農村產業扶貧的實踐機制與優化路徑*

劉楊

一、問題與方法?

自2014年實施精準扶貧戰略以來，中國的貧困治理取得了巨大成就。至2018年，我國累計減少貧困人口8239萬人，貧困發生率已經下降至170%。①多年來，國家針對農村扶貧開展了諸多建設性舉措，根據多樣的致貧原因制定了完善的政策體系。②在這一體系中，產業扶貧政策的治理效果具有整體性和持續性優勢，在脫貧攻堅中發揮著舉足輕重的作用。2015年《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》明確提出，為實現精準扶貧、精準脫貧目標，要按照貧困地區和貧困人口的具體情況，實施好“五個一批”工程。在“五個一批”中，產業扶貧涉及對象最廣、涵蓋面最大，居于關鍵地位。在實踐中，產業扶貧不僅牽涉執行體制、一線執行者、執行對象、政策環境等基本問題，還需要處理政府與市場、政策與產業、產業與農村等關系，呈現出顯著的系統性和復雜性。第一，從組織體系來看，農村產業扶貧需要縣、鄉、村三級組織的協同，基層政府需要動員村級自治組織開展政策執行;而且，農村產業發展涉及融資問題，基層政府還需要動員信用社、銀行等金融主體進行協助。第二，從政策主體來看，盡管產業扶貧的主要目的是對貧困戶進行幫扶，但這一過程需要依托具體的市場主體，基層政府必須將農業合作社、農業公司等組織吸納到政策執行結構中。第三，從執行環境來看，農村貧困的結構和特點具有多樣性，產業扶貧精準到戶的成本較高;此外，貧困農村的產業發展水平不高，也會在客觀上制約產業扶貧的效率和效果。可見，產業扶貧比較全面地反映了農村扶貧工作的特征和機制，通過考察相關經驗來理解當下中國的政策執行問題，應當具有可行性和啟發性。

關于扶貧政策執行，學界已有大量研究。總體上，扶貧過程中的政策執行偏差最引人關注，有學者對此總結為“精準扶貧政策的不精準執行”，雷望紅：《論精準扶貧政策的不精準執行》，《西北農林科技大學學報》（社會科學版）2017年第1期。具體而言，既有研究對政策執行偏差的原因認識存在三種視角。第一，技術失效論。這一視角認為，技術治理在扶貧進程中具有關鍵作用。但從“瞄準機制的簡約性要求和社會環境的復雜性現實”的矛盾出發，瞄準機制會面臨相應的技術難題，瞄準偏差容易引發政策執行偏差。李棉管：《技術難題、政治過程與文化結果——“瞄準偏差”的三種研究視角及其對中國“精準扶貧”的啟示》，《社會學研究》2017年第1期。第二，體制失靈論。這一視角強調鄉村治理體制對扶貧政策執行的影響，認為在體制存在上下級信息不對稱、橫向組織沖突等結構性張力的情況下，基層政府和政策執行者會充分發揮治理理性改變既定政策過程，殷浩棟、汪三貴、郭子豪：《精準扶貧與基層治理理性——對于A省D縣扶貧項目庫建設的解構》，《社會學研究》2017年第6期。甚至消解政策目標。第三，社會結構影響論。這一視角強調農村作為政策執行場域的特殊性，認為農村社會的經濟發展水平、干部群體特征、人情網絡、地方性知識等要素均會對政策執行造成影響。耿羽、郗永勤：《精準扶貧與鄉賢治理的互塑機制——以湖南L村為例》，《中國行政管理》2017年第4期;劉磊：《基層社會政策執行偏離的機制及其解釋——以農村低保政策執行為例》，《湖北社會科學》2016年第8期。

上述視角從不同方面探究了政策執行偏差的成因，為我們建構整合式的分析框架提供了啟示。產業扶貧的實踐表明，政策在執行過程中會與周遭環境發生密切關聯。1866年，德國生物學家恩斯特·海克爾開啟了對生物體與其周圍環境（包括非生物環境和生物環境）相互關系的科學研究，并首次提出“生態學”概念。1947年，高斯正式將“生態學”概念引入行政學研究。王滬寧：《行政生態分析》，復旦大學出版社，1989年，第27頁。1961年，里格斯運用生態學的理論與方法研究發展中國家的行政問題，使行政生態學成為一門新的系統性學科。唐興霖：《里格斯的行政生態理論述評》，《上海行政學院學報》2000年第3期。通過借鑒行政生態學的視角與方法，本文認為，政策實踐與其外部環境的相互關系同樣可視為一種生態。通過對“政策生態”進行分析，嚴格而言，“政策生態”應當包括政策制定、政策執行、政策評估等政策實踐環節的環境和條件，本文主要關注政策執行問題，文中的“政策生態”特指政策執行的生態。我們便可以較為全面地把握政策執行的影響因素與實踐機制。

