擇認(rèn)為不可以和不知道的分別有54人和145人，兩項(xiàng)合計(jì)占到有效受訪者的75%。可見，農(nóng)戶對(duì)于農(nóng)地流轉(zhuǎn)相關(guān)政策和精神缺乏全面充分的認(rèn)知和理解，應(yīng)進(jìn)一步從不同層面全方位加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村、農(nóng)民加強(qiáng)相關(guān)政策、制度的宣傳，使廣大農(nóng)民全面客觀深入把握有關(guān)農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策。

其次，從農(nóng)地流轉(zhuǎn)實(shí)踐來看，在全部被調(diào)查者中，約有50%的人有過土地流轉(zhuǎn)經(jīng)歷；在問及土地出租原因時(shí)，選擇“外出打工，無人照管”的有80人，69人認(rèn)為“農(nóng)業(yè)種植收益低”，31人因?yàn)椤叭狈趧?dòng)力”，“其他”為68人；相應(yīng)地，對(duì)于租入土地的原因，41位受訪者是“勞動(dòng)力過剩”，有66人是“擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模的需要”，28人“受親朋好友的委托”，有83人選擇了其他原因；可見，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的低收益和農(nóng)村大規(guī)模勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移是形成土地流轉(zhuǎn)的最重要原因，農(nóng)村相對(duì)穩(wěn)固的親緣關(guān)系、鄰里關(guān)系是土地流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)性條件。同時(shí)，調(diào)研結(jié)果顯示，在確定土地流轉(zhuǎn)關(guān)系時(shí)，有87人采用口頭協(xié)議的方式，約占全部受訪者的33%；同時(shí)，有超過46%的被調(diào)查者認(rèn)為沒有必要簽訂確定土地流轉(zhuǎn)關(guān)系的合同；在已確定的土地流轉(zhuǎn)行為中，有162人是雙方私下交易的，占到全部受訪者的65%；從對(duì)“土地流轉(zhuǎn)中是否發(fā)生過糾紛”的回答結(jié)果來看，有近五成的受訪者表示發(fā)生過不同程度糾紛，其中一半認(rèn)為糾紛產(chǎn)生的原因在于“沒有簽訂合同”或是“合同條款不健全不合法”。可見，在土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐中，由于相當(dāng)部分農(nóng)民法律意識(shí)淡薄，以及一些其他原因，不簽訂或是不重視書面協(xié)議(合同)的情況普遍存在，相應(yīng)的后續(xù)糾紛的產(chǎn)生也就成為必然。

第三，關(guān)于租入(租出)土地的來源(去向)方面，有68位受訪者選擇從鄰居家租入，選擇從本村親戚家和外村親戚家租入的分別有70人和24人，57人選擇了其他。可見，來自于鄰里之間和親戚之間的土地是當(dāng)前農(nóng)村租入土地的主體。在租入土地占農(nóng)戶土地總面積的比例方面，約占全部受訪者54%農(nóng)戶家庭的比例為10%-30%，僅有13位受訪者表示其耕種的土地全部來自于租入，同時(shí)，農(nóng)戶租入土地占其總面積的比例為30%-60%的有53人，在60%-100%的有32人。農(nóng)戶租入土地的比例一般相對(duì)較小。相應(yīng)的，關(guān)于租出土地的去向，調(diào)查的結(jié)果基本與租入土地的結(jié)果相似，主要也是租給鄰里和有親戚關(guān)系的農(nóng)戶，占到全部受訪者的76%。就租出土地占農(nóng)戶全部土地面積的比例來看，全部租出的僅有23人，僅占到全部被調(diào)查者的10%，其他的比例與人數(shù)分別為10%-30%的64人，30%-60%的94人，60%-100%的為56人。同時(shí)，在農(nóng)戶租入(租出)土地之前，大部分都要講好租入(租出)期限，其中，講好租入期限的約為61%，約定租出期限的約為77%。從租入(租出)土地期限來看，期限為2-5年的所占比例最大，租入、租出的分別有93人和103人；租期為一年的分別為86人(租入)和63人(租出)，5年以上的租入、租出分別為46人和60人。由此可見，在土地流轉(zhuǎn)行為發(fā)生時(shí)，租入方和租出方一般都會(huì)事先約定租入(租出)期限，且大部分土地租入(租出)期限都在5年以下，屬于中短期流轉(zhuǎn)行為。這種現(xiàn)象也在某種程度上說明，大多數(shù)農(nóng)民依然將土地作為其最基本、也是最后的生計(jì)保障。土地是農(nóng)民命根子的認(rèn)知并沒有根本性改變。在租金的形式上，現(xiàn)金和實(shí)物(糧食)是最重要的兩種形式，也有部分什么也不交(什么也不收)。

