鄉村振興背景下鄉村治理能力提升路徑研究

劉旭挺

摘 要：黨的十八屆三中全會首次提出推進國家治理體系和治理能力現代化這個重大命題，鄉村治理作為國家治理體系的重要組成部分日益受到重視。黨的十九大報告提出實施鄉村振興戰略，鄉村振興戰略的頂層設計為鄉村治理在實踐上指明了方向，同時也創造了改善基礎條件、培育治理人才、完善鄉村法治環境等新的發展機遇，但鄉村治理在實踐中也面臨著治理人才缺乏、經濟發展滯后、村級事務行政化與治理管理民主化不相適應、鄉賢作用發揮不夠充分等問題。本文提出在鄉村振興背景下破解鄉村治理能力提升難題，關鍵在于堅持黨的領導、挖掘鄉土文化價值激發治理內生動力、培育治理人才、提高自治水平、發揮鄉賢作用，全面營造鄉村治理能力現代化的新格局。

關鍵詞：鄉村振興戰略;鄉村治理;基層治理;路徑

中圖分類號：[S-9] ? ? ? 文獻標識碼：A

DOI：10.19754/j.nyyjs.20200930053

引言

2017年10月18日，習近平總書記在黨的十九大報告中首次提出鄉村振興戰略。2018年1月2日，國務院公布了2018年中央一號文件《中共中央、國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》，同年9月中共中央、國務院印發了《鄉村振興戰略規劃（2018—2022）》。2019年中央一號文件提出：“要健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的領導體制和工作機制，健全村級議事協商制度，發揮群眾參與治理的主體作用，打造充滿活力、和諧有序的善治鄉村”。黨的十九大將鄉村振興提升至戰略高度，并按照“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的總體要求推動城鄉深度融合發展。作為鄉村振興戰略的重要組成部分，鄉村治理的效果本身就是鄉村振興戰略實施的應有之義，是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要議題，同時也會影響到農業與農村現代化目標的實現。本文從深入分析當前鄉村治理面臨的困境和挑戰入手，以國家實施的鄉村振興戰略為背景，提出新時代破解鄉村治理難題的對策建議，從而推進鄉村治理體系和治理能力現代化。

1 面臨的困境和挑戰

1.1 治理人才缺乏

城市和農村的發展水平存在明顯差異，城市的就業機會多、勞動報酬高，吸引著越來越多的農村青壯年勞動力向城市轉移，由此導致了農村人口的空心化[1]。根據國家統計局的數據，2019年我國總人口140005萬人，其中鄉村常住人口55162萬人，占總人口的39.4%，而同期全國第一產業增加值占GDP的比例為7.1%，也就是說7.1%的產值要“養活”近40%的人口。這種情況必然導致大量農村里有能力有見識的年輕人通過讀書、入伍、打工等多種形式離開農村走向城市，留在農村的大多屬于思想保守、缺乏闖勁、小富即安的類型，村民選舉出的村干部年齡普遍老化、文化素質偏低、缺乏帶動致富能力，很大程度上難以贏得村民廣泛信任和支持，無法勝任治理村莊的重任。選舉出的村干部整體素質在不斷下降，很多都是村莊里面的長輩，思想比較傳統保守，對村莊的管理也難以跟上時代的步伐，村委會的自我管理、自我教育和自我服務在實踐起來的時候，效果已經大打折扣[2]。農村人口的空心化，致使鄉村治理人才缺乏，治理能力弱化。

1.2 經濟發展滯后

由于歷史的原因和農業生產的需要，農村大都位置偏遠、人口密度低、各類資源短缺、公共基礎設施建設不足，經濟發展水平嚴重滯后于城市，與城市相比，存在較為明顯的二元結構。自人類進入工業信息化時代以來，工業經濟的快速發展，使大量資源和人口涌向城市，城市得到了前所未有的發展，城市和農村的經濟發展水平差異更加明顯。與工業信息產業生產率大幅提高相比，農業的勞動生產率提高卻很有限，農民在農業領域的投入產出遠不及工業服務業。再加上近年來各地實施的中心城市發展戰略，導致大量社會資本投入到大城市，工業、金融業都在城市大規模發展，企業也越來越不愿到農村投資發展生產，一二三產業融合發展緩慢，城鄉差距越來越大。

