PPP物有所值評價的正確打開方式

趙國富

2015年，財政部發(fā)布的《PPP物有所值評價指引（試行）》（財金〔2015〕167號）規(guī)定，在中國境內(nèi)擬采用PPP模式實施的項目，應在項目識別或準備階段開展物有所值評價。限于目前缺乏充足的數(shù)據(jù)積累，難以形成成熟的計量模型，現(xiàn)階段以定性評價為主，鼓勵開展定量評價。

據(jù)此，未來開展物有所值定量評價是必然趨勢。本文對加拿大某污水處理廠PPP模式物有所值評價進行深入研究，梳理了具體的評價方法、要素及流程，以期對我國開展PPP模式物有所值評價有所幫助。

項目概況

里賈納是加拿大西南部城市。早在1956年，里賈納第一個污水處理廠業(yè)已投入商業(yè)運營，對改善城市環(huán)境和提供清潔用水發(fā)揮了重要作用。隨著經(jīng)濟發(fā)展和人口增長，污水處理壓力日益增加，里賈納政府決定對現(xiàn)有污水處理廠進行升級改造，于2012年年初啟動污水處理改擴建工程（下稱“本項目”），并擬采用PPP模式引入私人部門參與投資運營。

值得一提的是，加拿大是較早引入并成功運用PPP模式提供公共產(chǎn)品的國家之一，政策、法制環(huán)境良好，在國家層面成立管理協(xié)調(diào)機構——加拿大PPP中心（PPP Canada），還成立了政府引導基金——加拿大PPP中心基金（PPP Canada Fund）。多年來，公共部門和私人部門都積累了豐富的協(xié)調(diào)、監(jiān)管及項目運營經(jīng)驗，為本項目的順利實施奠定了堅實的基礎。

物有所值評價的法律依據(jù)及主要特點

法律依據(jù)

里賈納地方法規(guī)（2003-69號及其修正案）規(guī)定，對于基礎設施和公用事業(yè)項目要進行“交付/采購模式評價”，即在項目前期聘請專業(yè)顧問采用以下一種或幾種評價方法確定基礎設施和公用事業(yè)項目的最佳交付模式，以及是否適合運用PPP模式。

（1）篩選評價，這是定性分析方法，即對照具體評判標準對項目進行論證。

（2）戰(zhàn)略評價，即從戰(zhàn)略層面對項目的風險、成本、市場、目標及限制進行評價。

（3）物有所值評價，運用凈現(xiàn)值等定量分析技術對傳統(tǒng)采購模式和PPP模式下經(jīng)風險調(diào)整后的成本進行對比分析，即比較公共部門比較值（Public Sector Comparator，PSC）與PPP模式下政府支出凈現(xiàn)值（PPP值）的大小。

上述三種方法通常結(jié)合使用，如其中任一環(huán)節(jié)未通過評價，則表明不適用PPP模式。此外，對于申請加拿大PPP中心基金支持的項目，還要符合其物有所值評價的要求。

主要特點

加拿大物有所值評價的主要特點如下。

（1）加拿大將物有所值評價作為確定最佳采購模式的工具，不僅僅針對預期采用PPP模式的項目。在我國，物有所值評價目前只適用于預期采用PPP模式的項目，更像是一個PPP項目實施前的技術研究。

（2）加拿大PPP物有所值評價更側(cè)重定量分析，而包含篩選評價、戰(zhàn)略評價和物有所值評價在內(nèi)的所謂交付模式評價則與我國物有所值評價的含義更為接近。

（3）里賈納根據(jù)地方議會授權設立首席財務官，在物有所值評價環(huán)節(jié)由其提議采用何種評價政策和評價方式，包括具體評判標準、評價方式的要求和程序，但最終決定權在地方議會。

