預算績效評價結果應用中存在的問題及對策

段欣

【摘要】預算績效評價結果的應用是優化財政資金配置、提高財政資金使用效益的重要環節。文章以S市為例，分析預算績效評價結果應用過程中存在的問題及其產生的原因，并嘗試提出相應的改進措施，以期不斷完善預算績效評價結果應用機制，加快完善全過程預算績效管理體系。

【關鍵詞】預算績效管理；績效評價；結果應用；財政資金配置

【中圖分類號】F275

一、引言

在全面實施預算績效管理以來，S市積極探索預算績效管理體制機制和方式方法，以市財政局名義先后印發了預算績效評價共性指標體系框架、預算績效目標管理工作規程、項目支出績效評價工作規程等預算績效管理制度文件，在年度預決算公開中不斷擴大預算績效公開范圍，并將績效評價結果作為年度預算安排的參考依據、將單位預算績效管理水平作為政府績效考核指標，逐步形成事前有評估、事中有監控、事后有評價、評價結果有應用的全過程績效管理體系。然而在預算績效管理的實踐過程中，評價結果的應用層面還存在諸多問題，導致大部分績效評價結果僅存在于表面，距離優化資金配置、調整政策方案等目標仍存在一定差距。因此，以S市績效管理模式為例進行研究，發現預算績效評價結果在應用層面存在問題并提出改進措施，具有一定的現實意義。

二、預算績效評價結果應用中存在的問題

（一）績效評價結果的客觀性、權威性不足

根據S市預算績效評價工作規程，目前S市主要以“單位自評為主、財政重評為輔”的方式開展預算項目績效評價。其中，單位自評是各基層預算單位在預算年度終了后，對年初設定的項目產出指標和效益指標等的完成情況進行自我評價；財政重評是財政部門委托第三方專業機構對預算部門和單位的重點項目開展績效評價。雖然雙重評價方式的目的是為了保障預算績效評價結果的客觀性，但是在實施過程中卻存在諸多問題，導致其結果不盡人意。

一是各預算單位在編制項目績效目標時，難以設定科學、合理、可量化、易評價的績效指標，或指標設定空泛，與單位履職任務、年度重點工作等不相匹配，無法實現績效的目標管理。二是各預算單位為保持項目原有預算規模、避免因績效評價結果不佳導致預算壓減，在開展年度預算項目績效自評過程中，可能不會對年初設定的績效目標進行客觀、公正的評價，或者避重就輕，美化項目實際結果，導致評價結果不實，自評報告質量不高。三是S市財政部門在開展重點評價過程中，通常委托第三方機構來開展預算單位項目績效評價工作，而第三方機構可能過度依賴單位績效自評結果，或因缺乏專業基礎、缺少專家參與，導致評價結果專業性、權威性無法得到被評價單位認可。

績效評價結果的客觀性、權威性不足，勢必使得其應用缺乏科學指導，最終導致與“建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”這一新要求出現偏差。

（二）評價結果應用存在錯期問題

績效評價的目的是為了優化財政資金配置、提升預算和項目管理水平、提高財政資金使用效益和效率。目前絕大多數基層預算單位仍然存在“重支出輕績效、重投入輕產出、重結果輕過程”的觀念，而通過建立“有效要安排、低效要壓減”的績效評價結果與預算決策掛鉤機制，在一定程度上能夠壓減低效、無效的項目預算，從而節約財政資金。

但在實際財政資金管理過程中，績效評價工作是在年度終了后，圍繞上一年度預算項目實施情況開展，而本年度預算可能已經市人大正式批準、市財政批復，評價結果對本年度預算安排的影響較小，只能作為以后年度預算安排的參考依據，出現評價結果應用的錯期滯后現象，降低評價結果應用的時效性和針對性。以S市為例，一般每年3月份開展上一年度預算績效評價工作，6月份完成相關工作，預算績效評價結果于9月份隨上一年度決算一并公開，而每年6月初開展下一年度預算“一上”編報工作，上一年度的預算績效評價結果難以應用于本年度及下一年度預算安排中，只能應用于第三年度（見圖1）。同時，鑒于短期項目或一次性項目的不可復制性，經常性項目或跨年度項目的環境因素影響，績效評價結果應用越滯后，伴隨的“績效噪聲”1越多，評價結果的應用價值與有效性便會大打折扣。

