“援助之手”抑或“攫取之手”

摘 要：隨著國企改革進入關鍵期[1]，厘清地方政府角色定位成為必然要求。各級地方政府既是行政管理者，又是地方國企的資產(chǎn)所有者，由于地方政府自身利益訴求與國有企業(yè)的特殊性質(zhì)，地方政府的角色模糊帶來了激烈的矛盾沖突。因此，應通過明確界定和規(guī)范地方政府與國有企業(yè)的利益關系，逐步解決政企關系中存在的利益交叉問題，建立變“攫取之手”為“援助之手”的長效機制。

關鍵詞：國企改革;地方政府;角色定位

中圖分類號：D630? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2020）25-0012-02

Frye和Shleifer在解釋波蘭和俄羅斯市場化改革中不同的經(jīng)濟表現(xiàn)時，提出了政府與經(jīng)濟之間的兩種關系，即援助之手（helping-hand）和攫取之手（grabbing-hand）[2]。在我國語境下解釋地方政府與地方國企的關系時，同樣存在著這兩種情形：一方面，地方政府需要規(guī)范法治，嚴格執(zhí)法監(jiān)督，保障各企業(yè)主體得以在市場經(jīng)濟體制下公平競爭，充當著經(jīng)濟秩序中“援助之手”的角色;另一方面，國有企業(yè)對于地方政府是具有極大效益的公共部門，且政府享有直接或間接的控制權，因而在實際施政過程中，地方政府往往會進行介入或干預，出現(xiàn)“攫取之手”的現(xiàn)象。

“援助之手”抑或“攫取之手”？這兩種行為選擇實則反映了地方政府在社會管理者與經(jīng)濟參與者之間的角色矛盾，而其背后的深層成因值得深思。

一、地方政府雙重角色的矛盾分析

1.角色錯位的矛盾。在理想化的市場經(jīng)濟條件下，國有企業(yè)與其他各企業(yè)主體應在公平、透明、開放的市場經(jīng)濟體制下自由競爭。政府作為第三方角色，通過制定政策規(guī)定、提供配套設施等手段，施以“援助之手”。但是當?shù)胤秸怨蓶|的身份參與到微觀企業(yè)的運營決策中時，這種市場秩序的公平性就被打破了。地方政府可以利用自身權限為地方國企提供更多的政策便利、資金支持以及其他生產(chǎn)要素的優(yōu)惠，而民營企業(yè)、合資外資企業(yè)等卻處在了利益集團邊緣化的地位。本應處于公正裁判者位置的地方政府，在地方財政收入、經(jīng)濟利潤、主官仕途等驅(qū)動之下，有異化為地方國企權力庇護傘的風險;地方國企又可能因為間接政治權力的恩蔭，成為具有獨立積極利益又依附地方政府的特殊企業(yè)存在。

2.目的與手段的尷尬。國企改革的目的是希望國有企業(yè)能夠增強自主性，激發(fā)企業(yè)活力，把國有資本做大做強;但是為了確保企業(yè)經(jīng)營不偏離政府利益訴求目標，政府往往會通過安排與其具有同源性質(zhì)的“官員型”高管對國有企業(yè)進行間接監(jiān)督與控制[2]。一般來說，國有企業(yè)的“官員型”高管比例越大，政府越能夠輕易監(jiān)督和干預企業(yè)的各項經(jīng)營決策;與此同時，企業(yè)獲取政府投資的機會和渠道也會越多，政企關系越容易建立[3]。而這種政企關系的建立本質(zhì)上又強化了政府角色錯位的矛盾，讓政府作為社會管理者與經(jīng)濟參與者的角色界限愈加模糊。

3.作為與不作為的矛盾。在對地方國企的管理中，基于市場經(jīng)濟轉軌期的實際情況，地方政府不可能完全地“無為而治”;但是政府“有為而治”的限度仍需調(diào)適，根據(jù)組織理論，結構越廣、層次越多、規(guī)模越大的組織越容易呈現(xiàn)出組織惰性。官僚系統(tǒng)在一定意義上具備著專業(yè)化特征，他們是普遍意義上的行政專業(yè)人才構成的整體，官僚體制有其自身的惰性，不愿輕易改變其常規(guī)運作，亟待用規(guī)則來確定“有為而治”的限度，而相關的規(guī)則仍需要時間和實踐來進一步確立。

二、地方政府矛盾角色的深層成因

1.地方政府自身利益訴求的驅(qū)動。在我國，依據(jù)屬地聯(lián)責機制，形成了“自上而下逐級兜底”與“自下而上逐級依附”并存的治理共同體。如果地方政府的治理能量足以滿足社會多元主體的利益訴求，這個治理共同體中的子系統(tǒng)就會處于有序地常規(guī)運轉中。在“財政包干體制”的刺激下使得地方政府有充分的積極性“搞建設、促發(fā)展”，謀求自身的利益追求。國有企業(yè)為地方貢獻了巨大的稅收、就業(yè)、政績等實際收益，因而在涉及國企改革的問題上，各級政府部門之所以如此“戀”權，無非是權的后面有一定的“利”。若嚴格按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，政企完全分離，從根本上就意味著地方政府在國企這塊“大蛋糕”上既沒了權也少了利。國企改革的要求本質(zhì)上就是對地方政府與地方國企在利益分配格局上的重新調(diào)整和優(yōu)化，它必然要使一些既得利益者喪失權力，受到?jīng)_擊，產(chǎn)生利益矛盾的沖突，從而對改革本身造成了極大的阻力。因此，從本體利益出發(fā)，地方政府總是不愿意放棄自身的利益，甚至根本不愿削弱自己對于國有企業(yè)的控制權。