最后，就農(nóng)地流轉(zhuǎn)意愿來看，199位受訪者表示，在條件允許的情況下，他們是愿意實(shí)行土地的規(guī)模化經(jīng)營(yíng)的，約占全部受訪者的79%。在規(guī)模化經(jīng)營(yíng)方式的選擇上，有106人希望以個(gè)人入股方式轉(zhuǎn)出并參與相應(yīng)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，有95人考慮轉(zhuǎn)包給農(nóng)業(yè)企業(yè)(個(gè)人)，自己收租金，另外有37人選擇了其他。

2.農(nóng)地流轉(zhuǎn)的驅(qū)動(dòng)力與障礙因素分析。從驅(qū)動(dòng)力的角度分析，農(nóng)民參與土地流轉(zhuǎn)主要基于兩方面考慮：第一，長(zhǎng)期以來從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的成本遠(yuǎn)高于其獲得收益，使得很多農(nóng)民放棄農(nóng)業(yè)生產(chǎn)轉(zhuǎn)向第三產(chǎn)業(yè)，進(jìn)而獲取更多收益。農(nóng)業(yè)從業(yè)者持續(xù)大幅度減少使得土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模化經(jīng)營(yíng)成為可能。第二，土地流轉(zhuǎn)尤其是在鄰里之間的流轉(zhuǎn)在穩(wěn)定彼此既有關(guān)系的同時(shí)，又能保證出租人對(duì)土地使用權(quán)的靈活掌控，隨時(shí)可以收回，這與農(nóng)民從事第三產(chǎn)業(yè)收入不穩(wěn)定，無法從根本上有效保障基礎(chǔ)生活的心理預(yù)期高度吻合。同時(shí)，上述調(diào)研結(jié)果顯示，當(dāng)前制約河南農(nóng)地流轉(zhuǎn)的障礙因素主要有以下幾個(gè)：一是農(nóng)業(yè)從業(yè)者整體素質(zhì)(主要是受教育水平)普遍較低。具有中等以上文化水平的農(nóng)戶僅占全部受訪者的23%，整體較低的受教育水平使得相當(dāng)部分農(nóng)民固守“土地就是命根子”的傳統(tǒng)思想，很難突破固有的思想局限，很大程度上限制了農(nóng)民參與土地流轉(zhuǎn)。二是各級(jí)政府及相關(guān)部門出臺(tái)的關(guān)于土地流轉(zhuǎn)的制度、政策效果不夠理想。有超過七成的受訪者對(duì)土地流轉(zhuǎn)相關(guān)規(guī)定知之甚少。農(nóng)戶對(duì)土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)制度、政策等缺乏全面深入的了解，成為阻礙土地流轉(zhuǎn)的重要因素。三是農(nóng)民的非農(nóng)收入來源有限，且極不穩(wěn)定，加之農(nóng)村社會(huì)保障體系的不完善，使得農(nóng)民在子女教育、住房、醫(yī)療等方面負(fù)擔(dān)較重，在面對(duì)土地流轉(zhuǎn)問題時(shí)存在較多顧慮。

三、農(nóng)地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)困境

首先，農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度供給不足。一方面，當(dāng)前涉及土地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)仍然偏少。 現(xiàn)有的法律法規(guī)對(duì)土地流轉(zhuǎn)的規(guī)定也不夠全面規(guī)范，例如對(duì)土地流轉(zhuǎn)方式、土地流轉(zhuǎn)原則、土地流轉(zhuǎn)合同文本樣式、法律責(zé)任等只是作了原則性規(guī)定，缺乏必要的可操作標(biāo)準(zhǔn)。就河南而言，尚缺乏針對(duì)土地流轉(zhuǎn)實(shí)際情況的地方性法規(guī)，這就使土地流轉(zhuǎn)存在較大的隨意性，土地流轉(zhuǎn)價(jià)格偏離土地流轉(zhuǎn)價(jià)值等現(xiàn)象普遍存在。另一方面，規(guī)范有序的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制還沒有建立,在完備流轉(zhuǎn)手續(xù)、規(guī)范流轉(zhuǎn)程序方面也存在諸多問題 ,相應(yīng)的法律法規(guī)也對(duì)此缺乏明確具體的規(guī)范和指導(dǎo)。

其次，農(nóng)村集體組織監(jiān)管缺位。農(nóng)村集體組織是農(nóng)地流轉(zhuǎn)的最基層參與者、管理者和監(jiān)督者。但由于農(nóng)村普遍存在的宗族觀念、鄰里觀念等使得農(nóng)村集體組織在參與，尤其是管理、監(jiān)督土地流轉(zhuǎn)行為時(shí)，存在不同程度的“多一事不如少一事”、“不愿管”、“不敢管”、“無權(quán)管”等復(fù)雜情況，使得農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)缺乏必要監(jiān)管，也在一定程度上阻礙了農(nóng)地流轉(zhuǎn)的規(guī)范運(yùn)行。