（三）績效評價結果應用政策的落實效果不佳

為深入貫徹落實《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》（中發〔2018〕34號）精神，S市財政局于2019年8月印發《關于貫徹落實全面實施預算績效管理有關事項的通知》，“要求各級財政部門按照獎優罰劣的原則建立績效評價結果與預算安排和政策調整的掛鉤機制，對績效好的政策和項目原則上優先保障，對績效一般的政策和項目要督促改進，對交叉重復、碎片化的政策和項目予以調整，對低效無效資金一律削減或取消，對長期沉淀的資金一律收回并按照有關規定統籌用于亟需支持的領域”。雖然S市已出臺配套制度強化績效評價結果應用，但實際應用效果仍不達預期，主要原因在于：一是相關規定缺乏細節，彈性空間較大，如“原則上”表述、“督促改進”和“予以調整”沒有細化規定等，為績效評價人員提供了操作空間。二是根據《預算法》有關規定，經過法定程序，預算可以在項目之間進行調劑使用，預算編制單位可根據實際情況，將績效評價結果較好的項目預算資金調劑至績效評價結果較差的項目中，從而在不影響單位預算總量的情況下，弱化“獎優罰劣”的資源配置效應。三是納入財政重點績效評價工作的項目具有局限性，部分典型項目可能因不滿足篩選標準未納入重點評價，并且財政部門在預算單位自評基礎上，結合預算項目資金規模、執行情況等進行抽評，這就導致經過科學評價的項目數量大幅減少，評價結果的有效應用范圍隨之縮小。

（四）績效評價結果與預算安排可能存在因果倒置問題

將績效評價結果與預算安排相掛鉤的初衷是為了優化資源配置，將有限的資源配置到更優項目上，實現效益最大化。但簡單或武斷的掛鉤很容易導致績效評價結果的內在原因被忽視，出現績效評價結果與預算安排之間邏輯關系顛倒，從而導致績效評價結果被錯誤應用。以S市水庫管養為例，中型水庫管理單位如果按照S市水務部門出臺的《水庫管理養護規范（試行）》及《水庫管理養護消耗量標準（試行）》要求進行管養，管養服務的造價為綜合單價7.28元/平米，綠化面積27.6萬平米需要申請財政資金233.5萬元，但財政根據綜合評定僅下達預算151萬元，這可能導致該管養項目因預算資金不足難以達到管養規范標準。在項目績效評價過程中，如果以管養規范作為評價標準，則會出現該項目因未達標導致評價結果不佳而被壓減預算，預算的壓減將進一步無法實現該管養規范，產生惡性循環。

績效評價結果與預算安排之間因果倒置除了會引發上述“需要多花錢偏讓少花錢”問題，同時也會存在“無需多花錢偏讓多花錢”，有些項目雖達到預期目標，但實際預算安排過度，又因績效評價結果為優而優先保障，出現資源浪費。

三、財政資金項目績效評價結果有效應用的相關措施

（一）提升預算績效評價質量，夯實績效評價結果應用基礎

一是要分行業、分領域、分層次制定預算績效指標體系。在S市現有的項目支出績效評價共性指標體系框架下，結合不同部門職能、項目類型，探索建立個性化指標庫，構建“共性+個性”的績效評價指標體系。二是規范第三方機構管理。根據財政部印發的《第三方機構預算績效評價業務監督管理暫行辦法》（財監〔2021〕4號），對第三方機構實行入庫管理并實施動態監控，同時建立第三方機構準入及工作標準，對第三方機構的資質、行為及報告形式、內容進行規范。三是加強專業評價機構的培育。充分利用科研院所、高校等平臺，對第三方機構從業人員進行培訓和指導，打好專業基礎、提升業務水平，從而提高績效評價質量。

