論國家審計在國家治理中的作用及路徑

洪宇 李艷花

【摘要】國家審計是運用國家法律及制約權力為國家治理的一套體系。通過國家審計能夠保證社會秩序的正常運行，保障公民權利的基本實現(xiàn)，促進國家有效治理。為了進一步明確國家審計在國家治理中的相關性，推動國家審計在國家治理中的重要作用，文章基于中國實際國情，將國家審計機制引入到國家治理框架中，并探討了國家審計作用提出了國家審計優(yōu)化方法，從而推動國家治理目標更好實現(xiàn)。

【關鍵詞】國家審計；國家治理；作用機制；實現(xiàn)路徑

【中圖分類號】F239.44

社會不斷發(fā)展，國家治理模式也隨之發(fā)展，國家治理這個全新的理念也在時代的改革浪潮中應運而生。國家治理是由政府部門、社會團體及公民個人共同協(xié)作完成的。國家審計是國家治理在新時代背景下的重要組成部分，如免疫系統(tǒng)一般，根據(jù)相關法律法規(guī)，通過完整的機制，對公共事務進行調(diào)控、引導和支配，從而保證國家可持續(xù)發(fā)展，保證公民利益最大化。

一、文獻綜述

全球治理委員會（1995）提出了治理的概念，所謂治理是不同利益相關主體當遇到矛盾后處理推進的過程。羅伯特 羅茨（1996）表示管理是社會組織的新型方式，同時高蘭 海登表示國家治理是國家發(fā)展的結果，更是管理者治理當前國家結構、配置國家資源的重要內(nèi)容，因此必須提高治理主體的綜合能力，從而促進國家治理的更好發(fā)展。默罕默德 阿斯夫和哈斯 曼德（1994）在研究中提出國家治理的三個內(nèi)容：治理程序、治理內(nèi)容以及治理有效性等，這就是所謂的善治。在世界銀行發(fā)布的《治理：世界銀行的經(jīng)驗》中也提及了善治是多元化治理主體的過程，社會公眾、企業(yè)單位、政府等都是治理主體。國際審計組織提出了在國企中很多資金資源都是需要經(jīng)過審計后才會被委托給管理者使用、管理。審計機關需要協(xié)調(diào)相關部門做好管理使用。審計機關從一定程度上促進政府績效提升，優(yōu)化政府治理途徑，同時還對政府失范行為進行約束。李健（2011）表示國家審計從本質(zhì)上就是為國家治理服務的一項制度，國家審計人員應維護相關制度，確保執(zhí)法立法的權威性，同時對審計存在的問題及時解決和改善。

二、國家審計與國家治理的關系與作用機制

（一）國家審計與國家治理的關系

國家審計是國家治理體系的重要內(nèi)容，通過相關法律、程序對國家治理進行監(jiān)管約束。國家審計系統(tǒng)是國家治理大系統(tǒng)中的一個組成部門，更是國家治理的重要工具，在國家治理中發(fā)揮了重要作用。其通過防御、監(jiān)管、規(guī)范等管理機制，促進了國家治理的優(yōu)化發(fā)展，同時也為國家持續(xù)健康發(fā)展提供了引導。因此必須運用權力監(jiān)督機制做好政府監(jiān)管，維護和諧社會、市場經(jīng)濟、文明政治的全面發(fā)展，保障國家利益和群眾利益。

從深度上看國家審計是國家治理的結果，國家治理需求影響了審計內(nèi)容，國家治理目標也是國家審計的發(fā)展目標。故此在治理發(fā)展中決定了審計未來發(fā)展，國家治理同樣也會影響到治理作用。因此不管審計機制如何設計，必須堅持服務國家、服務群眾的原則，當國家治理機制發(fā)生調(diào)整，審計機制也需要做好相應調(diào)整，從而更好地適應治理需求。

通過國家審計推進國家反腐倡廉體系的建設。對違法違規(guī)案件的處理以及對國家審計報告的批示可有效完善政府官員的經(jīng)濟問責制度，促進權力與責任匹配，推動國家治理的發(fā)展，為國家資金安全提供保障。審計與群眾利益息息相關的社保項目、教育項目、住房項目、養(yǎng)老項目等，從而切實保障人民群眾的利益。規(guī)范審計方法及程序，創(chuàng)新審計手段，實現(xiàn)高品質(zhì)審計。

