現行人民銀行財務預算制度研究

趙守卿 呂元媛

摘要：本文從推進國家治理體系和治理能力現代化入手，探討人民銀行財務預算制度，分析人民銀行現行財務預算制度的不足，并借鑒國際中央銀行經驗，提出相關政策建議。

關鍵詞：現代國家治理體系 人民銀行 獨立財務預算

一、人民銀行獨立財務預算制度的內涵

人民銀行財務預算制度在財務管理中起著重要作用，其包涵預算編制、預算控制、預算執行和預算監督。財務的獨立性、編制的規范性和監督的有效性，是人民銀行獨立財務預算制度是否執行到位的顯著標志。實行獨立財務預算制度，可使人民銀行保持經濟上的獨立性，避免因財政預算約束其政策行為，從而有效促進其執行貨幣政策、實施宏觀調控、維護金融穩定。

二、現行人民銀行財務預算制度的缺陷

（一）財務預算制度落后，獨立性“受限”

2003年12月27日修訂的《中國人民銀行法》第二條“中國人民銀行在國務院領導下，制定和執行貨幣政策”及第三十八條“中國人民銀行的預算經國務院財政部門審核后，納入中央預算，接受國務院財政部門的預算執行監督”，從法律層面對人民銀行實行獨立的財務預算制度做了限制，使其在經濟上獨立性有限。

2006年，人民銀行全系統正式實施財政部于2005年發布的《關于中國人民銀行2006年預算編制有關問題的通知》，該通知明確人民銀行作為中央預算單位實行部門預算模式。從此，人民銀行預算編制方法、編制程序、預算執行標準及預算科目等都有了較大的改變。但是，財務預算管理制度未相應改進，制度相對落后，這對于人民銀行財務預算管理的獨立性產生了一定的影響。

（二）部門預算較為剛性，匹配性“受阻”

人民銀行所承擔的特殊職能，會使其在履職過程中遇到一些特殊的、難以預料的經濟因素，從而影響某些項目支出的測算準確性。而當前部門預算較為剛性，并不完全適用于人民銀行。

此外，由于部門預算實行定員定額管理模式，人民銀行一直存在兩大矛盾：一是分支機構人員經費預算核定制度與行員制工資制度不匹配、公用經費預算核定制度與業務量不匹配，這兩大矛盾導致人民銀行履職中一些特殊業務支出難以找到項目歸屬。

（三）定額測算缺少指引，標準化“缺位”

目前，財政部沒有一套科學的定額標準，沒有具體的規章制度，僅存在的預算定額測算基本框架難以有效指導人民銀行定額標準制定實踐。一些基層人民銀行在編制預算的過程中依舊采用“基數加增長模式”作粗略估計，難以確定合理的定額標準水平。

三、國際中央銀行獨立財務預算管理經驗借鑒

目前，大多數發達國家對中央銀行均實行獨立財務預算制度，其經驗值得借鑒。本部分從財務的獨立性、編制的規范性和監督的有效性三方面進行經驗借鑒。

（一）財務預算法律法規

美聯儲負責履行美國的中央銀行職責。1951年，美聯儲與財政部簽訂《美聯儲—財政部協議》，代表美聯儲不再受財政部的控制，正式實行獨立的財務管理制度和貨幣政策。

歐央行由歐洲中央銀行和27個歐盟成員國的中央銀行組成，其制定的《歐州中央銀行體系章程》明確了歐央行的獨立地位，由其獨自完成年度財務預算，并由其內設的預算審批委員會審批，不再由財政部審批，保證了其在財務預算管理方面擁有的獨立權。

《日本銀行法》規定，在行政管理上，日本銀行受大藏省的領導、管理和監督，但在金融事項的決策上，持有相對的獨立性。大藏省對日本銀行實行相對嚴格的預算管理體制的同時，依然保證其預算管理的靈活性，從而為日本央行特定職責的實現做保障。