具體而言，政策的執行過程與行政體制的運行過程高度一致，政策體系受到行政體系的直接影響，一線行政決定著政策的實際狀態。此外，政策體系還會受到政治環境、經濟條件、文化氛圍等宏觀條件的制約，外部條件通過各種機制深刻地塑造著微觀政策的執行過程。在實踐中，上述因素和條件不斷交織整合，共同構成了一個影響政策執行活動的生態系統。其中，行政體制及其結構構成了政策執行的“小生態”，“小生態”與宏觀外部條件相結合，又組成了一個“大生態”。最后，上述兩個層次的生態共同構成了“政策生態”的主要結構和內容。

本文的田野經驗，主要來自筆者與所在研究團隊在豫南G縣開展的調研活動。調研期間，筆者通過參與觀察和深度訪談收集了豐富的案例、材料和數據。本研究的機制分析主要依據上述經驗材料展開。

二、政治壓力下的政策執行格局?

1.政策執行與政治因素的關系

傳統西方公共政策研究將政策過程劃分為政策制定、政策執行、政策評估、政策監督等階段。其中，政策在制定階段會受到政治因素的直接影響，而政策的執行階段則主要表現為一種行政性技術環節，政策執行一般是相關政治過程的延續。[加]邁克爾·豪利特、[加]M.米拉什：《公共政策研究：政策循環與政策子系統》，龐詩等譯，生活·讀書·新知三聯書店，2006年，第270頁。20世紀40年代，德懷特·沃爾多提出“行政性政治”的概念，[美]德懷特·沃爾多：《行政國家：美國公共行政的政治理論研究》，顏昌武譯，中央編譯出版社，2017年，第157頁。認為行政過程同樣富含政治性問題，政策執行與政治因素的關系開始為學者所重視。

相較于西方經驗，當代中國的政策執行與政治因素的聯系更加緊密。第一，政策執行的組織體系具有政治性。與西方國家不同，中國的政府過程并非單純的技術性行政過程，朱光磊：《當代中國政府過程》，天津人民出版社，2008年，第10頁。而是黨政體制的整體運轉過程。在中國語境下，“黨”“政”兩套系統及其相關的組織體系，才是政策的真正執行者。黨政體制的軸心是黨的領導，陳柏峰：《黨政體制如何塑造基層執法》，《法學研究》2017年第4期。組織領導又是黨的領導的關鍵內容。黨的組織體系與行政體系往往相互交織，地方政府及其職能部門都處于同級黨委的領導之下，雙方在人員和組織上均有一定的重合。執政黨通過各級組織和黨員干部來領導和掌握行政運作，進而推動公共政策的執行。第二，政策的執行過程具有政治性。受到黨政體制的影響和塑造，行政系統在執行政策的過程中往往會突破原定的科層結構和職能分工。尤其在面對復雜和困難的政策執行任務時，黨政體制不僅會通過高位推動來驅動基層執行者，歐陽靜：《運作于壓力型科層制與鄉土社會之間的鄉鎮政權——以桔鎮為研究對象》，《社會》2009年第5期。還會利用領導小組、聯席會議等組織機制來彌合條塊分割。周振超：《當代中國政府“條塊關系”研究》，天津人民出版社，2009年，第2頁。第三，重要政策的執行方式具有政治性。在實踐中，基層政府會在眾多政策事務中選取重要事務作為中心工作內容，楊華、袁松：《中心工作模式與縣域黨政體制的運行邏輯——基于江西省D縣調查》，《公共管理學報》2018年第1期。并通過運動式執行進行貫徹。運動式執行伴隨著廣泛的政治動員，執行者不僅需要調動行政體制內部的各種資源，還需要通過政策宣傳、文化引導等意識形態工作來爭取社會的理解和支持。

2.作為“政治任務”的產業扶貧

2014年1月，國家首次提出“精準扶貧”理念，我國的扶貧開發工作進入新階段。2015年11月，《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》正式出臺，脫貧攻堅成為地方政府的重要中心工作。在上述背景下，產業扶貧及相關政策執行工作也被納入中心工作范疇，成為各地方基層高度重視的治理事務。

以筆者調研的豫南G縣為例，根據學術慣例，本文人名地名均作了處理。在“精準扶貧”前，產業扶貧一般由地方政府扶貧開發辦公室負責，屬于扶貧開發的一項日常性工作。日常的產業扶貧政策執行往往按部就班，政策資源重點投放到存在實體產業或具有明確產業發展需求的鄉鎮和農村中，幫扶措施則主要以資金支持為主。自2015年國家提出脫貧攻堅戰略之后，產業扶貧作為農村扶貧工作的核心事項，在縣域治理框架中的重要性日益凸顯。地方黨委政府將產業發展視為農村徹底擺脫貧困的有效途徑，賦予了相關政策極高的“政治勢能”。賀東航、孔繁斌：《中國公共政策執行中的政治勢能——基于近20年農村林改政策的分析》，《中國社會科學》2019年第4期。在強烈政治信號的影響下，產業扶貧工作逐漸從日常性的政策執行事務轉化成為一項“政治任務”。產業扶貧工作的性質轉化強化了相關政策的影響力，作為“政治任務”的產業扶貧不斷吸引著地方治理的注意力。練宏：《注意力分配——基于跨學科視角的理論述評》，《社會學研究》2015年第4期。