第三，農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式相對(duì)單一，受讓成本過高。從農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式來看，當(dāng)前河南農(nóng)地流轉(zhuǎn)主要采取轉(zhuǎn)包和出租的形式，占到全部流轉(zhuǎn)農(nóng)地的60%以上，而反包倒租與股份合作經(jīng)營(yíng)模式占總流轉(zhuǎn)量比重非常低，農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式相對(duì)單一，究其原因，從出租方來看，很大程度上是由于對(duì)其從事第三產(chǎn)業(yè)獲得的非農(nóng)收入的不確定性預(yù)期導(dǎo)致的，雖然采取轉(zhuǎn)包和出租的方式獲取的土地流轉(zhuǎn)收益普遍較低(有時(shí)甚至沒有)，但可以靈活地掌控對(duì)其轉(zhuǎn)出土地的使用權(quán)。從承租方來看，由于缺乏實(shí)質(zhì)有效的約束，即使存在書面合同，很難真正完全保障所轉(zhuǎn)入土地的合法經(jīng)營(yíng)權(quán)，加之加大的溝通協(xié)調(diào)難度，導(dǎo)致農(nóng)地流轉(zhuǎn)的受讓成本偏高，潛在承租方，尤其是相關(guān)工商企業(yè)等對(duì)參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)持較為謹(jǐn)慎態(tài)度，這是當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)模式相對(duì)單一的重要原因。

最后，缺乏完善專業(yè)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。長(zhǎng)期以來，我國(guó)農(nóng)村的土地制度，更多集中于實(shí)物管理，而對(duì)土地資源與價(jià)值的管理幾乎空白，造成了農(nóng)村土地交易服務(wù)機(jī)構(gòu)缺失、土地交易市場(chǎng)建設(shè)滯后；實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，具有一定規(guī)模種植的農(nóng)戶數(shù)量更少，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織的服務(wù)功能也沒有適時(shí)發(fā)揮作用。隨著農(nóng)村勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高和城市務(wù)工潮的興起，越來越多自發(fā)形成土地流轉(zhuǎn)，進(jìn)入流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的土地?cái)?shù)量增速明顯。由于缺乏土地交易的中介組織，想承包土地的規(guī)模經(jīng)營(yíng)者與想將土地流轉(zhuǎn)出去的農(nóng)戶之間信息不對(duì)稱，在一定程度上阻遏了土地的流轉(zhuǎn)。

隨著農(nóng)地流轉(zhuǎn)范圍和規(guī)模的擴(kuò)大，河南省的不少區(qū)域已經(jīng)嘗試建立專門的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。例如鄭州市，當(dāng)前已經(jīng)建立起包含12個(gè)縣級(jí)服務(wù)中心在內(nèi)的100多個(gè)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心(站)、五級(jí)流轉(zhuǎn)服務(wù)體系，但土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心(站)的功能則是單一地集中在土地流轉(zhuǎn)信息的提供，很難真正發(fā)揮市場(chǎng)的根本作用。[18]其他建立了土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的區(qū)域情況大致相同：農(nóng)民參與流轉(zhuǎn)的積極性不高，參與流轉(zhuǎn)的主體很少。缺少農(nóng)業(yè)大戶、農(nóng)業(yè)合作組織、知名農(nóng)業(yè)企業(yè)的參與，規(guī)模帶動(dòng)效應(yīng)不顯著。因此，加快構(gòu)建完善的專業(yè)化農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)體系，對(duì)提高農(nóng)地流轉(zhuǎn)效率進(jìn)而實(shí)現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置和高效利用具有重要意義。

四、進(jìn)一步促進(jìn)河南農(nóng)地流轉(zhuǎn)的政策建議

1.加大農(nóng)地流轉(zhuǎn)的制度供給力度，形成健全的農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度環(huán)境。首先，要在《土地管理法》等上位法基礎(chǔ)上，積極貫徹黨的十九大關(guān)于農(nóng)地流轉(zhuǎn)精神，立足于河南省實(shí)際，通過“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)”、“人地掛鉤”試點(diǎn)、“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化實(shí)驗(yàn)區(qū)”實(shí)踐，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，大膽創(chuàng)新，以法規(guī)和管理規(guī)定的形式出臺(tái)一系列旨在鼓勵(lì)、支持農(nóng)地流轉(zhuǎn)的政策、規(guī)定，構(gòu)建健全的農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度環(huán)境。需要指出的是，政府及相關(guān)部門出臺(tái)的有關(guān)土地流轉(zhuǎn)的政策、規(guī)定等必須是具有較強(qiáng)現(xiàn)實(shí)可操作性的，例如對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的法律責(zé)任界定，以及農(nóng)地流轉(zhuǎn)的合同文本等，都應(yīng)該標(biāo)準(zhǔn)化。其次，對(duì)一些現(xiàn)存的農(nóng)地流轉(zhuǎn)的法規(guī)、政策進(jìn)行適時(shí)動(dòng)態(tài)調(diào)整，例如農(nóng)地流轉(zhuǎn)的扶持政策，可以考慮由原來對(duì)流入方的獎(jiǎng)勵(lì)調(diào)整為對(duì)托管主體的扶持(流入方的獎(jiǎng)勵(lì)通過產(chǎn)業(yè)政策的調(diào)整予以繼續(xù)支持)，通過建立土地托管資金、土地托管運(yùn)行資金、土地托管補(bǔ)助保險(xiǎn)資金等方式加大農(nóng)地流轉(zhuǎn)扶持力度。