（二）國家審計在國家治理中的作用機制

1.監(jiān)督機制

人民群眾是國家治理的出發(fā)點也是落腳點，政府權力是人民賦予的，政府所有執(zhí)行及管理都是為了更好地服務人民群眾，政府與群眾就形成了委托與受托的關系。政府部門作為受托方，既有人民群眾授予的治理國家權力，還要接受人民群眾監(jiān)督并匯報履職情況。需要第三方監(jiān)管機構代替群眾監(jiān)督政府行為，對政府部門的工作進行調(diào)查監(jiān)督，確保政府部門時刻按照人民群眾的意愿執(zhí)政，國家治理是否達到了人民群眾的預期要求，保障人民當家作主的地位，監(jiān)督職能促使國家審計機關出現(xiàn)，國家審計成為了國家治理的重要工具及管理機制。作為國家審計機關，要求其應代表人民群眾監(jiān)督國家治理的過程以及相關結果，并將真實公允的信息及時披露給人民群眾。不僅需要注重國家治理過程中的效率、各個獨立部門之間的相互配合，還要注重審計結果的公正與真實，保障人民群眾的根本利益。國家審計的監(jiān)督機制能夠發(fā)現(xiàn)政府部門在國家治理中存在的弊端和不足，積極給出整改方案和整改指導意見，及時給予解決，并發(fā)表相關審計意見。

2.評價機制

國家審計應具有科學的評價機制。國家審計機關對于重要項目需要強化審計管理，要對披露信息全面拓展，同時對于披露的報告要進行全面評價，從而能夠使人民群眾獲得真實而全面的信息，這對于構建陽光政府也是具有積極影響，能夠讓群眾積極參與到政治事務治理中。

3.鑒證機制

鑒證機制也是國家審計的重要機制，它是政府與人民關聯(lián)的重要紐帶，通過鑒證機制能夠讓國家政府披露的報告更加真實有效，能夠讓群眾深入了解政府、履職情況。這就需要不受其他相關部門的干擾，因此需要國家審計機關保持獨立性。國家審計機關及時、完整且公開透明地披露所有需要大眾了解的信息，各部門迅速落實披露的相關信息，及時采取相關措施，切實為人民服務，更好地保障人民群眾的利益。充分利用好新媒體，通過微博、網(wǎng)站等增加曝光率，加大宣傳力度，從而讓國家審計的鑒證機制能夠在國家治理中發(fā)揮更大作用。

三、國家審計在國家治理中存在的問題及實現(xiàn)路徑

（一）國家審計在國家治理中存在的問題

1.現(xiàn)行審計主體未達到要求

雖然國家審計與憲法一樣，都有獨立性這一特征，但是審計機關仍然屬于行政機關，在審計過程中，其他行政部門依舊會有不同程度的干預，且審計在治理過程中的不確定性也是客觀存在的，這兩個問題在地方審計過程中非常明顯。因此，需改革國家審計在國家治理過程中的經(jīng)濟管理體制。

2.審計方案在實施中不落地

審計機關下級服務于上級，下級聽從上級指揮，但審計的目標地位卻不能得到充分的重視，審計成果也只是供部分人群使用，而一些公眾因為自身能力不足，并不能夠了解相關審計成果，審計機關也并沒有把這些具體問題落實到實處。審計機關在進行國家治理的過程中，沒有制定長遠的戰(zhàn)略規(guī)劃，在具體實施過程中，只是適當給出意見，并沒有提出具體整改實施方案，同時也并沒有進行適當?shù)母M，在審計方案實施過程中沒有落實到實處。

3.部門之間協(xié)作治理的機制尚未完全形成

國家審計能夠有效服務于國家治理，不僅僅需要依靠國家審計部門。同時，司法部門以及行政部門在國家治理的基礎上，也能夠推動國家治理模式的演進以及發(fā)展。但是，這幾個部門又相互獨立，相互協(xié)作的機制并沒有完全形成，在共同推進國家治理的過程中往往會遇到各部門聯(lián)接不緊密，表面程序過多，從而使各部門在協(xié)作的過程中由于治理方式不同，制訂計劃不同，工作進程不一，導致效率不高，在不同程度上影響了國家治理的效果。

4.審計監(jiān)督的透明度不夠

目前國家的審計機關只是對審計結果進行公示，出具審計工作報告，審計機關的審計計劃、審計范圍、審計重點、審計目標、審計取得的成效以及被審計單位審計事項的情況等基本工作計劃也應向社會公開。只將審計結果公布出來這一做法會讓人民群眾對國家審計機關存疑，從而影響群眾對審計機關的認可與信任，影響了國家審計工作的推動發(fā)展。

