非物質文化遺產保護預算資金管理存在的問題及對策

胡金荷 韋熙 幸倞（副教授）（中山大學新華學院會計學院廣東廣州510000）

我國高度重視傳承發展中華優秀傳統文化，非遺保護也取得了突出的成就。十九大報告指出，要推動中華優秀傳統文化創造性轉化、創新性發展。非物質文化遺產的傳承與發展，既為傳統文化的發展打下堅實基礎，又為文化自信自強提供了豐厚的滋養，成為連結中華兒女精神紐帶和中華民族偉大復興的根基，成為激勵各族人民奮勇前進的強大精神力量。非遺保護預算資金的管理運用關系到非遺的持續、健康發展，因此，本文以東莞市為例，探討了非遺保護預算資金管理的措施。

一、東莞市非遺物質文化保護預算資金管理存在的問題

東莞是我國的文化名城，擁有悠久的文化底蘊和豐富的非物質文化遺產資源。截至2018年底，東莞市擁有非物質文化遺產市級以上名錄120項，其中含省級以上名錄44項，國家級名錄8項。近年來，東莞市新增國家級傳承人3名、省級非遺項目5個和市非遺工作站7個。在東莞市整體豐富的非遺資源下，也存在著結構性差異。市級以上的非物質文化遺產在各鎮街分布不均且差距極大，這種地域分布差異，給非遺保護財政資金的分配和管理帶來了較大的困難。

在東莞市2019年的一般公共預算稅收返還和轉移支付表（按項目分地區）中，專項轉移支付支出的“文化惠民培訓工程”項目和“文化惠民演出工程”項目與非物質文化遺產的保護與宣傳聯系較為緊密。但其資金分配沒有參考城鎮間非物質文化遺產保護發展水平的差異，采取平均分配方式。對于非物質文化遺產的弘揚與保護，固然傳承人的主觀能動性非常重要，但離開了政府的幫扶，大規模地進行非遺文化的宣傳和保護也難以實現。從非遺保護的資金供給看，除去各種不定期非物質文化遺產獎項的獎金、弘揚非物質文化遺產所需的資金，非物質文化遺產保護預算資金存在較大缺口。在東莞市非物質文化遺產項目的地域分布不均和政府資金平均分配的雙重背景下，非物質文化遺產的保護與弘揚難以依靠其內生發展，因此很難達到平衡。具體表現為，擁有非物質文化遺產項目多的地方，其每個項目的平均資金反而少，這不利于非物質文化遺產產業的發展、傳承與保護。因此，解決東莞市非遺保護預算資金的管理問題，是保護和弘揚東莞市非物質文化遺產的重要課題。

二、對策：指標體系構建及審計監督

本文根據新預算法“編制預算要參考上一年度績效評價結果”的規定，認為應該秉承一定的原則構建非物質文化遺產保護預算資金績效評價指標體系，以確保指標設計的合理性、可行性、效益性，并進一步運用全過程跟蹤審計與績效審計方法與思想，全程對非遺保護專項資金的預算制定、資金到位情況、資金績效評價進行監督與限制，從而提高政府非遺保護預算資金的運用效率。

（一）非物質文化遺產保護預算資金績效評價指標體系的構建原則。

1.定量指標為主，定性指標為輔。定量指標是針對財政資金績效評價的量化分析，能夠清晰明了地通過該指標判斷項目是否能達到原有的預期。同時，定量指標在運用財政資金績效評價進行量化分配的過程中可起到關鍵作用。所以構建以定量指標為主的指標體系十分必要。在重視定量指標的同時，也應清楚地了解定性指標在評價指標體系中的重要作用。定性指標往往內容比較寬泛，可以在更大的維度對無法定量的指標進行評價，并通過專家評估、公眾問卷以及抽樣調查等方式收集意見、分析績效。

2.可比性原則。評價指標不僅要以定量打分指標為主，更重要的是要強調指標的可比性。而可比性，既要做到橫向可比，又要縱向可比。既在同類項目中是可比的，又要在同一項目的不同年份間是可比的，以此來判斷一個項目是否具有同比改善、相比于其他項目是否具有優勢，并據以分配財政資金數額。