2.多管齊下，強(qiáng)化農(nóng)村集體組織農(nóng)地流轉(zhuǎn)監(jiān)管職能。構(gòu)建“縣、鄉(xiāng)、村、組、責(zé)任人”五級(jí)農(nóng)地流轉(zhuǎn)監(jiān)管體系，從制度層面明確界定各級(jí)尤其是村、組、責(zé)任人三級(jí)各自在土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管方面的權(quán)利、責(zé)任與職責(zé)，可以考慮通過目標(biāo)責(zé)任的形式，量化各層級(jí)監(jiān)管指標(biāo)，同時(shí)，靈活地采取全程參與、定期摸底等多種形式，多管齊下，全方位強(qiáng)化農(nóng)村集體組織的土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管職能，以保障農(nóng)地流轉(zhuǎn)的合法、規(guī)范運(yùn)行。

3.平衡農(nóng)地受讓的成本與收益，提高潛在受讓方參與流轉(zhuǎn)的積極性。造成當(dāng)前農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式占比差異大，尤其是反包倒租、股份合作經(jīng)營(yíng)等形式占比較低的重要原因在于土地受讓的成本與收益失衡，工商企業(yè)、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)等潛在受讓方一般都是幾百畝、甚至數(shù)千畝的較大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)需求，與眾多分散的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)所有者進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)的難度大，交易成本高。加之個(gè)別出租人的不合理要求，導(dǎo)致整體受讓成本過高，而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期長(zhǎng)的自然屬性，使其面臨較長(zhǎng)的投資回報(bào)期，也無形中增大了其經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，嚴(yán)重影響其參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)的積極性。因此，應(yīng)通過多種途徑，平衡潛在受讓方受讓土地的成本與收益，盡可能降低其參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)、從事規(guī)模化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)期，切實(shí)提高工商企業(yè)等具有較大現(xiàn)實(shí)需求的潛在承租方參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)的積極性。

4.創(chuàng)新流轉(zhuǎn)模式，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)途徑的多樣化。當(dāng)前河南的農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式主要是出租、轉(zhuǎn)包、反包倒租、股份合作經(jīng)營(yíng)等形式，與農(nóng)地流轉(zhuǎn)發(fā)達(dá)地區(qū)相比，流轉(zhuǎn)形式相對(duì)單一且占比很不均衡。應(yīng)進(jìn)一步結(jié)合省內(nèi)各區(qū)域?qū)嶋H與產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)，更好地平衡轉(zhuǎn)讓方、受讓方及其他利益相關(guān)方參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)的成本與收益，合理化農(nóng)地流轉(zhuǎn)收益分配機(jī)制。同時(shí)，充分借鑒溫州、成都、重慶等地的先進(jìn)成熟經(jīng)驗(yàn)，積極探索、大膽創(chuàng)新農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)途徑的多樣化，不斷提高農(nóng)地資源利用效率。

5.建立專業(yè)完善的農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。應(yīng)主要從兩方面考慮建立專業(yè)完善的農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，一方面是建立隸屬于各級(jí)政府土地管理部門的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心(站)，配備具有熟悉農(nóng)地流轉(zhuǎn)相關(guān)法律法規(guī)和豐富的農(nóng)地流轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)操作經(jīng)驗(yàn)的服務(wù)人員，搜集、整理、分析土地流轉(zhuǎn)信息，提供專業(yè)化農(nóng)地流轉(zhuǎn)咨詢服務(wù)。另一方面，建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)的中介組織。通過政府出臺(tái)農(nóng)地流轉(zhuǎn)中介組織條例，對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)中介的功能和職責(zé)進(jìn)行規(guī)范。 將農(nóng)地流轉(zhuǎn)涉及的評(píng)估資格認(rèn)證、 價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定及收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、土地流轉(zhuǎn)價(jià)格評(píng)估的程序與操作方法等以政策或規(guī)定的形式明確下來，從而保證農(nóng)地流轉(zhuǎn)行為的公平公正和規(guī)范運(yùn)行，進(jìn)而不斷推動(dòng)河南農(nóng)地流轉(zhuǎn)高質(zhì)量發(fā)展。