G縣作為國家級貧困縣，是中央某部委的定點幫扶單位。2016年以來，幫扶單位主要領導人多次身赴G縣實地考察扶貧工作，產業扶貧政策的“政治勢能”由此不斷強化。此后，G縣大力扶持茶葉、油茶、小龍蝦等種植、養殖產業的發展，并結合電商技術推動產業升級。可以說，上述獨特的政治環境和發展要求給G縣的產業扶貧工作帶來了額外的壓力，縣脫貧攻堅指揮部負責人直言，“因為我們是中央單位的幫扶對象，我們對自己的要求肯定要更高。別人的扶貧是為了完成任務，而我們的扶貧則要出典型、出成績，否則脫貧驗收時該如何向領導交代？”G縣扶貧干部對自身的扶貧工作做了形象比喻：“別人的扶貧工作都是為了考及格，而G縣的扶貧工作則需要考滿分。”G縣調研訪談筆錄，2019年7月31日。可見，作為“政治任務”的產業扶貧不僅改變了相關政策在整個政策體系中的地位，也改變了政策執行者對政策的態度和認知。這些改變都會影響政策的執行過程，塑造出超越常規的政策執行邏輯。

3.政治動員下的政策執行邏輯

自產業扶貧成為“政治任務”后，政策執行便轉入到中心工作的邏輯當中。在地方黨政體制的高位推動下，地方黨委和政府開始圍繞政策執行開展全方位的政治動員，政策執行的內容、模式和要求均會發生顯著變化。

第一，政策內容的擴充和細化。脫貧攻堅啟動后，G縣開始完善產業扶貧及相關金融服務的政策庫。至2019年，全縣推出了農民小額信貸、貧困戶產業發展獎補、稻蝦共作補助、農業規模經營補助、鄉村企業帶貧等項目，基本滿足了當前農村產業發展的需求。在擴充政策庫的過程中，地方政府除了調動行政體制內部的資金和資源，還動員了許多社會力量。例如，在G縣推行鄉村企業帶貧的過程中，由于縣域產業發展的區域不均衡問題，一些鄉鎮和村莊在尋找帶貧企業時遇到困難。為此，地方政府主動為貧困村尋找符合要求的鄉鎮企業，并說服其支持政策實施。

第二，執行體制的整合。在高位推動的政策執行局面下，常規的政策執行體制已經無法滿足管理者和執行者的需求。政策執行體制需要在組織結構、運轉機制等方面做出改變，如設立“領導小組”、成立“工作委員會”等，都是地方黨委和政府常用的體制整合方式。在實踐中，上述調整措施能夠幫助執行體系實現聚集資源、優化合作和強化激勵等目標。例如，在農村種植產業扶持政策的執行過程中，地方黨委和政府主要通過產業扶貧領導小組推動扶貧辦、財政局、林業局、農業局等職能部門的合作。在政治壓力特別巨大的情況下，體制的整合范圍還可能延伸到市場和社會。例如，為了保證農民小額信貸政策的落地，地方黨委和政府將國有企業和商業銀行也納入政策執行體系中，確保地方的企業資源和金融資本能夠服務于產業扶貧。

第三，執行要求趨于嚴格。為了實現“政治任務”下的治理目標，政策執行的標準和要求開始收緊。嚴格的執行要求往往通過具體的激勵制度來實現，這些激勵主要表現為政策執行的過程督查和結果考核。筆者對G縣產業扶貧戶進行訪談后發現，在脫貧攻堅期間，督察組會多次到貧困戶家中調查政策執行情況。與常規檢查相比，上述督查一般采取“不定期”“不事前通知”“不規劃路線”的方式。此外，地方黨委和政府為了督促鄉鎮政府和干部積極執行相關政策，還將產業扶貧列為重要考核內容，并輔以嚴格的問責制度。脫貧攻堅以來，G縣已有多名鄉鎮領導干部因政策執行不力而遭受處分。

三、鄉村場域中的政策執行制約?

1.扶貧政策對產業發展的作用

產業扶貧往往被地方政府視為能夠從根本上解決農村貧困問題的對策，既有的扶貧經驗也證明，隨著農村產業的發展，村集體經濟羸弱、農村留守人員就業困難等問題能夠得到有效的緩解。總體而言，根據農村產業發展不力的原因和扶貧政策的具體目標，產業扶貧政策的功能大致體現為以下幾個方面：

第一，培育產業主體。當前農村產業面臨的首要問題是產業規模過小，在貧困地區，能夠服務于農村產業發展的市場主體為數不多。因此，產業扶貧政策的首要目標就是要通過政策手段培育出更多的產業主體和市場主體。為了擴大農村的產業規模，G縣專門出臺了培育新型農業經營主體的政策項目。政策要求各村級組織根據自身的產業結構成立農業合作社，使村集體充分參與產業的發展和經營。至2019年7月，G縣已經實現了“一村一合作社”的基本目標。此外，政策還通過財政整合資金向各村集體的農業合作社提供優惠性貸款，以此鞏固這些產業主體的運營基礎。