3.共性指標和個性指標相結合原則。共性指標是指能用于大多數財政資金績效評價的指標，包括：財政資金預算完成率，財政資金投入乘數，資金到位率，資金使用率，財政資金依存率、支出的合規性等。而個性指標主要是各個不同項目的獨特的評價方式。其主要特點是能定量分析、縱向可比等。

4.成本效益相結合原則。在財政資金的評價指標體系中，成本和效益的考量也是不可或缺的。由于不同項目中個性指標千差萬別，其統計的難度也參差不齊。指標設計過于詳細，則可能導致進行評價時調查的成本過高。因此要做到成本和效益相結合，提高單位成本的平均效益。

（二）非物質文化遺產保護預算資金績效評價指標體系構建。

1.非物質文化遺產保護預算資金績效評價指標體系基礎框架。廣東省在構建非物質文化遺產保護預算資金績效評價指標體系時，更關注個性指標的構建，因此東莞市非物質文化遺產保護預算資金績效評價指標體系構建應順應此趨勢。在二級指標“活態傳承效益性”中，重點著眼于個性指標的構建，運用產業經濟學基本原理，全方位地反映出當地非物質文化遺產的活態傳承水平。活態傳承，即在非遺產生和發展的實踐環境中進行傳承，指標主要根據非遺傳承的重要性，從活態傳承視角分析非遺項目、非遺傳承人、非遺工作者等基本情況。以此為標準使地方政府將資金重點用于活態傳承，而不僅用于非遺博物館建設、影音資料獲取等。非遺產業還在發展的初期，隨著規模增加，其邊際成本遞減，政府的投入將加快產業發展，使非遺在群眾文化中得到價值體現，實現規模經濟。以政府資金投入帶動非遺發展，以非遺發展改變其始終依靠政府資金補助的現狀，促進其內生發展。在二級指標“社會發展可持續性”中，采用問卷調查的方法，對當地群眾進行了隨機抽樣調查，以反映群眾對非遺的認知度，包括群眾的知曉率、參與率、滿意度等指標。而在二級指標“資金投入效率效果”中保留了常規的共性指標，同時也增加了有關非遺保護預算資金效率的個性指標，以期反映出非遺保護預算資金的特殊性。具體指標體系見表1。

表1 非遺保護預算資金績效評價指標

當然，指標體系的構建，要保證可用性、專業性、準確性。同時，非物質文化遺產保護預算資金的指標也需不斷發展，要在部門的實際應用中持續改進，摒棄那些不合理、無效以及成本過高的指標，這樣才能愈發完善指標體系，獲得更好的效果。

2.非物質文化遺產保護預算資金績效評價指標的調整以及權重的確定。利用上述評價指標體系，可以得到一個創新、量化的分配方案，以補充原有的因素分析法。核心觀點即通過賦予定量評價指標權重，分別對每個鎮的非遺保護預算資金的運用情況進行考核，進而作為下一年財政預算資金分配的參考。

根據績效評價的主要著眼點，擬分配權重如下：資金投入效率效果30%，活態傳承效益性50%，社會發展可持續性20%。考察當地非物質文化遺產保護預算資金的效率，最直接的方式就是考察當地非遺的發展情況。另外，由于該指標的評分會被用于下一年度的資金分配參考，而非遺發展中，包括當地非遺數量、傳承人數量等重要分配指標。因此，給予非遺發展較高的權重是毋庸置疑的。資金效率和群眾認知則分配相似權重，具體權重分配需要參考專家給出的參考意見。

本指標擬采用專家打分法進行權重的進一步細化。上述共23項指標中，有20項定量指標。專家將會對這些指標的重要性進行量化打分，重要性由小到大分為1—10分，并考察統計量的平均值、方差等。綜合考慮對應項目在資金分配中的重要性，根據專家打分平均值結果對各項目賦予大致等序的權重。將平均分小于6分、方差較小的指標刪除。對方差較大的指標要分別考量，對比較重要的指標應予以保留，而次要的指標賦予的權重盡量低，以減少可能出現的、與真實情況背離的誤差。經過數輪專家打分法的調整，得到最終的非物質文化遺產保護預算資金績效評價項目的權重。