2.我國地方政府的特殊性。中國地方政府的行為本身具有市場性，在市場機制不甚完善的階段，地方政府在一定范圍內(nèi)發(fā)揮了本來應該由市場機制發(fā)揮的作用，作為各企業(yè)主體中與政府關系最為密切的國有企業(yè)，對于地方政府的管理機制是具有依賴性的，一旦完全脫離政府的扶持，其本身發(fā)展就需要經(jīng)歷“陣痛期”[4]。2020年1月國務院國資委在北京舉行的“地方國資委負責人會議”中指出，“加快構建上下貫通、協(xié)調(diào)聯(lián)動的國資監(jiān)管大格局，以更高站位、更強合力推進國企改革。”[5]而這一過程中更為規(guī)范的配套法治建設、富余人員的分流和妥善安置、國企核心創(chuàng)新力等問題，都需要政府來善后和協(xié)調(diào)，需要經(jīng)歷一個較長的時間周期與成本儲備過程。

3.國有企業(yè)的特殊性。從法律關系上看，作為國有企業(yè)，國家和各級政府是主要出資人，意味著國家對企業(yè)擁有大部分的產(chǎn)權，政府作為國有企業(yè)資產(chǎn)的所有者，應該對企業(yè)具備最起碼的權利。因此，新一輪的國企改革必須在國有資產(chǎn)的重組和監(jiān)管上進行根本性改革，這也成為國企改革逐漸深入的一大難點。

三、國企改革中地方政府角色定位的建議

國企改革中，地方政府變“攫取之手”為“援助之手”的關鍵在于明確界定和規(guī)范政府與國有企業(yè)的利益關系，逐步解決政企關系中存在的利益交叉問題。國企改革中地方政府的角色定位，需注意以下幾個方面。

1.地方政府必須明確行政管理者的主要角色定位，其最基本的職能是宏觀管理。作為整個市場經(jīng)濟秩序的“援助之手”，把市場“蛋糕”做好做大才是實現(xiàn)政府與各企業(yè)主體雙贏的最優(yōu)方案。企圖僭越法律從而破壞市場契約執(zhí)行的“攫取之手”雖然在短期內(nèi)可以為地方政府和地方國企帶來相關收益，但卻對經(jīng)濟的持續(xù)增長與市場秩序的穩(wěn)定性產(chǎn)生著不利影響。

2.各級地方政府是國有資本所有者，但不應是直接經(jīng)營者。政府對于國有企業(yè)的產(chǎn)權控制并非一定要通過安插“官員型”高管介入企業(yè)的方式，可以通過派出出資人代表去行使產(chǎn)權所有者的職能。科學合理設置股權結構，依照現(xiàn)代企業(yè)程序參與對地方國企的資產(chǎn)運營、收益分配、經(jīng)理人員的選擇任命，是一種較為科學的實現(xiàn)政府產(chǎn)權管理職能與社會管理職能的有效分離方式。

3.地方政府是保障國企改革得以推進的協(xié)調(diào)者和監(jiān)督者。在持續(xù)激發(fā)國有企業(yè)活力的同時，地方政府必須做好長足的保障線。健全的社會保障體系是妥善安置富余人員、解決國企改革后顧之憂的重要依托。在國有企業(yè)逐步擺脫對政府的依賴后，也并非“一勞永逸”，地方政府要著重強化國有資產(chǎn)的監(jiān)督工作，堅決守護好人民的共同財富。

4.地方政府是國企改革的制度創(chuàng)新者與一線實踐者。地方政府在中央賦予的經(jīng)濟管理權限下，應結合地區(qū)特色進行多重的有益嘗試。目前，出讓國有企業(yè)股權，進行國有資產(chǎn)重組是各地探索的主要形式之一。而十九大報告指出，通過引入外部民營資本、推行內(nèi)部員工持股等方式，對地方國企進行“混合所有制”改革，這將成為國企改革的新方向。

四、結語

施以“援助之手”，摒棄“攫取之手”，是國企改革中一個合意與守規(guī)的地方政府的真正的本分。地方政府首先是地方全局經(jīng)濟秩序的調(diào)控者、監(jiān)督者、規(guī)范者，也是協(xié)調(diào)政企關系、建構國企改革制度匹配的先行者與探索者。不斷深化國企改革的過程，是國有企業(yè)逐步消解對于行政力量的依賴、不斷煥發(fā)市場活力的過程，也是地方政府明確自身角色定位，進一步矯正和規(guī)范行為選擇的治理現(xiàn)代化之路。那么，地方政府的角色定位如何能夠隨著中央國企改革政策導向的轉變而轉變，仍需要進一步地深入研究。

參考文獻：

[1]? Timothy Frye，Andrei Shleifer.The invisible hand and the grabbing hand[J].The American of Economic Review，1997，（2）.

[2]? 孫自愿，許若琪.地方政府政績訴求、“官員型”高管安插與政企關系動態(tài)調(diào)整——基于企業(yè)異地并購的調(diào)節(jié)作用[J].產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟研究，2017，（4）.

[3]? 洪銀興，曹勇.經(jīng)濟體制轉軌時期的地方政府功能[J].經(jīng)濟研究，1996，（5）.

[4]? 鄧大才.反向避責：上位轉嫁與逐層移責——以地方政府改革創(chuàng)新過程為分析對象[J].理論探討，2020，（2）.

[5]? 國企改革步入關鍵期 2020年國企改革目標是什么？[EB/OL].新華網(wǎng)，2020-01-13.

收稿日期：2020-03-06

作者簡介：程心如（1996-），女，江蘇常州人，碩士研究生，從事公共政策、地方治理研究。