推動環境高質量發展的四個維度

【提??要】本文構建了由環境質量、污染減排、資源利用、環境管理四個維度構成的環境高質量發展評價指標。結果表明：2005-2017年，全國環境高質量發展指數呈持續增長的態勢，由2005年的0.77增長至2017年的1.22，增長率為58.14%，復合年增長率為3.9%;增長速度較為平穩，未出現較大波動或突變性增長，穩中向好。我們進一步對省域層面的環境高質量發展水平進行了比較。總體而言，就環境高質量發展的四個維度來看，全國各省市在資源利用與污染減排方面進步較大，但在環境質量維度與環境管理維度上需要提升的空間較大。改善環境質量、加強環境管理便成為提升環境高質量發展水平的著力點。

【關鍵詞】??高質量發展;環境質量;污染減排;資源利用;環境管理;評價研究

2019年底召開的中央經濟工作會議提出，“理念是行動的先導。新時代抓發展，必須更加突出發展理念，堅定不移貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念，推動高質量發展。”在內涵層面，環境高質量發展是高質量發展的重要部分，要求經濟發展應當是健康可持續的，應不僅僅關注眼前的利益，更關注今天的使用不應減少未來的實際收入，體現經濟的可持續性;在目標層面，環境高質量發展要求以更少的資源投入創造更多的價值，這與高質量發展理念一致——高質量發展的核心理念是“努力實現更有效率、更可持續的發展”;在效果層面，環境高質量發展不僅僅要求保護環境，而且通過帶動環保投資，發展綠色產業，使得“綠水青山就是金山銀山”，從而對高質量發展起到有力的促進作用。

一、推動環境高質量發展的四個維度

（一）環境高質量發展的內涵

如何衡量環境高質量發展？本文從環境質量、污染減排、資源利用、環境管理四個維度構建了環境高質量發展評價指標體系。

環境質量是環境高質量發展的有效供給。環境質量是指以人類為中心的、環繞人們周圍的各種自然因素的狀態。高質量的環境質量要求改善大氣質量、加強土地保護、緩解水資源壓力等，提升民眾幸福感與獲得感。

污染減排是環境高質量發展的有效手段。污染減排是指減輕人類社會經濟活動對生態環境造成的壓力，減少廢棄物和環境有害物排放，產生正的外部性。高質量的污染減排，告別傳統的“資源—生產—廢棄物”單項流動的線性生產模式，形成“資源—產品—廢棄物—再生資源”循環流動的生產模式，降低生產的邊際成本和末端治理費用，提供高質量的綠色產品和服務。

資源利用是環境高質量發展的有效路徑。資源利用是指提高資源利用效率，以較少的資源能源消耗和環境破壞實現經濟發展。高質量的資源利用，促進資本要素由資源利用效率低、環境污染高的部門向資源利用效率高、環境友好的部門流動，提高資源配置效率，促進綠色技術的研發與擴散，拓展資源利用支持可持續增長的能力。

環境管理是環境高質量發展的有效保障。環境管理是指運用經濟、法律、技術、行政、教育等手段，限制和控制損害環境質量，實現經濟、社會、環境的和諧共處。高質量的環境管理，通過加大環境管理投入、加強環境治理，提供更多的優質生態產品，滿足民眾日益增長的對優美生態環境的需要。

（二）四個維度評價高質量發展

本文構建了由環境質量、污染減排、資源利用、環境管理四個維度構成的環境高質量發展評價指標。

環境質量指標由環境狀態和生態狀態表征，選用全年優良天數比例評價環境狀態，能夠綜合、直觀地表征省市的整體空氣質量狀況和變化趨勢;生態狀態評價指標包括建成區綠化覆蓋率、受保護地占國土面積比率、土地利用及淡水壓力，用來反映環境整體的狀態及穩定性。