（三）發揮審計在監督非遺保護預算資金分配與運用中的作用。對于非物質文化遺產保護預算資金的分配問題，只有具體的分配措施是不夠的。在政府決策、資金運用、以及最后的績效評價中，強化審計監督管理工作同樣是必不可少的，應將全過程跟蹤審計與績效審計相結合。

1.事前跟蹤審計。非物質文化遺產保護預算資金的分配問題要在審計監督的源頭上做好，資金的分配方案要有據可依、落到實處，政府應執行主動且有效的事前審計，避免在違法違紀、負面影響及損失已造成的情況下才著手進行審計。與非遺保護預算資金的需求缺口相比，政府的資金非常有限，為此可結合工程項目全過程跟蹤審計中決策階段的項目可行性研究與項目評估等環節，拓寬資金分配方法的廣度與深度，對財政資金的籌集、分配和使用的各個部門和各個環節進行監督，做好每個地區的資金分配預算，分階段對突出的、不同的核心指標要素進行審計，同時在確定介入時間時考慮其上一年的績效評價，依據上一年的年度報告擴充、豐富和完善跟蹤審計的內容，因地制宜，在最必要的節點投入最大的資源及成本，防止和限制不必要的資源浪費，做出效率和效益最大化的決策。事前跟蹤審計保障了財政資金使用的合法性、規范性和真實性，判斷項目的可行性，減少了財政預算的缺陷。當跟蹤審計滲透到財政資金的各環節時，可以更好地監督政府相關部門和企事業單位受托責任履行過程和結果的經濟性、效率效果性，使得非遺保護預算資金的效果得到切實的保障。

2.事中跟蹤審計。在做好風險防控的基礎上，也要對非物質文化遺產保護預算資金的使用情況與執行進度進行實時追蹤。由于事中跟蹤審計可以對客觀存在的事實和現場進行調查和預測，并取得真實的資金管理數據，這使審計中所進行的假設與推理都能從客觀存在的事實中得到求證，最終獲取有力的數據支持。整個非物質文化遺產資金管理的審計過程具有較高的時效性，在執行過程中及時查明財政資金經濟目標和預算的實現程度，隨時反映資金使用情況及存在的問題，有助于政府和地方文化遺產保護單位及時采取措施糾正偏差，改善管理，提高文化設施資源配置效率，促進傳統文化資源整合，避免因過程把控的缺失導致難以補救的后果，最終影響目標和預算的實現。

3.事后跟蹤審計。評價指標作為各鎮非物質文化遺產發展程度的重要評判標準以及下一年度資金分配的重要參考，須運用事后跟蹤審計與績效審計對其效用性、經濟性進行驗收、審查與評價。此外，提高信息的透明度、落實信息公開是提升政府公信力的重要方式。審計部門在完成審計工作后將相關信息公布給公眾，一方面能將非遺保護工作置于群眾的監督之下，加快非物質文化遺產產業的發展；另一方面要讓群眾真正了解相關信息，除了在官方網站權威發布之外，也要運用多種自媒體渠道多方位宣傳，讓人民群眾也加入到非物質文化遺產的保護中來。而作為審計人員，應恪守職業道德，對發現的違法違紀、不符合會計制度的行為，不隱瞞、不回避、不包庇，通過審計促進非物質文化遺產的保護工作水平的提高。

三、結語

中華民族偉大復興需要中華文化繁榮發展，需要堅定不移地發展非遺文化、做好文化傳承。我國文化保護工作仍處于發展過程中，在非遺保護工作中要制定非遺績效指標，從而量化各地非遺產業發展的成果，進而指導非遺保護預算資金的分配。此外，在非遺保護預算資金預算制定、分配和績效評價中應當高度重視審計工作的作用，貫徹落實好全程跟蹤審計與績效審計，提高非遺保護預算資金的效率。