1.3 村級事務行政化與治理管理民主化不相適應

針對鄉村發展滯后的問題，黨中央近年來相繼推出一系列針對鄉村發展的政策與措施，國家對農村基層越來越重視，政府對農村的統籌、規劃和改造工作任務不斷增多，在村一級創生了大量的村級行政事務，村干部的人員數量能力越來越難以應對轉型期村級治理的要求，由上級黨委政府部門下派包村和駐村干部成為解決這一矛盾最直接有效的手段。村級治理不再是過去自治為主的治理模式，很大程度上成了上級政府意志主導的產物，遵循的是上級政府理性設計出來的路徑，行政外力驅動了村級治理行政化。從法律的角度來講，鄉鎮政府和村委會不存在直接領導和被領導的關系，但在實踐中村委會作為溝通上級政府和村民之間的橋梁，在村級治理工作中必須反映鄉鎮政府的意志，鄉鎮政府自然而然地可以管理村級事務，干涉村民自治范圍內的事項，鄉鎮政府對村委會的指導變成了領導。鄉鎮政府大量涉及村級管理的事務工作，都被下達到村上，村委會分擔了許多原本應該由鄉鎮政府承擔的職能，導致村級事務管理行政化傾向明顯，民主化自治功能被不斷削弱，村委會并沒有很好地實現法律賦予的村民自治的目標。

1.4 鄉村治理主體參與度有待提高

鄉村治理主體是指在農村治理活動過程中起到重要作用的機構、組織和群體[3]。鄉村治理的主體可以分為組織和人2大類，組織主要指鄉政府和村委會，人主要指鄉村兩級干部和廣大村民。鄉鎮政府作為基層政府，處于區縣政府與村的中間環節，發揮溝通區縣政府與村的橋梁作用，其首要任務是執行落實上級部門的行政指令，但對民情的上傳作用發揮不夠，對村民的自治問題也不重視;而村委會在法律上講不屬于國家權力機關，屬于基層群眾自治組織，在貫徹上級政策的同時，應該以加強村級治理為主，及時向上傳達村民的社情民意，但在實踐中，村委會主要以執行上級政策為主，對于村民自治重視程度遠遠不夠，再加上村干部素質不高，普遍缺乏法制觀念，沒能起到組織村民參與公共管理的作用，極大影響了鄉村治理的效果。從村民的角度來看，過去常常認為，只要農民的整體教育程度提高，鄉村治理水平會自然提高和增強。但事實上，隨著城鎮化的不斷推進，村民中普遍崇尚金錢至上觀念，村民對政治參與越來越不感興趣，正在逐漸失去政治參與的積極性。在目前村民自治的“四大民主”中，除了民主選舉各地實施還不錯外，民主決策、民主管理、民主監督在很大程度上還是流于形式。鄉村治理主體參與程度低，使得鄉村治理水平難以滿足經濟社會發展和鄉村振興的需要。

2 鄉村振興戰略背景下鄉村治理面臨的機遇

2.1 鄉村振興戰略的頂層設計為鄉村治理在實踐上指明了方向 ?2017年，黨的十九大報告首次提出鄉村振興戰略，之后連續3a的中央一號文件都對鄉村振興道路進行了全面詳細部署。2018年，中央一號文件對鄉村治理工作作出說明：“鄉村振興，治理有效是基礎。必須把夯實基層基礎作為固本之策，建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的現代鄉村社會治理體制，堅持自治、法治、德治相結合，確保鄉村社會充滿活力、和諧有序[4]。”黨的十九大報告和近幾年中央一號文件中關于鄉村治理的政策規劃和部署，是黨和國家鄉村戰略的重要內容，是謀劃新時代鄉村振興的重要頂層設計，為鄉村治理如何開展在實踐上指明了方向。鄉村振興不只是產業的興旺發達、鄉風的精神文明、農民的生活富裕，還要看鄉村是否治理有效。鄉村治理水平和能力也是評價鄉村振興是否成功的一個重要尺度。從中央的頂層設計來看，推進鄉村治理是實現鄉村振興的應有之義，戰略需要。鄉村振興的全面實施將為鄉村社會帶來深刻變化，同時為鄉村治理水平能力的提高創造了新的機遇。

2.2 鄉村振興戰略改善基礎條件，培育治理人才

鄉村振興作為一項重要的國家戰略，在目前社會發展不均衡不充分、社會主要矛盾轉變前提下的鄉村治理問題，給予鄉村振興發展一個重新定位，社會各界資源紛紛向鄉村涌入。鄉村振興戰略的全面實施，鄉村道路交通、文化、教育、醫療、衛生等公用基礎設施的建設及公共服務內容擴展一定會不斷加大力度，得到較大幅度提升，在推進城鄉融合發展、化解城鄉二元分化矛盾等方面發揮出政策優勢，為其它各方面的發展奠定基礎。鄉村振興戰略大力推進鄉村產業振興，在市場機制作用誘導下，人才、資金、技術等要素將會不斷在鄉村集聚，引導有知識、有文化、有能力的農村青年返回農村創業就業，并進一步被培養成為具備現代化管理能力的鄉村治理人才，增強鄉村發展的內生動力，以解決鄉村治理人才缺失問題。因此，鄉村振興的頂層設計在改善基礎設施條件的同時，也為鄉村治理培育了治理人才，是實現鄉村治理有效重要制度設計。