第二，提供產業要素。在貧困地區，許多新型農業經營主體長期面臨資金短缺、技術匱乏和市場渠道不暢等困難，而相關政策便需要針對經營主體的上述需求，提供特定的產業要素支持。例如，為了解決企業的資金問題，G縣大力推行“企業帶貧”政策。通過“利息換幫扶”的方式，縣財政整合資金庫對急需資金的企業提供貸款，貸款企業則將貸款利息用于幫扶特定貧困戶。又如，為了支持貧困戶發展種植和養殖業，G縣推出“多彩田園”政策。通過向政策對象提供技術培訓和獎補資金，貧困戶的生產能力得到了有效保障，這有助于從根本上消除致貧因素。

第三，優化產業要素的對接。產業要素供給的不暢和錯位，是農村產業發展的另一個突出問題。在農村地區，種養殖經營主體比較依賴土地資源，如果無法通過土地流轉實現集約和規模經營，產業發展便難以為繼。而且，對于部分勞動力密集型產業主體，其雇工問題長期存在，也影響了經營和發展。因此，出于引進產業和推動產業發展的目的，為經營主體對接產業要素也是政策執行的必要工作內容。例如，在地方政府引進規模農業經營產業的過程中，土地流轉問題往往是首先要考慮的問題。如果無法實現土地規模流轉，招商引資項目便很可能無法落地，相關的產業扶貧政策也就失去依托。

2.農村經濟產業的現狀及特征

從產業扶貧政策的上述功能可以看出，政策體系內含兩個層面的目標：通過政策扶持農村產業發展;將發展起來的產業資源轉化為治理資源，用以支持扶貧工作。在產業扶貧政策的執行過程中，貧困地區農村經濟產業發展的現狀與特點，構成了政策生態的社會經濟面向。總體而言，當前貧困地區的農村經濟產業具有以下特點：

第一，產業資源要素匱乏。貧困地區的農村產業基礎相對薄弱，資金、技術、人力、管理等各類產業要素都比較匱乏。農村產業經營主體的資本規模普遍較小，許多地區缺少大型企業，大部分產業主體主要以農民合伙和個體戶的方式開展經營，經營者投入的資金量較為有限，在生產技術和管理能力方面也可能存在不足。改革開放后，隨著農村勞動力大規模向發達城市地區轉移，農村產業發展還面臨勞動力供應不足的問題。孫自鐸：《農民跨省務工對區域經濟發展的影響研究》，《中國農村經濟》2004年第3期。

第二，產業發展區域不平衡。目前，國家和地方政府都在大力推廣農業合作社、農業企業、專業大戶、家庭農場等新型農業經營主體，鼓勵農業適度規模經營。但是，上述經營主體的發展也需要滿足諸多條件。農業產業的規模經營往往受制于土地供應，由于許多農村無法實現集中連片的土地流轉，或者土地流轉和使用的成本過高，新型農業經營主體便難以成型。還有部分新型農業經營主體發展受制于經營者的自身條件，如專業大戶、家庭農場等，如果沒有足夠的家庭勞動力和產業技術，農業產業經營也難以為繼。筆者在G縣調查發現，縣域內仍然有許多村莊沒有成型的產業主體，部分依托產業的扶貧工作無從開展，政策執行也因此受到限制。

第三，產業行業類型單一。農村產業大多基于農業生產進行發展，產業類型的多元化程度不高。目前，農村產業主要集中在種植、養殖等傳統農業生產行業，工業稀缺，第三產業基本缺位。在僅有的農業產業中，經營主體的行業類型也大多與本地區的傳統產業相關。在G縣，農村產業大多集中在茶葉、毛桃、黑豬養殖等少數幾個傳統行業領域，產業行業的類型較為單一。

3.產業現狀如何制約政策執行

在實踐中，農村經濟產業的上述現狀及特點會直接影響政策執行。當前貧困地區的農村產業經濟存在多方面的不足，執行者面臨的制約條件較多，政策功能難以完全發揮，政策效果無法實現全面性和整體性。

第一，產業資源要素不足以支撐政策落地。在產業扶貧政策的執行過程中，農村產業需要承擔多重角色。一方面，農村產業是政策執行的服務對象。在扶持農村產業發展的政策中，執行者需要直接關照農村產業主體，通過政策向產業主體提供資金、技術、市場信息等支持;另一方面，農村產業還是政策執行的媒介。執行者需要將產業資源轉化扶貧資源，用產業來輔助貧困戶的就業和發展。在實踐中，農村產業的上述面向相輔相成，農村產業經濟是政策執行的重要著力點。因此，在產業基礎羸弱、產業要素不足的情況下，產業扶貧的政策執行很可能無法找到依托。在G縣推廣貧困戶小額信貸政策的過程中，許多鄉鎮和農村都遇到了執行困難。這一政策主要針對貧困戶進行貼息貸款幫扶，不僅要求幫扶對象必須具有產業發展需求，還要求貸款只能用于產業投入。但在現實中，大部分貧困戶出于自身條件和產業風險的考慮，幾乎不會主動申請貸款。在農村缺少相關產業經營者的情況下，相應的扶貧政策便找不到幫扶對象，政策執行因此失去目標。