污染減排指標主要由排放強度、環境建設和綠色生活三大類構成，排放強度表征人類社會經濟活動對生態環境造成的壓力，包括CO2?排放強度、SO2?排放強度、COD?排放強度、氨氮排放強度、工業廢水排放量及城鎮生活垃圾填埋處理量;環境建設體現省市控制污染防治所進行的努力，包括城市生活污水集中處理達標率和生活垃圾無害化處理率;綠色生活反映省市控制污染排放所取得的成效，采用農村衛生廁所普及率和城鎮每萬人口公共交通客運量衡量。

資源利用指標由結構優化指標和資源產出構成。結構優化指標主要表征社會經濟系統能源結構的合理性，通過結構調整降低社會經濟活動對環境的影響，采用能源產出率、水資源產出率、建設用地產出率評價;資源產出指標表征社會經濟活動利用資源的效率提升情況，采用煤炭消費占能耗總量的比重評價。

環境管理指標由環保投資指標構成。從機理上看，環保投資指標能夠體現省市對于環境管理的投入，滿足民眾日益增長的對優美生態環境的需要。

省市的環境高質量發展評價方法采用熵值法，熵值法是數據驅動的研究方法，根據各指標數據集合所提供的信息量的大小評價，能有效彌補主觀賦值法的隨意性，使評價結果更為科學;數據來自《中國統計年鑒》、各省級行政區統計年鑒、《中國環境年鑒》、《中國國土資源統計年鑒》及《中國能源統計年鑒》。具體指標體系見表1。

（三）全國環境高質量發展指數變化

圖1為2005-2017年的全國環境高質量發展指數變化情況。13年間，全國環境高質量發展指數呈持續增長的態勢，由2005年的0.77增長至2017年的1.22，增長率為58.14%，復合年增長率為3.9%;增長速度較為平穩，未出現較大的波動或突變性增長，穩中向好。

持續的增長離不開國家環保政策的出臺，其帶動全國層面的環境質量轉好、污染排放降低、經濟產出效率提高、環保意識增強。2005年以來，我國環境保護機構不斷完善，制度體系成形，政策著力推進污染減排、資源利用、環境管理等，環境高質量發展向好。

生態質量方面，在延續執行2005年以前出臺標準的基礎上，修訂、更新了《地下水質量標準》（GB/T14848-2017），《工業企業設計衛生標準》（GBZ1-2010）、《環境空氣質量標準》（GB3095-2012），《土壤環境質量農用地土壤污染風險管控標準（試行）》（GB15618-2018）、《土壤環境質量?建設用地土壤污染風險管控標準（試行）》（GB36600-2018），《聲環境質量標準》（GB3096-2008）等標準，管控指標數據呈現逐步嚴格化的趨勢。這些標準的修訂在我國的水環境、大氣環境、土壤環境、聲環境質量等生態環境質量管控中發揮了關鍵性作用。

污染減排方面，在延續執行2005年以前標準的基礎上，修訂、更新了《工業企業廠界噪聲排放標準》（GB12348-2008）、《建筑施工場界環境噪聲排放標準》（GB12523-2011），發布2016年版《國家危險廢物名錄》，對于水污染物、大氣污染物、固體廢物及噪聲等污染的排放作了規定，并逐步加嚴相關指標的規定。同時，新《中華人民共和國環境保護法》、《中華人民共和國環境保護稅法》的修訂與頒布、財政資助的下放、融資渠道的拓寬、市場準入的趨嚴等，從各方面倒逼污染企業的轉型，激勵企業革新污染減排技術。此外，對于燃煤電廠、石化行業、造紙行業、防治行業等重點高污染行業，國家出臺了針對性的污染排放標準及系列政策，以強化對各重點產業部門污染排放的控制。全面型及針對型標準、政策、指南的逐步出臺，在我國經濟活動污染防治中起到了重要作用。