（二）財務預算編制流程

聯邦委員會預算、聯邦儲備銀行預算、貨幣預算組成了美聯儲預算，這三部分預算分別擁有獨立的預算編制流程。聯邦委員會預算和聯邦儲備銀行預算均實行聯邦委員會（聯邦儲備銀行）高級領導層、董事會和美聯儲事務委員會三層逐級審核，其編制流程大體相同。貨幣預算由聯邦委員會編制預算草案，聯邦銀行業務及支付系統部提出評估和修改意見，最后由美聯儲事務委員會進行終審和批復。較多的審核層級和嚴謹的審核程序，使財務預算充分考慮預算需求，最大限度保障預算資源的配置效率。

歐央行是以世界上獨立性最強的中央銀行——德意志銀行為模式創建的，成立以來便擁有了組織、職能和經濟三方面的獨立性。歐央行在經濟上的獨立性主要表現為其資金來源的獨立，其不依賴于歐盟其他機構或成員國政府的撥款。

日本銀行在每個財政年度開始前，參照上年度基數，結合本年度業務發展的實際需要編制年度費用預算，政策委員會對年度費用預算進行審核后報大藏省審批。雖然日本銀行財務預算采用審批制，但充分保障了日本銀行在業務開支、維持機構運作等方面的自主獨立性，經費預算按基數法編制呈逐年遞增趨勢。

（三）財務預算監督管理

美聯儲設立獨立的內控機構“總監察辦公室”和專職獨立審計人員，對年度財務報告進行全面審查和確認。下設的“聯邦儲備銀行業務及支付系統部”定期對儲備銀行的財務運行狀況組織獨立審計。美國外部會計師事務所、政治問責局分別對美聯儲進行財務報表審計和政府監督審計。

歐央行不受政府監管，只是聘請一名至兩名有管理委員會任命資格的獨立審計師來審計其年度財務報告。其決算報告由獨立的民間會計師事務所進行第三方獨立審計。

日本銀行實行內審部門直接向最高管理層負責的工作方式，內部審計人員可向大藏省部長、首相等高層直接報送審計意見。

（四）借鑒和啟示

當前，我國仍處于社會主義初級階段，還未形成與之相協調的社會信用機制和市場經濟體系，人民銀行的獨立性轉變是一個漫長的過程。國外央行的獨立模式雖然先進，但鑒于我國國情的特殊性，絕不能生搬硬套，應按照循序漸進原則，參照國外法律法規、編制流程和監督管理，建立適合我國中央銀行的獨立性財務預算管理制度。

四、政策建議

（一）改進人民銀行財務預算法律法規

一是在法規上明確人民銀行對其資本來源、行政費用等方面具有獨立管理的權力，以使人民銀行在執行貨幣政策時不會因財務預算問題而影響正常的履職。二是健全財務預算制度，建立相對獨立的、促進人民銀行業務發展的預算編制操作流程，規范預算編制原則、程序、方法以及各環節、各科目操作流程，使預算編制工作更加科學化、規范化，以適應獨立財務預算改革的需要。

（二）完善人民銀行財務預算編制流程

一是加強會計財務部門與其他部門的溝通協調，改變其唱“獨角戲”的做法，激勵各個部門參與到預算編制和監督控制中，建立建立人民銀行系統自上而下統一高效的預算主體。二是因地制宜，根據各個地區的經濟水平、消費層次，建立基本支出定員定額標準，既保持一定的自主權，又有助于評價和監控人民銀行基本支出水平，提高資金效益，降低資金浪費。三是參照不同的職能、業務分類，采取人員經費定額控制，即按年度和地域制定不同的預算標準。同時，基建項目及公用經費支出實行“零基預算”。此外，適當提前人民銀行系統預算編制時間，以適應業務變化。

（三）改革人民銀行財務預算監督機制

一是獨立編制預算，即人民銀行根據履行執行貨幣政策、保證幣值穩定等央行職能和業務發展需要，在不受政府和財政干預下獨立編制預算。二是改革審核程序，變現行的由財政部審核人民銀行預算為由全國人大審核人民銀行預算，在預算審核上完全體現人民銀行的特殊性。三是共同制定準則，即財政部、人民銀行根據人民銀行履職需要，共同制定符合人民銀行特點的獨立財務預算審核準則，提交人大審議。

作者單位：中國人民銀行朔州市中心支行