第二，產業發展不均衡制約政策覆蓋面。在制度上，G縣“企業帶貧”政策要求貸款企業將貸款利息用于貧困戶幫扶，但在政策執行過程中，部分地區的基層干部逐漸發現上述政策并不具備可操作性。現實中，縣域內鄉村企業的分布往往不太均衡，城郊鄉鎮的企業數量較多而貧困人口較少，遠郊鄉鎮的企業數量較少但貧困人口卻較多。在遠郊鄉鎮和農村中，數量稀少的企業完全無法帶動計劃數量的貧困人口，不少農村甚至完全找不到合適的帶貧企業，而強行推行跨區域帶貧又會加大政策執行成本。最終，受到產業分布不均衡的影響，政策無法完全覆蓋所有貧困人口。

第三，產業行業單一化限制政策體系的整體執行。當前的農村產業在總體上以農業生產經營行業為主，產業主體的政策需求較為單一，產業經濟所能實現的政策功能也比較有限。例如，G縣“企業帶貧”政策在設計時主要想實現兩方面的目標：一是通過企業貸款生成利息對貧困戶進行幫扶;二是通過貸款企業提供就業崗位，為貧困戶提供自力更生的渠道。然而在現實中，農業企業在經營和發展過程中可能會面臨資金短缺的問題，但其對雇傭貧困戶的政策要求往往會有顧慮。由于農業生產規律的影響，大部分農業企業的生產活動具有季節性的特征，長期雇傭過多的勞動力往往會增加運營的成本。因此，在農業企業上述政策偏好的影響下，旨在提供就業崗位的產業扶貧政策往往無人問津。

四、政策的體制傳導與偏差生成?

1.產業扶貧政策的執行體系及其結構

脫貧攻堅開始后，產業扶貧上升為中心工作內容，黨政組織開始深度參與政策執行過程，縣域地方黨政機關及職能部門不斷整合，黨政體系成為產業扶貧政策的執行主體。上述體系呈現縱橫交織的特征：在縱向上，層級化黨政組織體系向基層社會傳送著具體的政策要求;在橫向上，擁有不同職能的政府部門和企事業部門實現著分工與合作。

政策執行體系的縱向結構主要由縣鄉村三級黨政組織體系組成。第一，縣級黨委政府可以視為具體政策的制定者和政策過程的管理者。脫貧攻堅是全局性的國家治理戰略，國家對扶貧政策的執行工作具有總體性要求。但由于不同地區的貧困狀況和扶貧工作存在差異，高層通常會給縣級政策執行者留有一定的剩余“控制權”。周雪光、練宏：《中國政府的治理模式：一個“控制權”理論》，《社會學研究》2012年第5期。縣級黨委政府根據地方情況對扶貧政策進行調整和細化，實質上充當了政策制定者的角色，是縣域扶貧工作的“決策者”。在對政策體系進行調整和細化之后，縣級黨委政府便需要推動政策的具體執行，并對執行過程進行管理。政策執行的管理主要包括任務發包、過程激勵和結果考核等。首先，縣級黨委政府需要將扶貧政策體系的任務內容進行分解，并依照職能和區域將政策執行任務發包給下級單位。周黎安：《行政發包制》，《社會》2014年第6期。然后，縣級黨委政府需要關注下級單位的政策執行過程，并在必要時激勵執行者，以保證其不會在政策執行過程中出現懈怠。最后，縣級黨委政府還需要制定專門的考評標準和制度，對政策執行的結果和成效展開評價。可見，在扶貧政策的執行過程中，縣級黨委政府基本上承擔了政策執行全過程的管理事項，是縣域扶貧工作的“指揮官”。

第二，政策執行角色由鄉鎮黨政組織承擔。在縣級黨委政府的主導和管理下，鄉鎮黨政組織負責政策的具體執行工作。鄉鎮黨政組織處于行政體制的最末端，是扶貧政策的最終執行者。在現實中，每個貧困戶的致貧原因和稟賦條件各不相同，產業扶貧更強調循因施策。只有基層執行者深入到社會內部并獲取到充分的信息，政策執行才能更加高效和準確。因此，政策執行必然包含大量的接觸性工作，執行者與政策對象的有效互動有利于政策的傳達和落地。