2.3 鄉村振興戰略推動法治建設，創造治理法治環境

2018年中央一號文件提出：“強化鄉村振興法治保障。抓緊研究制定鄉村振興法的有關工作，把行之有效的鄉村振興政策法定化，充分發揮立法在鄉村振興中的保障和推動作用。”十三屆全國人大常委會將制定鄉村振興促進法列入立法規劃，并明確由全國人大農業與農村委員會牽頭起草。2020年3月，中央全面依法治國委員會印發了《關于加強法治鄉村建設的意見》，到2035年要基本建成法治鄉村。2020年6月18日，《中華人民共和國鄉村振興促進法（草案）》首次提請全國人大常委會審議。

中央將鄉村振興納入法治化建設，說明法治鄉村是鄉村振興戰略的必然要求，是鄉村振興不可分割的內在構成。鄉村振興戰略在實施推進過程中，必然是運用法治思維和方式協調處理各種利益關系，解決各種可能的利益沖突和社會矛盾。鄉村振興戰略強調治理必須是法治基礎之上的治理，必須于法有據，治理必須以法律為邊界，任何超越法定邊界的治理都是無效的。鄉村治理的法治化，必然以健全農村公共法律服務體系，不斷滿足人民群眾公共法律服務方面的需求，切實增強人民群眾的安全感、獲得感、幸福感為目標，因而鄉村振興為鄉村治理營造了運用法治思維解決問題的法治環境。

3 鄉村振興戰略背景下鄉村治理完善路徑

3.1 堅持黨的領導，明確治理方向

習近平總書記強調，辦好農村的事情，實現鄉村振興，關鍵在黨。推動鄉村治理體系和治理能力現代化，離不開黨的堅強領導，離不開基層組織建設。中國共產黨是領導事業發展的核心，毫不動搖地堅持和加強黨對農村工作的領導，確保黨在農村工作中始終總攬全局、協調各方，為鄉村振興提供堅強有力的政治保障，是鄉村振興戰略成功的關鍵。在鄉村振興戰略背景下，完善鄉村治理體系，提高鄉村治理能力，必須緊緊抓住創新基層黨組織這個關鍵，抓住基層黨員干部這個關鍵少數，推進服務型基層黨組織建設，充分發揮黨的領導核心地位。科學設置基層黨委、黨總支、黨支部、黨小組和村委會、村民小組，強化基層黨組織政治功能，嚴肅黨內政治生活，不斷推進農村基層黨組織“三會一課”、黨務公開、黨員教育培訓等標準化建設。突出發揮基層黨組織領導核心和政治引領作用，著力健全農村群團和社會組織，根據實際設立共青團、婦聯等群團組織和志愿者組織，鼓勵鄉村建立不同類型的社會組織，培育壯大家政、勞務等經濟實體[5]。

在鄉村治理方向上，絕不能僅限于社會秩序的維護，明確以農民為核心，要以滿足鄉村群眾對美好生活的需要為出發點和落腳點，緊緊圍繞農村人口、農村發展的需要，注重民生保障和服務、文化風氣習俗的引導，不斷提升農民在民主、政治、經濟、社會保障等方面的獲得感和滿足感。

3.2 充分挖掘鄉土文化價值，激發治理內生動力

要完善鄉村治理，必須從農村自身特點出發，從歷史唯物主義的角度去認識把握完善治理的規律。提升鄉村治理水平，需要從鄉村本身尋找問題并發掘鄉土資源和力量來化解現實治理困境，從增強內生性動力入手，促進農村社會治理能力的提高。鄉土文化積淀著中華民族最深厚的精神追求，蘊含著中華民族最珍貴的精神特質，應挖掘并發揚中國傳統文化中有利于提升農村社會治理的部分，注重從鄉村文化實踐中努力深挖鄉土文化的價值與內涵，增強鄉村文化自覺與自信，并在此基礎之上推動農村傳統文化的揚棄與創新，將其運用到鄉村治理的具體實踐中。以社會追憶核心價值為引領，在挖掘鄉土文化價值的同時，重構現代農村社會價值體系。我國幾千年來傳承下來的農村文化有精華，也有糟粕，這就需要以社會主義核心價值觀為引領，取其精華去其糟粕，讓鄉土文化更具現代意義和人文價值，以“鄉村自治、社會共治、德治教化”助力鄉村善治，實現鄉村振興。