（二）國家審計在國家治理中作用的實現(xiàn)路徑

1.加強并推進國家審計法制體系的建設與改革

行政型管理體制是我國的審計機關采用的管理體制，假如審計機關能夠充分發(fā)揮其能動性，嚴格把控和監(jiān)督各政府機構、事業(yè)、企業(yè)單位在實際操作過程中的違法行為，并及時向我國的全國人民代表大會提出相應的法律、法規(guī)的改善建議和有效應對措施，相信我國有關審計的各項立法將會得到進一步的完善，從而大大降低我國有關審計的各項違反法律、法規(guī)的行為。所以，不斷改進和健全我國有關審計的法律法規(guī)建設、提高法律制度的服務水平、打造法治和諧社會是我國亟待解決的問題。同時，這也是我國建設中國特色社會主義法治社會、法治國家的必然要求。

我國的審計體系主要指的是審計機關從屬于具有對等地位的政府機構，雖然從名義上看，是上一級審計機關管理著下一級審計機關，但是具體負責審計機關各項工作的人員則是通過我國的全國人民代表大會在同等級別的各政府機構中挑選出來的。因此，我國目前所采用的這種審計體系影響到審計工作的獨立開展。我國需要將審計體系從目前的行政型轉變?yōu)榱⒎ㄐ汀Ｒ簿褪钦f，同等級別的全國人民代表大會要高于對應級別的審計機關，比如：我國的中央人民政府、最高人民法院、最高人民檢察院所對應的審計機關需要將工作匯報給全國人民代表大會；地方的各個審計機關需要將工作匯報給地方的各級人民代表大會，而不是地方的各級政府機構。以保障我國的審計機關在履行國家的各項治理工作職能、義務時，實現(xiàn)公平、公正、客觀、獨立。

2.經(jīng)濟責任審計和績效審計相結合

經(jīng)濟責任審計是隨著我國社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展進步而產(chǎn)生的，在我國黨員干部的廉政建設、權力的科學合理使用等多個方面都有著非常積極的推動作用。在開展經(jīng)濟責任審計過程中，審計工作內(nèi)容主要有：審計政府機構以及黨員干部在其自身的崗位上工作的具體情況，是否嚴格按照我國法律、法規(guī)執(zhí)行相應的工作內(nèi)容，是否出現(xiàn)各種經(jīng)濟違規(guī)的行為，并根據(jù)監(jiān)督、考察、審計這些黨員干部的情況出具相應的審計評價報告，作為各級政府機構評價黨員干部表現(xiàn)的依據(jù)。但是，隨著我國社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展以及我國各級政府機構工作職能的轉變，僅僅通過經(jīng)濟責任這一審計模式無法滿足各級政府機構針對眾多領導干部的考察、監(jiān)督、審計需求，工作的質(zhì)量、效率等多種因素成為審計過程需重視的新要素。因此，績效審計模式隨之出現(xiàn)，并得到了各級政府機構的重視。為了確保對領導干部工作政績所進行的監(jiān)督、考察、評價是全面、科學、合理的，則需要將經(jīng)濟責任、績效這兩種審計模式綜合起來，從而充分利用兩者優(yōu)勢，實現(xiàn)優(yōu)勢互補。

經(jīng)濟責任審計主要側重于考察、監(jiān)督各領導干部是否嚴格按照我國法律、法規(guī)的規(guī)定去執(zhí)政，績效審計主要側重于考察、監(jiān)督領導干部在執(zhí)政的時候有沒有節(jié)約資源，是否存在經(jīng)濟浪費行為，以及執(zhí)政的質(zhì)量和審計的要求、標準是否一致。在綜合運用經(jīng)濟責任、績效這兩種審計模式時，需要制定出一套科學、合理、規(guī)范、統(tǒng)一、完整的審計績效評價機制，來確保參加審計工作的人員嚴格按照相應的機制要求去執(zhí)行，確保我國的各項審計工作在經(jīng)濟責任、績效這兩種審計模式的綜合應用下，能夠提供高質(zhì)量的審計報告，真實有效地反映各級政府機構黨員干部執(zhí)政情況，杜絕各種違法犯罪行為的發(fā)生，嚴懲各類貪污腐敗分子。