（二）完善制度規范，優化績效評價結果應用外在環境

首先，各主管部門應完善績效評價結果應用的相關政策，細化規定，增強條文的針對性和可操作性，為績效獎懲的實施提供基礎。其次，建立績效評價結果獎懲機制。一方面，可對經常性項目實施滾動“免評”激勵，市財政部門對單位連續3年自評結果為“優”的經常性項目進行復核評價，復核結果與自評結果一致的項目實施3年免評；第4年再次實施復核評價，復核結果為“優”的項目繼續實施3年免評，以此類推。另一方面，可參照北京市、河北省出臺相應的預算績效管理問責辦法，將績效評價結果與應用落實情況及職級晉升、業績考核、評優評先等掛鉤，對項目績效評價結果為“不合格”的有關負責人進行追責。最后，建立評價整改“回頭看”機制。市財政部門在對被評價單位反饋整改結果的第二年開展評價整改“回頭看”工作，對被評價單位整改落實情況進行檢查，提高部門領導重視程度，推動預算績效管理的全面落實。

（三）制定預算支出定額，構建績效評價結果應用分析標準

行業標準的建立，為績效目標值的設定提供依據，有利于績效評價的實現。根據行業標準制定預算支出定額，可以有效保障履職經費，有助于分析績效評價結果優劣的內在原因，防范簡單掛鉤機制所產生的“績效差——減預算——績效更差”的惡性循環。一是各業務主管部門要全面梳理單位職責，在履職清晰的基礎上，建立行業規范或行業標準，經過行業專家充分論證，報市場監督管理局審核后印發，以地方標準形式印發，確保全市各項工作標準統一。如S市制定的《水庫管理養護標準》《水庫管理養護消耗量定額》。二是在行業規范或行業標準的基礎上，將消耗量標準等通過工程造價方式轉換為預算支出定額，經市財政部門審核通過后予以印發，作為年度預算申報及預算審核的依據，使預算安排與行業標準相匹配，如S市制定的《交通場站運營維護費用標準》。三是持續跟蹤行業標準與預算支出定額運用情況，結合物價、人工成本、生產方式等變動建立動態調整機制，提高行業標準與預算支出定額的適應性。

（四）強化過程監控，形成績效評價結果應用有效反饋

一是評價工作前置，重點關注事前績效評估結果。對50萬元（含）以上新增項目開展事前績效評估，將評估結果作為項目入庫和預算安排的必備條件，可以有效識別低效、無效項目，提高預算編制的科學性和合理性。二是建立“兩節點、三監控”的事中跟蹤監控機制。分別在每年6月30日和9月30日，對項目的預算執行情況、績效目標階段性完成情況及預算調整調劑情況等進行監控，可以用來預測年度績效目標的整體情況，并可作為下一年度預算安排的重要參考依據。三是完善“智慧財政”系統建設，借助科技賦能，推動績效評價工作高效開展，并運用大數據分析，即時獲取項目運行動態情況和項目績效評價結果。

（五）加強信息公開力度，推動績效評價結果應用社會監督

一是建立統一公開平臺。在市政府或市財政部門門戶網站，建立績效評價信息公開專欄，將績效管理相關政策、全市各單位整體績效目標、項目績效目標、事前績效評估情況、年中跟蹤監控情況、績效自評結果、部門評價結果及整改反饋情況等進行統一公開。在此基礎上，逐步公開績效評價結果的應用情況，集中接受社會公眾監督，提高監督效率。二是加強績效管理宣傳力度。利用媒體、公眾號等主流平臺，多渠道向社會公眾宣傳預算績效管理理念和相關政策，提高社會公眾關注度；建立業務部門、財政部門、市政府等多層次問詢反饋機制，提高社會公眾參與度。

四、結語

S市雖然已經建立起一套較為完善的財政資金項目績效評價體系和工作流程，但距離實現預算績效的全過程管理仍有一定差距，尤其是在預算績效評價結果的應用方面，仍需要積極探索和大膽嘗試。一方面，要不斷探索績效評價結果在全過程績效管理過程中的應用方法；另一方面，要敢于將應用方法加以實踐，不斷試錯，在探索和實踐中積累經驗并不斷修正糾偏，以推動S市完善預算績效管理體制機制，形成適合S市的預算績效管理模式，從而進一步優化財政資金配置、提高資金使用效益，進而推動城市發展、提升公共服務效益。

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