第三，村級組織主要充當協助者的角色，但在政治壓力下也承擔了大量政策執行事務。就組織性質而言，村級組織并非正式行政機構，只能以協助者的身份參與政策執行。但在現實中，村級組織的行政化發展趨勢日益明顯。王麗惠：《控制的自治：村級治理半行政化的形成機制與內在困境——以城鄉一體化為背景的問題討論》，《中國農村觀察》2015年第2期。在脫貧攻堅的政治壓力下，村治組織被縣域治理納入政策執行體制當中，發揮了關鍵性作用。村級組織是最接近政策對象的執行者，村干部往往熟悉民情且具有地方性權威。通過村級組織開展政策執行不僅可以節約成本，還有利于政策效果的發揮。

政策執行體系的橫向結構主要由政府各職能部門和地方企事業單位組成。產業扶貧工作包含財政資金調配、招商引資、項目運作、農業產業發展、農技推廣、普惠金融等多項內容，相關政策執行必然涉及諸多行政管理和服務職能。此外，產業扶貧工作主要圍繞產業經濟展開，政策實踐不僅致力于推動農村產業發展，也想通過產業經濟的運營為農村扶貧提供資金、就業崗位、產業技術等方面的資源。產業主體既是政策對象，也是重要的政策執行協助者。因此，地方黨委和政府必須將相關的農村產業主體和金融機構也吸納到政策執行體制當中，并讓這些主體在政策執行過程中承擔媒介功能。只有如此，產業扶貧才能形成一個囊括執行者-執行媒介（產業經濟主體）-執行對象的完整鏈條。

2.執行體制的內部生態及其對執行過程的影響

政策執行體系的縱橫結構是產業扶貧推進的組織基礎，這一結構內部的組織關系和組織間互動塑造了復雜的政策生態。而且，隨著政策過程的深入，承擔具體執行任務的組織機構會受到外部環境的持續影響，政治因素和社會因素不斷介入政策執行過程，執行體制內部“小生態”中的不確定因素增多，政策執行走向更加復雜的局面。

第一，執行體制的上下博弈導致政策執行形式化。在產業扶貧中，政治因素和社會因素對政策執行的影響是始終存在的。產業扶貧是脫貧攻堅的重要方面，相關政策受到國家和社會的密切關注，政策執行者時刻承受著巨大壓力。產業扶貧與農村的產業經濟高度關聯，地方的產業發展狀況是扶貧工作開展的重要基礎，也必然會對政策執行形成制約。在實踐中，政策執行工作處于上述政治環境和社會基礎之間，會同時受到兩方面的擠壓。

進入脫貧攻堅以后，產業扶貧成為“政治任務”，相關政策的重要性顯著提升，管理者對政策執行的要求也越發嚴格。在政治壓力下，政策執行者會更加積極主動。然而，管理者終究無法改變政策實踐的社會基礎，產業扶貧受到地區產業經濟現狀的制約，政策執行的客觀障礙始終存在。例如，G縣“企業帶貧”政策要求基層就地尋找帶貧企業，但部分農村缺少符合要求的實體企業，執行者只能被迫放寬政策要求，通過聯系和發動外地企業去申請政策貸款。實際上，通過外地企業進行幫扶并不完全合理。外地企業與本地產業經濟基本沒有關聯，大多數農業合作社不存在用工緊缺問題，實際上無法為貧困戶提供就業崗位。上述產業主體雖然參與了政策執行，卻沒有發揮出政策的實際功能。但迫于管理者和社會基礎的雙重擠壓，執行者也只能采取形式化操作政策的策略。這表明，當政策執行受到過多的壓力和限制時，執行者很容易利用管理者在信息清晰度上的劣勢來規避政策的實質要求。韓志明：《國家治理的信息敘事：清晰性、清晰化與清晰度》，《學術月刊》2019年第9期。

第二，執行體制的橫向張力導致政策目標落空。在現實中，政策執行資源可能分散在不同的主體和領域中，產業扶貧的推進有賴于多元行政管理和服務職能的有效整合，甚至還需要政府與市場力量開展深度合作。例如針對貧困戶的小額信貸政策，其執行體系主要由地方政府、財政部門、銀行和村級組織等主體組成。其中，地方政府制定政策并管理、推動政策執行，財政部門為貧困戶提供貸款擔保，銀行負責向需要發展產業的貧困戶提供小額貸款，村級組織則負責協助政策執行。

然而在實踐中，政策執行主體的組織屬性各不相同，組織利益也存在差異。地方政府追求扶貧政策的實效，希望政策能夠得到完美執行;財政部門提供貸款擔保，通常不會參與實質性的政策執行工作;銀行在提供貸款資金支撐政策運轉的同時，主要關注資金的安全性問題;村級組織則面臨政策管理指標考核壓力。從上述主體的關注點來看，地方政府與金融機構容易產生沖突。地方政府將銀行納入政策執行體制，其主要目的是想將銀行資金轉化為扶貧資源。但銀行作為企業機構，需要考慮資金風險問題。在銀行管理者看來，貧困戶并非優質的貸款對象，如果不對資金風險進行嚴格把控，自身的利益便可能受損。因此，在政策執行過程中，銀行可能會傾向于收緊政策執行標準。G縣小額信貸政策規定，銀行向有產業發展需求的貧困戶提供為期3年、最多5萬元的扶貧貸款。為了保障資金安全，銀行往往對貸款采取每年回收再發放的操作。對此，扶貧干部多有抱怨。可見，具有不同組織目標的主體在產業扶貧過程中往往難以充分合作，組織利益的差異可能會加劇政策執行體制的內部張力，最終使政策目標無法達成。

五、以完善政策生態為中心的優化路徑建構?