（4）如果未能通過物有所值評價，并不意味著一定不能采用PPP模式。該地方法規(guī)規(guī)定，如果項目未能通過物有所值評價，則由首席財務官提交一份報告，說明PPP模式在哪些方面比傳統(tǒng)模式創(chuàng)造更大的價值，并且可以提供其他合理理由建議仍然采用PPP模式。而在我國，如果未能通過物有所值評價，則項目不能采用PPP模式。

（5）加拿大物有所值評價分為兩個階段：在采購階段進行初始評價，以確定是否采用PPP模式；在合同簽訂階段進行最終評價，以確定中標人的方案是否實現(xiàn)了物有所值。我國僅要求在項目識別和準備階段實施物有所值評價。

PPP物有所值初始評價

項目準備階段，當?shù)卣刚堊稍儥C構按照2003-69號法規(guī)和加拿大PPP中心基金的要求對本項目開展物有所值評價，具體做法如下。

篩選評價

2012年4月，咨詢機構對照22項細分標準對本項目進行評價如表1所示。

由此看出，除不是新建項目外，本項目幾乎滿足全部評價標準，意味著PPP模式非常值得政府做進一步考慮。

戰(zhàn)略評價

戰(zhàn)略評價不僅針對PPP模式，而是針對所有的項目交付模式，主要包括以下三方面內(nèi)容。

（1）市場測試。2012年8月，有8家公司參與市場測試，分別來自設計商、運營商、建造商、PPP發(fā)展商等。結(jié)果表明，無論采用哪種交付模式，本項目均能得到恰當?shù)睦斫獠崿F(xiàn)充分競爭。2012年12月，設計—施工—運營—維護（Design-Build-Operate-Maintenance，DBOM）和設計—施工—融資—運營—維護（Design-BuildFinance-Operate-Maintenance，DBFOM）模式經(jīng)過專門測試后，獲得市場的充分認可，并為后續(xù)物有所值評價奠定了基礎。

（2）定性風險評價。識別出近50個風險因素，然后對風險發(fā)生的可能性和發(fā)生后造成的后果進行分析，得出不同交付模式下政府面臨的風險，從低到高的順序為DBFOM、DBOM、設計—施工（Design-Build，DB，即在固定價格、固定期限條件下設計—施工一體化模式）、設計—招標—施工（Design-Bid-Build，DBB，傳統(tǒng)采購/交付模式）。由此看出，PPP模式能夠有效降低政府風險。

（3）多因素分析。通過查閱檔案、會議紀要、與政府工作人員座談等多種方式，比照評價規(guī)范對各種模式進行評價和排序。結(jié)果表明，DBFOM和DBOM較傳統(tǒng)的DBB更符合預期標準。

值得注意的是，盡管兩種PPP模式（DBFOM和DBOM）較DBB整體上獲得更高評價，但是在社會因素方面均不及DBB。這主要是因為，在PPP模式下，運營和維護職責轉(zhuǎn)移至私人部門，項目獲得政府支持的力度會降低。

由此看出，市場測試、定性風險評價和多因素分析表明，PPP模式（具體為DBFOM）對本項目是一種較為理想的交付模式。

物有所值評價

2013年3月底，從里賈納政府角度出發(fā)，按照如下程序?qū)Ρ卷椖块_展物有所值評價：①估計各種交付模式下政府各項成本，主要包括采購成本、設計成本、施工成本、運營成本、日常零星的維修成本、大修或復建成本、融資成本；②建立各交付模式下全生命周期內(nèi)（2012年10月—2044年3月）的現(xiàn)金流量模型；③估計各交付模式下的風險成本；④合并考慮現(xiàn)金流量模型結(jié)果和風險成本，以確定各交付模式經(jīng)風險調(diào)整后的凈現(xiàn)值；⑤比較各交付模式下經(jīng)風險調(diào)整后的凈現(xiàn)值，計算物有所值評價結(jié)果（見表2）。

可見，從政府角度出發(fā)，與傳統(tǒng)DBB模式相比，采用PPP模式（DBFOM）實現(xiàn)物有所值約0.80億美元（即成本節(jié)約15.5%）。