3.完善國家審計結果公告制度，加大改革力度

國家審計結果公告制度，主要指的是通過公告的方式將監(jiān)督、檢查獲悉的各級政府機構的工作情況反饋給廣大人民群眾，使廣大人民群眾參與到國家治理工作中，一起來監(jiān)督各級政府機構的工作。按照我國《審計法》中的有關規(guī)定可知，審計機構可將以下審計結果向廣大人民群眾進行公告：（1）和審計機關同等級別的政府機構、上級審計主管機構等要求審計機構對外公告的審計結果信息；（2）廣大人民群眾比較重視且一再要求對外公告的審計結果信息；（3）我國法律、法規(guī)的有關管理規(guī)定中所要求的其他需要對廣大人民群眾公告的有關審計結果信息。對于存在審計問題的結果要作為重點信息披露對象，不斷加強我國國家審計工作的質(zhì)量和效率，維護廣大人民群眾的合法權益。審計結果公告制度作為國家審計機構和廣大人民群眾之間的關聯(lián)紐帶，是不斷健全我國各項治理工作的重要推動器。國家審計結果公告制度所強調(diào)的是廣大人民群眾對有關審計結果的知情權，對推動建設具有中國特色的社會主義民主法治有著積極作用。國家審計結果公告制度不僅能夠使廣大人民群眾獲悉各級政府機構的執(zhí)政信息，對各級政府機構起到監(jiān)督管理的作用，提高各級政府機構的工作質(zhì)量和效率，而且可以充分調(diào)動廣大人民群眾參與國家治理的積極性、能動性和創(chuàng)新性。

只有各級政府機構、上級審計主管機構等各個部門的積極配合和支持，以及全國人民代表大會有關立法部門的配合，才能夠不斷提高國家審計結果的工作效果，充分發(fā)揮國家審計機制在我國的各項治理工作中所起到的積極推動作用。通過廣大人民群眾的力量，來建設公正廉潔的黨員干部隊伍，監(jiān)督和打擊各種貪污腐敗現(xiàn)象，加快我國各級政府機構執(zhí)政信息公開透明的力度，從而在廣大人民群眾充分認識到其國家主人翁地位的基礎上，推動各級政府機構更好的服務于廣大人民群眾，做到真正的全心全意為人民服務。

4.提升審計機關和審計人員水平

為了充分發(fā)揮出國家審計在國家治理工作中的推動作用，充分展現(xiàn)出國家審計的工作職能，需要國家審計機關建立一套完整的人員綜合能力考核體系，培養(yǎng)審計人員良好的職業(yè)道德，提高自身專業(yè)素質(zhì)，不斷學習，從而更專業(yè)地服務，更有效地發(fā)揮國家審計在國家治理中的作用。

國家審計人員要維護廣大人民群眾的根本利益，歸根結底就是要為人民服務，讓人民當家作主，保障他們應有的權利。同時提升審計機關的水平，加大國家審計管理制度的改革力度，從而使國家審計更深入地推進國家治理。要不斷加強對績效評價這一審計模式的應用，確定審計的績效目標，績效管理規(guī)定等各項與績效有關的評價機制。隨著經(jīng)濟的增長，現(xiàn)代科技水平也在不斷地提高，數(shù)字化管控也逐漸成為趨勢。審計機關也應充分利用時代科技的優(yōu)勢，為國家審計更好地發(fā)揮揭示、抵御等職能，增強國家治理的工作能力。要制定出一套相對科學、合理、完整且行之有效的審計質(zhì)量管控機制，綜合考慮審計過程中所涉及到的項目實施、計劃制定、審計公告等各個環(huán)節(jié)。

目前與審計有關的各項工作項目逐漸精細化，審計工作人員需要不斷提升自身的專業(yè)素養(yǎng)，專項審計需要大量的除審計專業(yè)外的優(yōu)秀專業(yè)人才。目前，許多審計人員并不精通審計，不具備工作經(jīng)驗，甚至不具備相關專業(yè)知識，不會變通，沒有形成自己的工作體系，有時候對于不同類型的工作都只是套用一種固定的模式進行審計，這樣不僅不利于自己的成長，也會影響到專項審計工作的完成效果和完成效率。針對這種審計人員不作為的情況，國家審計機關需要實事求是，根據(jù)各地的實際情況，針對審計人員自身的專業(yè)素質(zhì)以及學習能力，有針對性地對專業(yè)的審計人才進行培訓，并且需要借鑒好的培訓模式以及好的經(jīng)驗，實踐與理論相結合，保證審計人員培訓工作的順利進行。不同的審計人員，需要有不同的培訓方式，對癥下藥。第一，將專業(yè)素質(zhì)過硬的骨干人員封閉式培訓，重點培養(yǎng)其管理能力；第二，根據(jù)情況，派遣審計人員到先進部門進行考察學習，結合審計機關實際情況，總結一套適合本審計部門的經(jīng)驗；第三，不定期聘請專家團隊開展咨詢服務或者進行專家座談會，分享理論知識與實際經(jīng)驗，面對面解決專業(yè)問題。

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