3.3 通過產業振興，實現人才回流

鄉村振興戰略以“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”為總體要求，其中“產業興旺”居于首要地位，是鄉村振興的重點。產業振興是鄉村振興的物質基礎，是以農業農村為基礎的產業興旺。只有產業振興，才能增強鄉村吸引力，才能為農民收入提供可靠持久的保證，促進各類人才和人力資源向鄉村聚集，吸引大量從事“三農”工作的城鎮優秀人才到鄉村創新創業和發展。只有產業興旺，才能創造更多的就業機會和崗位，才能為鄉村振興吸引和凝聚更強大的人才隊伍和人力資源。在目前對外出口需求不振，國內實施經濟內循環的大背景下，通過鄉村振興實現鄉村一二三產業融合發展，農民足不出鄉即可就業，才是真正的產業興旺。通過鄉村產業的興旺，吸引更多人才回流，從而為鄉村治理提供更有保障的人才隊伍。

3.4 創新治理方式，提高自治能力

從我國目前的情況來看，村民參與公共服務的積極性普遍不高，提供村內公共服務、制定公共服務政策的主要以村兩委為主。要建立村民參與公共服務的機制，必須加強農民的公民素質培養。農村基礎教育在提高農村居民的文化科學素質的同時，應加強民主意識、公民身份意識、公共服務參與及管理的教育，主動培養農民的民主意識和公共事務的參與能力。充分利用傳統媒體和新媒體，加強科學文化知識的學習，更要注重對參與治理專業知識的培養，學習農村治理的主要目的、方式方法及參與形式等知識，努力提高居民參與治理素質與水平。村民要在實踐中培養參與能力。村民要主動參與社區治理工作，在參與社區治理的實踐中發現問題、提出問題、解決問題，在實踐中增強自身的參與本領，以自身的實際行動推動社區治理高效進行。如，村里的公共衛生保潔和垃圾處理工作，可考慮輪值制度，讓長期在村里的村民輪流參與打掃或監督，讓村民參與到公共服務工作中來，村民不只是公眾服務的享受者，也是公共服務的共同提供者。通過對村民公共意識的教育和引導，有意識地提高村民參與鄉村治理的積極性，形成共建、共治、共享的鄉村治理新格局。

3.5 發揮鄉賢作用，提高治理水平

《中共中央國務院關于實施鄉村振興的意見》強調，要“鼓勵社會各界投身鄉村建設”，“積極發揮新鄉賢作用”。過去幾千年的中國封建社會，“皇權”不下縣，鄉村主要由鄉紳和宗族勢力治理，一直是國家和社會治理的薄弱環節。鄉賢文化是幾千年根植于農村這一特定生態環境下的文化積淀，是優秀的傳統倫理文化，是實施鄉村振興戰略的正能量，有引領思想、凝聚人心的作用，容易得到村民的認同。應健全鄉賢參與鄉村治理的體制機制，讓鄉賢在鄉村治理中能夠有渠道發揮自己的能力，引導鄉村內有學識、有眼光的知識分子、返鄉優秀青年、退休干部加入新鄉賢隊伍，調動其參與鄉村治理的積極性，為推進村民自治、化解社會矛盾貢獻力量。制定科學合理的鄉賢標準，通過建檔立卡的方式摸清鄉賢數量及個人信息，建立鄉賢信息庫，搭建平臺吸引鄉賢返鄉，為其創業營造良好的環境。宣傳部門要組織開展“優秀鄉賢”評選活動，挖掘出一批自尊自強、尊老愛老、助人為樂、愛崗敬業、誠實守信的“當代鄉賢”，發掘鄉賢事跡，樹立一批可學可信的身邊榜樣。讓新鄉賢成為傳承傳統文化和踐行社會主義核心價值觀的道德標桿，更讓鄉賢文化滲透到廣大人民的精神生活中，培育出文明進步的風氣。不斷完善鄉村治理體系，提高治理水平，更好地培育和踐行社會主義核心價值觀。

參考文獻

[1] 鐘震穎.空心村問題的形成機制及其治理對策——基于農村勞動力轉移的視角[J].武漢理工大學學報（社會科學版），2017，28（04）：696-699.

[2]關博.我國空心村整治面臨的挑戰及對策[J].宏觀經濟管理，2014（02）：44-46.

[3]劉淑媛，崔榕.當前我國鄉村治理研究述評[J].三峽論壇（三峽文學·理論版），2017（04）：51-57.

[4]中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見[EB/OL].新華網，http：//www.xinhuanet.com/politics/2018-02/04/c_1122366449.htm.2018-02-04.

[5]黎珍.健全新時代鄉村治理體系路徑探析[J].貴州社會科學，2019（01）：73-77.

（責任編輯 ?周康）