從考量因素上講，我國PPP項目物有所值定量評價與加拿大基本一致，均是從政府角度衡量不同模式下的全生命周期成本。主要聯(lián)系和區(qū)別：一是衡量基準上，我國采用的PSC相當于加拿大采用DBB模式下的政府成本；二是計算方法上，我國采用PPP值與PSC差值（即絕對數(shù)）的計算方法，而加拿大采取了比值方式以反映相對的價值創(chuàng)造；三是我國僅比較PPP模式與傳統(tǒng)模式的區(qū)別，而加拿大則比較不同模式下的物有所值，以評判不同采購模式的優(yōu)劣，不限于PPP模式。

最終結(jié)論

按照本項目準備階段的各項條件進行篩選評價、戰(zhàn)略評價和物有所值評價，結(jié)果表明，DBFOM模式是較為理想的交付模式，能夠最大程度地實現(xiàn)物有所值和風險分擔，同時政府的財政壓力最小。

PPP物有所值最終評價

項目采購進展

2013年4月，通過初步物有所值評價后，本項目進入實質(zhì)性操作程序；2013年10月16日，完成資格審查工作，經(jīng)評審確定3家機構“短名單”；2014年5月29日，宣布中標候選人，根據(jù)最低凈現(xiàn)值原則確定中標候選人；2014年7月3日，簽署項目協(xié)議。

物有所值最終評價結(jié)果

在協(xié)議簽署階段，根據(jù)中標候選人的實施方案和實際成本因素對預測成本進行了適當調(diào)整，對項目條件進行更新，開展第二階段物有所值評價，以確保PPP模式最終能夠?qū)崿F(xiàn)物有所值如表3所示。

因此，從政府角度看，中標候選人的PPP實施方案確實能夠?qū)崿F(xiàn)物有所值，且較初始評價結(jié)果更優(yōu)，價值為1.38億美元（29.3%）。

啟示

本項目對我國開展物有所值評價具有如下啟示。

（1）物有所值評價應作為采購模式遴選工具，不應僅限于PPP模式。加拿大物有所值評價是在對項目所有可能采購/交付模式比較的基礎上選擇最佳采購模式的過程。在項目準備和識別階段，政府根據(jù)項目條件，列舉出所有可能的采購模式，PPP模式只是其中的一種。政府在多種模式中綜合比選最佳方案，避免為了PPP而PPP、為了通過物有所值評價而進行物有所值評價，從而能夠以更經(jīng)濟、更恰當?shù)姆绞教峁┕伯a(chǎn)品。

（2）著手建立和完善數(shù)據(jù)庫，積極開展物有所值定量評價。物有所值評價是一種定量與定性分析相結(jié)合的綜合評價方法。筆者建議，一是要制定物有所值定量評價推廣規(guī)劃，建立和完善數(shù)據(jù)庫，并對存量PPP項目開展物有所值驗證工作；二是要制定鼓勵開展物有所值定量評價的政策措施；三是自行或授權相關機構研究制定物有所值定量評價技術細則，提高評價的科學性和可靠性。

（3）采購結(jié)束后再次開展物有所值評價。PPP項目在識別和準備階段開展物有所值評價，主要評價依據(jù)是項目初步實施方案和投入產(chǎn)出說明等基礎資料，多數(shù)數(shù)據(jù)是初步的、估計的。在確定中標候選人后根據(jù)項目實際情況，開展物有所值二次評價，以確認項目能否實現(xiàn)物有所值。

結(jié)語

物有所值評價是適用于各種項目交付模式（包括PPP模式）的一種綜合分析方法。伴隨我國此輪PPP模式的快速發(fā)展及數(shù)據(jù)庫的不斷建立和完善，物有所值評價理應發(fā)揮更廣泛、更重要的作用，為政府在提供公共產(chǎn)品時打開更廣闊的選擇空間。