資源利用方面，為提高資源利用效率，2009年試行、2018年修正的《中華人民共和國循環經濟促進法》等法律，2010年由國家發展改革委和原環保部等部門編制的《節能環保產業發展規劃》等，多批次的《國家重點節能技術推廣目錄》等，旨在從各方面推進社會經濟朝著高效率的方向發展。為了推進工業園區循環經濟的發展，自2006年《綜合類生態工業園區標準（試行）》（HJ/T274-2006）頒布以來，一系列針對工業園區生態化和循環經濟轉型的標準陸續頒布，包括《工業園區循環經濟管理通則》（GB/T31088-2014）、《工業園區循環經濟評價規范》（GB/T33567-2017）、《循環經濟績效評價技術導則》（GB/T?34345-2017）等，共同推進產業園區向循環化方向改革。

環境管理方面，省市的環境類績效考核指標的設定成為督促各級政府朝著環境管理制度化、透明化、有效化轉型的利器。譬如，《“十二五”城市環境綜合整治定量考核指標及其實施細則》將“環境保護機構和能力建設”、“公眾對城市環境保護滿意率”等指標納入考評體系;《國家生態文明建設試點示范區指標（試行）》在“生態制度”中將“環境影響評價率及環保產品和環境標志產品所占比例”和“環境信息公開率”作為考核的約束性指標;《綠色發展指標體系》同樣將“公眾對生態環境質量滿意程度”作為地區綠色發展評價指標之一。

二、省域層面的環境高質量發展水平比較

（一）具體情況分析

2017年，全國環境高質量發展水平排名前五的省級行政區分別為：北京、上海、海南、天津、青海。其中，北京在科技創新中心驅動下，污染防治水平、資源利用水平表現突出，其高質量生態環境發展水平指數達到了2.96;上海市在污染防治和資源利用方面表現突出;天津市在資源利用方面表現優越;海南、青海的生態環境狀況優秀。廣東省環境高質量發展指數在全國排名第6。其余24個省級行政區的環境高質量發展指數均集中在0.73-1.35的區間內。

在環境高質量發展指數增長方面，13年間，環境高質量發展指數增長最快的五個省級行政區分別為：上海、北京、陜西、河南和天津。其中，增長速度最為矚目的是上海、北京，分別以133%、129%的總增長率和7.29%、7.17%的年復合增長率領先。海南省的環境高質量發展指數一直保持在全國前三、青海的環境高質量發展指數始終保持在全國前五，它們是環境高質量發展水平保持較為穩定的省級行政區。

（二）環境質量比較

2017年，環境質量維度排名前五的省級行政區分別為：海南、青海、上海、新疆、甘肅。其中，海南和青海的得分顯著高于其他省級行政區，為生態環境維持較好的省域。除了海南省、青海省及排名第三的上海市，其余27個省級行政區的環境質量指數均集中于0.16-0.46區間，沒有顯著差異。上海市在提升區域環境質量方面采取的主要舉措是：形成具有上海特色的污染防治攻堅“1+1+3+X”綜合體系，貫徹落實生態文明體制改革，完善地方環保法制，投入環保建設資金等，這一系列舉措帶來了顯著成效。

（三）污染減排比較

2017年，污染減排維度排名前五的省級行政區分別為：北京、廣東、上海、遼寧、浙江。排名靠前的省級行政區中聚集著通常意義上經濟較為發達的東部沿海省份;而前三名的北京市、廣東省、上海市在2005-2017年間污染減排指數的增長率明顯快于其他省級行政區。在具體舉措上，各地均打響了污染防治攻堅戰，如北京市的“藍天保衛戰”及水污染防治行動計劃;廣東省針對大氣污染、水污染、土壤污染、固體廢物污染出臺了一系列防治行動計劃及條例;上海市的污染防治攻堅“1+1+3+X”綜合體系囊括了1個實施意見（《關于全面加強生態環境保護堅決打好污染防治攻堅戰建設美麗上海意見》）、滾動推進7輪環保三年行動計劃、深入實施大氣、水、土壤等三大專項污染防治計劃，以及推進11個專項行動等，使得污染排放強度大幅降低。