“作為一種與環境互動非常密切的開放系統，政策執行將受到系統外的各種因素的影響。”李宜釗：《政策執行中的復雜性研究》，人民出版社，2015年，第4頁。農村產業扶貧的實踐機制表明，政策執行不能簡單概括為政策文本的實施過程，政治環境、經濟條件、文化氛圍和行政結構等因素均可能對政策執行的過程和結果形成影響。因此，通過改進政策執行環境的各方面要素，進而改善政策生態的整體狀況，或許有助于提升政策執行的效率和精準度。結合產業扶貧的相關經驗，完善政策生態應當著重從政治生態、社會生態和行政生態三個方面展開。

1.推動中心工作和常規治理的良性循環

長期以來，中心工作模式在基層政策執行中發揮了重要作用。但實踐也證明，反復啟動中心工作模式會帶來一些負面影響。在政治壓力下，管理者可能會對政策目標“層層加碼”，周振超、張金城：《職責同構下的層層加碼——形式主義長期存在的一個解釋框架》，《理論探討》2018年第4期。基層政策執行體系陷入權責不對稱困境，賀雪峰：《行政體制中的責權利層級不對稱問題》，《云南行政學院學報》2015年第4期。形式主義、“軟指標的硬指標化”等問題容易產生。申端鋒：《軟指標的硬指標化——關于稅改后鄉村組織職能轉變的一個解釋框架》，《甘肅社會科學》2007年第2期。而且，當政策執行過度依賴政治動員，常規政策執行模式的效果可能會日漸衰退。因此，完善政策執行的政治生態，不僅要致力于優化中心工作的內在機制，還要推動中心工作成果的長效化，最終為政策實踐提供更加穩定的政治環境。

第一，優化并合理運用中心工作的壓力機制。在實踐中，針對一線執行的考核機制往往存在不足，許多制度要求明顯超出了基層執行體系的權限范圍和能力界限，過度頻繁的事中督查和極為嚴厲的事后問責也容易讓執行者不堪重負。因此，在運用中心工作模式來推動政策執行的過程中，高層需要適當平衡政治壓力的輸出和執行體系的承受能力。一方面，管理者不能因為過度追求高規格指標而盲目向下轉嫁政治壓力，要結合政策的內容和性質來制定合理考評標準;另一方面，就農村的社會經濟發展現狀而言，管理者尚不宜以完全規則化、制度化的要求來衡量基層政策執行過程，應當兼顧基層工作和基層社會的特征來設定針對一線執行活動的評價機制，如適當降低文檔考核的比重，轉而側重于政策對象反饋、社會公眾評價等。

第二，實現中心工作的長效機制。為了更好地發揮出中心工作和常規治理各自優勢，政策執行體制應當根據現實需求適時切換政策執行模式，合理釋放政治壓力。一方面，管理者要合理選擇中心工作的啟動時機，通過把握體制動員的節奏來克服常規機制的缺點;周雪光：《運動型治理機制：中國國家治理的制度邏輯再思考》，《開放時代》2012年第9期。另一方面，管理者要推動中心工作成果的長效化，通過制度建設的方式將有效的政策執行模式及相關成果融入常規治理模式，不斷提升常規治理能力，從根本上避免政策執行墮入“運動-常規”的惡性循環。

2.改善政策執行的社會基礎

政策執行的社會基礎在宏觀上主要包括經濟發展水平、政治氛圍、文化傳統、公眾觀念等因素，這些宏觀制約條件大多只能通過社會自身的發展變遷逐步解決。但是，社會結構中還存在一些較為微觀的因素，它們同樣是社會生態的組成部分。但與宏觀條件不同，許多微觀因素可以通過細致的政策執行工作給予影響和改造。例如，政策服務對象獲取政策信息的能力、社會公眾對政策文本的理解水平等，這些因素同樣屬于政策執行的制約條件，且具有被重塑的可能，應當引起政策制定者和執行者的重視。

第一，“改造”政策對象。政策對象不僅是政策執行活動的客體，他們還是政策環境的重要構成部分。與諸多外部條件一樣，政策對象的素質和能力同樣會制約政策執行。比如，在產業扶貧的服務對象無法準確理解幫扶政策的情況下，政策執行往往難以達到既定效果。在實踐中，許多貧困戶對產業扶貧的理解存在偏差，他們沒有將扶貧資源投入到生產活動中，導致扶貧資源的錯配和浪費。因此，政策執行者在落實政策文本的同時，應當關注政策對象的狀態，并在必要的時候對其進行“改造”。例如，為政策對象詳細講解政策內涵、普及相關知識，從而提升貧困戶的政策素養。顯然，上述工作需要以頻繁且細致的交往互動為前提，“做工作”是必不可少的行動策略。易江波：《“做工作”：基層政法的一個本土術語》，《法律和社會科學》2014年第2期。執行者需要與政策對象建立信任關系，引導其配合和支持政策執行活動。