（四）資源利用比較

各省資源利用指數均呈現出了一定程度的增長，增長最為明顯的省級行政區分別是得分最高的北京和得分第二的天津。此外，排名第三至五位的分別為上海、山東、浙江，均為位于東部沿海的省級行政區。2017年，天津市建設用地產出率為16.73億元/平方公里，在全國排名最高。天津市采取內涵挖潛的方式，在少量或不增加建設用地面積的情況下提高建設用地產出率，提升了天津環境高質量發展水平。

（五）環境管理比較

與其他三個維度的情況對比，各省環境管理維度波動較大，未體現明顯的增長或下降趨勢。以2017年的排名為例，前五名的省級行政區分別為新疆、內蒙古、寧夏、北京、山西。北京市在環境管理方面實施有利于生態環境保護的經濟政策，加大對生態環境保護與治理的投入力度，完善政府綠色采購制度，建立綠色金融債券擔保機制;推動公眾參與污染防治，形成了良好的社會共治氛圍。

三、提升環境高質量發展的對策建議

就環境高質量發展的四個維度而言，全國省市在資源利用與污染減排方面進步較大，但在環境質量維度與環境管理維度上需要提升的空間較大。原因在于，資源利用與污染減排，投入技術、資本等，在短期內就能收獲成效;而環境質量的變化具有遲效性特點，短期內對環境高質量發展的貢獻較小，變化不甚明顯。但當環境高質量發展達到一定水平時，需要尋找發展的新動力。改善環境質量、加強環境管理就成為提升環境高質量發展水平的著力點。

對此，提出三點對策建議：首先，繼續加強生態環境保護，特別是對大氣環境、土地環境、水環境的保護，擴大生態保護用地（特別是加強對城市綠心的建設和保護），筑造城市生態保護屏障，為人民生產生活營造一個“綠水青山”的環境;其次，走集約型建設之路，大力推進空間換地和低效用地再開發，促進土地節約集約利用，著力提高建設用地產出率;再次，切實增加環保投入，提高環境管理能力，切實提高環保投資占GDP的比例，落實高質量發展理念，實現人與自然的和諧、經濟與環境的共榮。

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（責任編輯：崔克亮）

1?本文為北京市科學技術研究院“北科學者”計劃《北京高精尖產業結構評價與發展戰略研究》的階段性成果。項目編號：PXM2020—178216—000008。

賈品榮，北京市科學技術研究院研究員，博士后合作導師。研究方向：可持續發展，高質量發展。

FOUR?DIMENSIONS?OF?PROMOTING?HIGH?QUALITY

ENVIRONMENTAL?DEVELOPMENT

Jia?Pinrong

Abstract：?The?evaluation?index?of?environmental?high-quality?development?is?constructed，?which?is?composed?of?environmental?quality，?pollution?reduction，?resource?utilization?and?environmental?management.?The?results?show?that：?from?2005?to?2017，?the?national?environmental?high?quality?development?index?showed?a?continuous?growth?trend，?from?0.77?in?2005?to?1.22?in?2017，?the?growth?rate?was?58.14%，?and?the?compound?annual?growth?rate?was?3.90%;?the?growth?rate?was?relatively?stable，?without?large?fluctuation?or?sudden?growth，?and?stable?and?good.?Further，?the?provincial?level?of?high-quality?environmental?development?is?compared.?Generally?speaking，?in?terms?of?the?four?dimensions?of?high-quality?environmental?development，?provinces?and?cities?across?the?country?have?made?great?progress?in?the?dimension?of?resource?utilization?and?pollution?reduction，?but?there?is?a?large?space?for?improvement?in?the?dimension?of?environmental?quality?and?environmental?management.?Improving?environmental?quality?and?strengthening?environmental?management?have?become?the?focus?of?improving?the?level?of?environmental?high-quality?development.

Keywords：?High?Quality?Development;?Environmental?Quality;?Pollution?Reduction，?Resource?Utilization，?Environmental?Management;?Evaluation?Research