第二，營造良好的社會氛圍。社會因素對政策執行的影響是全方位的，執行者需要考慮社會環境的變化，必要時甚至需要主動創造有利于政策執行的社會條件。產業扶貧是一個系統工程，它依賴于農村產業經濟的支撐，產業主體的參與和投入能夠直接決定政策執行成效。在實踐中，盡管產業主體的經濟能力是客觀限定的，但其對政策執行的態度卻可以被引導和塑造。因此，執行者應當主動開放政企合作通道，通過政策宣傳營造良好的社會氛圍，積極爭取市場和社會力量協助扶貧，為具體的政策執行工作奠定良好的社會基礎。

3.調整政策執行體制的內部運行

公共政策主要通過行政和黨政體系輸出到社會結構中，政策的體制運作是政策過程的必經環節。從保障和完善政策過程出發，管理者應當關注執行組織（執行者）的偏好、組織間關系和組織運作狀態等要素，在實踐中盡可能地整合政策執行體制，并在必要時糾正體制運行偏差。

第一，強化政策的縱向貫徹能力。縣級體制是產業扶貧的基本單元，相關政策由縣、鄉鎮和村居三級負責執行，每一個層級的具體執行活動都存在一定的自主空間，管理者需要盡可能地消除執行“走樣”的風險。印子：《農村低保政策“走樣”及其整體性治理》，《西北農林科技大學學報》（社會科學版）2019年第2期。一方面，管理者需要不斷提升政策執行體系的內部控制水平，通過建立管理制度、開放監督渠道、強化信息獲取等方式對具體的政策執行活動進行控制，防止政策實踐偏離既定的軌道;另一方面，管理者還應當推動不同層級間的信息交流，并根據不同層級的特點和政策的實際執行情況來調整內部控制。例如，考慮到村居組織的自治性質，應當針對這部分主體設定更強、更多元的正向激勵，才能充分地調動社會力量支持政策執行。通過靈活設置管理措施及其配套標準，政策執行的內部管理會更趨合理化和精準化，政策執行體系的運轉也將更加高效。

第二，實現各方主體的有效合作。產業扶貧實踐涉及多個職能和領域的政策執行工作，相關的公共政策往往具有跨領域的特征。在實踐中，產業扶貧的許多政策執行困境緣于體制內部的組織合作問題。產業扶貧在現實中比較依賴產業和市場主體的支持，這些主體不屬于行政體制組成部分，管理者無法對其適用內部管理制度。因此，推動不同職能部門和參與主體的有效合作，便成為改善政策執行體制運行的關鍵。一方面，管理者可以通過黨政體制整合政策執行體系，既要實現行政體制內的部門合作，也要積極吸納各方主體參與政策執行;另一方面，管理者還應當圍繞主體合作和職能整合建立配套制度，規范跨部門合作、政企合作、政社合作機制，通過規范化和制度化建設來改善政策執行體制的內部生態。

六、結語?

基于政策生態的視角，本文嘗試對農村產業扶貧領域中的公共政策執行困境進行解讀，并以完善政策生態為中心建構產業扶貧的優化路徑。研究表明，政策執行過程具有開放性特征，來自政治、經濟、社會等方面的因素都有可能對政策實踐產生影響。在實踐中，這些因素又緊密關聯，它們共同構成了關于政策執行的生態系統。通過政策生態來考察政策執行，我們發現，政策執行所面臨的環境始終充滿著不確定性，政策在執行過程中會遭遇許多無法控制的因素，影響政策實踐的因素并不一定與政策執行的結果呈現簡單的線性關系。

因此，當我們致力于糾正政策執行偏差和完善政策執行路徑時，應當避免簡單化的思維傾向，政策路徑的建構工作理應具備整體性和系統性。中國正處于社會轉型和體制改革的關鍵時期，政策實踐的影響因素會隨著社會和體制的劇烈變遷而不斷變化。在此背景下，政策生態的內部結構會更加復雜，其包含的要素也會更加豐富。通過不斷挖掘政策生態的內涵并理解其與政策實踐的關聯，我們便能夠對轉型中國的公共政策問題形成全面且準確的認識，這將為今后的政策制定和執行工作奠定堅實的基礎。

責任編輯：秦開鳳

* 基金項目：中央高校基本科研業務費培育項目（2722019PY007）?

① 《脫貧攻堅一年一個臺階 我國年度減貧連續6年超千萬人》，《人民日報》2017年3月17日，第1版。?

② 賀雪峰：《中國農村反貧困戰略中的扶貧政策與社會保障政策》，《武漢大學學報》（哲學社會科學版）2018年第3期。